ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3611/2022

Ședința publică din data de 17 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 04.12.2019, sub nr. x/2019, reclamanta în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale – Unitatea Militară 02550, a solicitat pronunțarea unei hotărâri, prin care să se dispună:

Prin sentința civilă nr. 558 pronunțată la data de 08 iulie 2020, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a adresei nr. x din 28.10.2019.

A respins în rest acțiunea ca neîntemeiată.

Totodată, a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul B. în calitate de lider al Asocierii B. și Șantierul Naval Constanța S.A. în favoarea pârâtului.

Împotriva hotărârii pronunțate de prima instanță a formulat recurs reclamanta A. întemeiat pe motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinței recurate, iar în rejudecare a solicitat:

- respingerea excepției inadmisibilității cererii de anulare a adresei nr. x din 28.10.2019;

- anularea adresei nr. x din 28.10.2019 emisă de Ministerul Apărării Naționale – Departamentul pentru Armamente – Direcția Management Contracte, emisă cu titlu de răspuns la solicitarea recurentei de emitere a autorizației de acces la documentele clasificate secret de serviciu, în procedura de achiziție a "corvetelor multifuncționale" organizate în baza H.G. nr. 48/2018;

- obligarea Ministerul Apărării Naționale la emiterea autorizației de acces la informațiile clasificate "secret de serviciu" în procedura de achiziție a "corvetelor multifuncționale" în dosarul nr. x/2019 prin acordarea acestui drept în favoarea A., prin apărătorii săi convenționali;

- obligarea Ministerului Apărării Naționale la plata penalităților de 5.000 RON pentru fiecare zi de întârziere la emiterea autorizației de acces solicitate;

- obligarea Ministerului Apărării Naționale la suportarea cheltuielilor de judecată generate de soluționarea prezentului dosar.

În motivarea recursului, după o scurtă prezentare a situației de fapt, se arată că este incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. în ceea ce privește admiterea excepției inadmisibilității de către instanța de fond și respingerea ca inadmisibilă a cererii de anulare a adresei nr. x din 28.10.2019.

Susține în acest sens că intimatul pârât Ministerul Apărării Naționale prin întâmpinarea formulată a invocat excepția nu prin raportare la calificarea actului administrativ (tipic sau asimilat), ci prin raportare la faptul că actul atacat nu intră în sfera actelor administrative pentru că nu ar avea aptitudinea de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice, iar instanța de fond a admis excepția inadmisibilității și a respins cererea de anulare a adresei nr. x din 28.10.2019 prin raportare la faptul că respectiv act nu este un act administrativ tipic ci unul asimilat care nu ar putea forma obiectul acțiunii în anulare, aspecte ce nu au fost puse în discuția părților.

Din acest motiv, susține că recurenta a fost în imposibilitate de a combate și de a se apăra cu privire la motivul reținut de prima instanță.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. criticile formulate vizează interpretarea și aplicarea eronată a normelor juridice incidente cauzei.

Sub un prim aspect se susține că refuzul intimatului Ministerul Apărării Naționale este nejustificat, sens în care arată că neacordarea autorizației de acces la informații clasificate de către intimatul pârât Ministerul Apărării Naționale echivalează cu o interdicție de drept de acces la informațiile în cauză așa cum rezultă din interpretarea dispozițiilor art. 31 alin. (3) coroborat cu art. 28 alin. (5) din Legea nr. 182/2002.

Prin urmare, recurenta se află în situația unei prohibiții absolute de a accesa informații secrete de serviciu, context în care posibilitatea de a apela la procedura alternativă secundară de dobândire a accesului la aceste informații clasificate prevăzută în protocolul încheiat între UNBR ar putea avea mai multe drepturi decât însăși instituția care a clasificat informațiile și care are căderea absolută de a recunoaște dreptul de acces, prin emiterea autorizațiilor de acces.

