ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6287/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6287/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului

de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

În dosarul aflat pe

rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, având ca obiect recursul formulat de reclamantul N.G. împotriva

sentinței civile nr. 1213 din 20 decembrie 2011 pronunțată de Tribunalul

Teleorman în Dosarul nr. 4390/87/2011 în contradictoriu cu intimatul pârât U.M.

X - I.S.U. A.D.G. al Județului Teleorman și cu intimații chemați în garanție M.A.I.

și I.G.S.U., recurentul N.G. a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului din

11 iunie 2011 și a Ordinului din 21 iunie 2011 emise de Inspectorul Șef al I.G.S.U.,

a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în

vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare

instituțională la nivelul I.G.S.U. și a Procedurii privind organizarea și

desfășurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcții ca

urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U.,

anexate Ordinului din 21 iunie 2011.

În motivarea excepției

de nelegalitate reclamantul a arătat că Ordinul din 11 iunie 2011 privind

intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U. A.D.G. Teleorman nu a

fost aprobat prin ordin al M.A.I., astfel cum prevăd dispozițiile art. 10 din H.G.

nr. 1492/2004 și cele ale art. 2 din Ordinul M.A.I. din 2004.

A criticat Metodologia

privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii

în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la

nivelul I.G.S.U. și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului

pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a

aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U., ambele

anexate Ordinului din 21 iunie 2011, ca atașate unei simple adrese emise de

către I.G.S.U. care nu poate avea caracter de reglementare, ca lipsite de efecte

juridice pentru motivul că nu sunt publicate în M. Of. conform art. 11 alin. (1)

din O.G. nr. 88/2001 și art. 3 alin. (2) din Regulamentul de organizare și

funcționare al I.G.S.U. aprobat prin H.G. nr. 1490 din 09 septembrie 2004 și

pentru că au fost adoptate cu încălcarea dispozițiilor legale privind

transparența decizională prevăzute în Legea nr. 52/2003.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâtul I.S.U. A.D.G. al Județului Teleorman a solicitat

respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, și, în subsidiar, ca

neîntemeiată.

Pârâtul M.A.I. a

formulat de asemenea întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității sale

procesuale pasive pentru considerentul că nu este emitentul actului contestat,

iar pe fond a solicitat respingerea excepției ca fiind neîntemeiată.

La rândul său,

pârâtul I.G.S.U. a invocat excepția lipsei calității de act administrativ a

adresei I.G.S.U. din 21 iunie 2011, excepția inadmisibilității acțiunii pentru

neîndeplinirea procedurii prealabile, iar pe fond a solicitat respingerea

excepției de nelegalitate ca fiind neîntemeiată.

Prin sentința civilă nr.

6845 din 3 decembrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins excepțiile inadmisibilității și a lipsei

calității procesuale pasive a M.A.I. ca fiind neîntemeiate și a respins excepția

de nelegalitate ca neîntemeiată.

Pentru a

hotărî astfel, prima instanță a reținut că Ordinul este emis în executarea

dispozițiilor Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 privind reorganizarea I.G.S.U.

și a subunităților subordonate acestuia, act emis în baza prevederilor Legii nr.

286/2010 și O.U.G. nr. 30/2007.

Examinând

actele criticate raportat la dispozițiile Ordinului M.A.I. din 2011, ale art. 12

din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea M.A.I., al H.G. nr. 1490/2004

pentru aprobarea Regulamentului de organizare

și

funcționare și a organigramei I.G.S.U., curtea a constatat că ordinul contestat

respectă condițiile de legalitate.

A mai constatat că,

potrivit art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 privind înființarea,

organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare pentru situații de

urgență, I.G.S.U. emite o serie de acte care se publică în M. Of. în măsura în

care sunt emise de I.G.S.U. în calitate de autoritate de reglementare în

domeniu; per a contrario, nu se vor publica în M. Of. acte precum Metodologia

privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii

în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la

nivelul I.G.S.U. și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului

pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării

măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U., iar aceasta

datorită domeniului limitat de aplicare și interesului de asemenea limitat al

acestor acte, respectiv managementul organizatoric al unităților subordonate I.G.S.U.

Pe de

altă parte, acestea reprezentând acte administrative cu caracter individual, nu

există