În ce privește acordarea autorizațiilor pentru personalul propriu se susține că prin reținerea de către instanța de fond a faptului că dispozițiile art. 6 din H.G. nr. 781/2002 s-ar referi la emiterea autorizațiilor de acces numai pentru personalul propriu al autorității, și cu înlăturarea dispozițiilor H.G. nr. 582/2002 act normativ invocat ca temei de drept al acțiunii și care permite accesul oricărei persoane interesate, instanța a făcut o confuzie și o aplicare greșită a legii, exprimându-se contradictoriu, făcând referire la modul în care are acces la informațiile secret de serviciu personalul autorității în activitatea căreia se utilizează respectivele informații, fără a ține cont de prevederile legale aplicabile în materie și reținând inadmisibilitatea recurentei prin trimitere la posibilitatea accesării procedurii alternative de solicitare a unui atare acces în baza Protocolului C..

Se susține de către recurentă că instanța de judecată nu a analizat dispozițiile legale incidente cauzei, respectiv nu a analizat dispozițiile art. 31 alin. (3) coroborat cu art. 28 din Legea nr. 182/2002, art. 33 din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, norme juridice al căror conținut este redat în cuprinsul cererii de recurs, și din a căror interpretare se deduce că dreptul de acces poate fi exercitat de către orice persoană ce manifestă un interes legitim în accesarea acestor informații fără limitări legate de existența unui raport de muncă cu unitatea care a dispus clasificarea informațiilor, ori chiar de calitatea de avocat.

Cu privire la acordarea autorizațiilor de acces pentru întocmirea și depunerea ofertei preliminare și finale, susține recurenta că prima instanță a reținut că reprezentanții economici au primit autorizații de acces cu privire la anumite informații clasificate "secret de serviciu" necesare pentru întocmirea și depunerea ofertei preliminare și finale.

Arată recurenta că această motivare nu face deosebirea necesară între reprezentanții A. care au avut accesul menționat și dreptul avocaților A. care reprezintă această societatea în instanță în cadrul dosarului nr. x/2019 Emiterea unor autorizații unora dintre reprezentanții A. într-un alt scop decât cel al asistenței și reprezentării în instanță este irelevantă atâta vreme cât vizează o situație trecută. Or, scopul cererii de chemare în judecată a fost acela al accesului la documentele clasificate "secret de serviciu" în legătură directă cu formularea apărărilor, a administrării probelor și al soluționării dosarului nr. x/2019, deci ulterior etapei la care face referire instanța, în vederea asigurării unei asistente juridice adecvate aspectelor discutate in dosar.

Se susține că ceea ce ignoră prima instanța de judecată este faptul că dreptul de acces la informații clasificate secret de serviciu este acordat unei entități prin emiterea autorizațiilor de acces strict în mod personal/nominal unei persoane fizice, fără posibilitatea transmiterii acestuia către alte persoane fizice neautorizate de către intimatul pârât Ministerul Apărării Naționale.

Se formulează critici și cu privire la un eventual acces la informații confidențiale, sens în care se arată că prima instanță a întreținut confuzia creată de intimatul pârât Ministerul Apărării Naționale între informații clasificate "secret de serviciu" și informații confidențiale reținând că autoritatea contractantă are obligația de a proteja informațiile având caracter confidențial astfel cum sunt declarate de titularii emitenți.

Sub acest aspect se susține faptul că ceea ce a solicitat prin acțiune a fost dobândirea accesului la informații clasificate "secret de serviciu" la care au acces toate celelalte părți din dosarul amintit. Obținerea unor informații confidențiale nefiind niciun moment vizată.

Acordarea autorizației de acces unor reprezentanți ai A. dar care nu au calitatea de avocat pentru elaborarea și depunerea ofertei preliminare și finala nu are cum să justifice o lipsă de vătămare a recurentei reclamante câtă vreme în dosarul nr. x/2019 avocații nu au avut o asemenea autorizație ceea ce le-a împiedicat accesul la informații esențiale.

Susține, de asemenea, că lipsa acestei autorizații a dus și la încălcarea dreptului la apărare, a dreptului de acces la justiție, a principiului contradictorialității, a principiului egalității de arme.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se susține, în raport și de criticile menționate la celelalte motive de casare, că există o contradictorialitate a motivelor reținute de către prima instanță prin sentința recurată.

Astfel, se susține că ipotezele reținute de prima instanță pentru respingerea cererii de anulare a adresei nr. x din 28.10.2019 ca fiind inadmisibilă se exclud, iar asemenea neconcordanțe logice în interpretarea reglementărilor legale denotă lipsa analizării corespunzătoare a cadrului legal atât de prim rang, cât și reglementările de rang subsecvent pe care recurenta reclamantă și-a fundamentat cererea de chemare în judecată.

Atât intimatul-pârât Ministerul Apărării Naționale, cât și intervenientul B. în calitate de lider al Asocierii B. și Șantierul Naval Constanța S.A. au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În esență, s-a susținut că în raport de dispozițiile art. 6 din H.G. nr. 781/2002 autorizația de acces la informații clasificate care se emite pentru personalul propriu al unității și nu pentru terți, astfel că motivul de nelegalitate nu poate fi primit, iar reprezentanții convenționali ai recurentei aveau posibilitatea de a uza de procedura legală specială stabilită în baza Protocolului încheiat între UNBR și ORNISS, procedură prin care UNBR a fost mandată să emită autorizații de acces la informații clasificate pentru avocați, în exercitarea profesiei.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea Adresei nr. x din 28.10.2019 emisă de către Ministerul Apărării Nationale - Departamentul pentru Armamente - Direcția Management Contracte, obligarea Ministerului Apărării Naționale la emiterea autorizației de acces la informațiile clasificate "secret de serviciu" în procedura de achiziție a "corvetelor multifuncționale" în cauza aflată pe rolul Tribunalului București, Dosarul nr. x/2019, prin acordarea acestui drept în favoarea recurentei reclamante, prin apărătorii săi convenționali, dar și obligarea intimatului pârât Ministerului Apărării Naționale la plata penalităților de întîrziere de 5.000 RON pentru fiecare zi de întârziere.

Prima instanță a admis excepția inadmisibilității și a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a adresei nr. x din 28.10.2019, iar în rest acțiunea fiind respinsă ca neîntemeiată.

Împotriva soluției instanței de fond, recurenta reclamantă a formulat recurs, criticând hotărârea recurată în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., critica formulată vizează faptul că intimatul pârât Ministerul Apărării Naționale prin întâmpinarea formulată a invocat excepția nu prin raportare la calificarea actului administrativ (tipic sau asimilat), ci prin raportare la faptul că actul atacat nu intră în sfera actelor administrative pentru că nu ar avea aptitudinea de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice.

Înalta Curte constată că, pentru a se reține incidența motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. trebuia ca instanța de fond, prin hotărârea pronunțată, să fi încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Verificând sentința recurată prin prisma acestui motiv de nelegalitate, Înalta Curte, contrar susținerii recurentei reclamante, constată ca nu au fost identificate elemente care să conducă la concluzia că instanța de fond a încălcat reguli de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității.

Împrejurarea că intimatul pârât Ministerul Apărării Naționale a motivat excepția inadmisibilității nu prin raportare la calificarea actului administrativ (tipic sau asimilat), ci prin raportare la faptul că actul atacat nu intră în sfera actelor administrative pentru că nu ar avea aptitudinea de a naște, modifica sau stinge raporturi juridice nu a creat nicio vătămare recurentei reclamante din perspectiva noțiunii de act administrativ prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, normă juridică ce permite recurentei să formuleze apărări indiferent din ce perspectivă se discuta excepția inadmisibilității.

În ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. constată Înalta Curte că și acestea este nefondat.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În temeiul acestui motiv de casare s-a susținut de către recurentă că instanța de fond a făcut o confuzie și o aplicare greșită a legii prin reținerea că dispozițiile art. 6 din H.G. nr. 781/2002 s-ar referi la emiterea autorizațiilor de acces numai pentru personalul propriu al autorității, și cu înlăturarea dispozițiilor H.G. nr. 582/2002 act normativ invocat ca temei de drept al acțiunii și care permite accesul oricărei persoane interesate.

Potrivit dispozițiilor art. 6 din H.G. nr. 781/2002 privind protecția informațiilor secrete de serviciu "(1)Accesul personalului la informațiile secrete de serviciu este permis numai în baza autorizației scrise, conform modelului prezentat în anexa nr. 2, emisă de conducătorul unității. (2)Evidența autorizațiilor de acces la informații secrete de serviciu se ține centralizat de structura/funcționarul de securitate în Registrul pentru evidența autorizațiilor de acces la informații secrete de serviciu, conform modelului prezentat în anexa nr. 3", iar potrivit art. 7 din același act normativ "(1)În vederea eliberării autorizației de acces la informații secrete de serviciu persoana care urmează să ocupe o funcție ce presupune accesul la astfel de informații prezintă structurii/funcționarului de securitate, în condițiile legii, recomandări și referințe asupra onestității și profesionalismului, din partea persoanelor cu funcții de conducere cărora li se subordonează direct sau a reprezentanților autorizați ai altor persoane juridice, după caz, și va semna un angajament de confidențialitate. (2)După ce verifică autenticitatea documentelor menționate la alin. (1) structura/funcționarul de securitate prezintă conducătorului unității propuneri privind oportunitatea eliberării autorizației de acces la informațiile secrete de servici".

Rezultă, fără putință de tăgadă, că aceste norme legale vizează, așa cum corect a reținut și instanța de fond, autorizația de acces la informații clasificate care se emite pentru personalul propriu al unității și nu pentru terți, astfel că motivul de nelegalitate nu poate fi primit.

Totdată, Înalta Curte are în vedere și dispozițiile art. 33 din H.G. nr. 585/2002 în conformitate cu care "Accesul la informații clasificate este permis cu respectarea principiului necesității de a cunoaște numai persoanelor care dețin certificat de securitate sau autorizație de acces, valabile pentru nivelul de secretizare al informațiilor necesare îndeplinirii atribuțiilor de serviciu".

Potrivit acestei dispoziții legale accesul la informații clasificate este permis cu respectarea principiului necesității de a cunoaște și numai persoanelor care dețin certificat de securitate sau autorizație de acces, astfel că susținerile recurentei reclamante conform cărora dispozițiile H.G. nr. 585/2002 permit accesul oricărei persoane interesate sunt nefondate.

S-a mai susținut și faptul că instanța de judecată nu a analizat dispozițiile legale incidente cauzei, respectiv nu a analizat dispozițiile art. 31 alin. (3) coroborat cu art. 28 din Legea nr. 182/2002, art. 33 din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, norme juridice al căror conținut este redat în cuprinsul cererii de recurs, și din a căror interpretare se deduce că dreptul de acces poate fi exercitat de către orice persoană ce manifestă un interes legitim în accesarea acestor informații fără limitări legate de existența unui raport de muncă cu unitatea care a dispus clasificarea informațiilor, ori chiar de calitatea de avocat.

Se reține că potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr 182/2002 "(1)Accesul la informații secrete de stat este permis numai în baza unei autorizații scrise, eliberate de conducătorul persoanei juridice care deține astfel de informații, după notificarea prealabilă la Oficiul Registrului Național al Informațiilor Secrete de Stat", iar potrivit art. 31 alin. (3) din același act normativ "Dispozițiile art. 28 se aplică în mod corespunzător în domeniul informațiilor secrete de serviciu".

Rezultă că potrivit acestor dispoziții legale, accesul la documente secrete de serviciu este permis numai în baza unei autorizații scrise eliberate de conducătorul persoanei juridice care deține astfel de informații, după notificarea prealabilă a ORNISS.

Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 182/2002 prevede că "accesul la informațiile clasificate este permis numai în cazurile, în condițiile, și cu respectarea procedurilor prevăzute de lege", iar art. 31 alin. (3) coroborat cu art. 28 din Legea nr. 182/2002 condiționează accesul la informații clasificate de deținerea autorizației de acces corespunzătoare clasei de informații protejate.

Dreptul recunoscut prin lege nu poate fi deci exercitat oricum, ci numai cu respectarea anumitor condiții și proceduri care sunt, la rândul lor, prevăzute de lege.

Or, după cum în mod corect a reținut prima instanță, avocații recurentei nu dețin autorizații de acces și nici nu au înțeles să urmeze procedura corectă de solicitare a autorizațiilor, respectiv procedura legală specială stabilită în baza Protocolului încheiat între UNBR și ORNISS, procedură prin care UNBR a fost mandată să emită autorizații de acces la informații clasificate pentru avocați, în exercitarea profesiei, astfel că, sub acest aspect, criticile formulate sunt nefondate si nu pot fi primite.

Și criticile referitoare la faptul că instanța de judecată nu a făcut deosebirea necesară între reprezentanții recurentei reclamante care au avut accesul menționat și dreptul avocaților recurentei care reprezintă societatea în instanță în cadrul dosarului nr. x/2019 nu pot fi primite.

Se reține că simpla deținere a calității de avocat nu este de natură să justifice obligativitatea instituției publice de a acorda accesul la informații clasificate "secret de serviciu", situație care ar conduce printre altele și la încălcarea prevederilor art. 33 din H.G. nr. 585/2002 care statuează faptul că accesul la informații clasificate este permis cu respectarea principiului necesității de a cunoaște numai persoanelor care dețin certificat de securitate sau autorizație de acces, valabile pentru nivelul de secretizare al informațiilor necesare îndeplinirii atribuțiilor de serviciu.

Dacă, într-adevăr reprezentanții convenționali ai recurentei reclamante doreau să obțină autorizația de acces la informațiile "secret de serviciu" nimic nu-i împiedica a urma procedura stabilită în baza Protocolului încheiat între UNBR și ORNISS, procedură prin care UNBR a fost mandată să emită autorizații de acces la informații clasificate pentru avocați, în exercitarea profesiei.

Alegațiile recurentei reclamante referitoare la vătămarea suferită ca urmare a neacordării autorizației de acces la informații "secret de serviciu" nu pot fi primite.

Modalitatea în care un subiect de drept alege să își exercite drepturile prevăzute de lege nu este în controlul autorităților publice sesizate cu diverse petiții și nici al judecătorului învestit cu soluționarea acțiunilor îndreptate împotriva actelor autorităților publice.

Se reține că în speță, recurenta reclamantă a refuzat în mod constant să urmeze procedura corectă pentru obținerea de către apărătorii săi desemnați a autorizațiilor de acces la informații clasificate, în condițiile în care recurenta avea, în mod evident, cunoștință despre existența procedurii respective.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. s-a susținut că ipotezele reținute de prima instanță pentru respingerea ca inadmisibilă a cererii de anulare a adresei nr. x din 28.10.2019 se exclud, iar asemenea neconcordanțe logice în interpretarea reglementărilor legale denotă lipsa analizării corespunzătoare a cadrului legal atât de prim rang, cât și reglementările de rang subsecvent pe care recurenta reclamantă și-a fundamentat cererea de chemare în judecată.

Motivul de casare invocat este nefondat, sens în care Înalta Curte reține că prin Adresa nr. x/28.10.2019, intimatul-pârât a comunicat apărătorilor desemnați ai recurentei faptul că "nu putem da curs solicitării dumneavoastră de a vă emite autorizație scrisă pentru acces la informații secret de serviciu, soluționarea cererii dumneavoastră neaflându-se în domeniul de responsabilitate al structurii noastre", din moment ce apărătorii Recurentei nu fac parte din personalul Intimatului-Pârât

De asemenea, prima instanță a reținut în mod corect că personalul desemnat de recurentă în procedura specifică, pe de o parte, și apărătorii desemnați ai recurentei din dosarul nr. x/2019, pe de altă parte, sunt supuși unor reglementări diferite în ce privește obținerea autorizațiilor de acces la informațiile clasificate "secret de serviciu"

În acest sens, prima instanță a arătat că recurenta, în calitate de participant la toate cele trei etape ale procedurii specifice, a avut acces, prin intermediul personalului său desemnat, la documentele clasificate "secret de serviciu" transmise în cadrul procedurii de atribuire, în vreme ce apărătorii săi pot dobândi accesul în condițiile prevăzute de Protocolul U.N.B.R. - O.R.N.I.S.S.

Prin urmare se constată că nu există nicio contradicție în considerentele hotărârii atacate care să determine reformarea acesteia.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății iar hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 558 din 08 iulie 2020 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 iunie 2022.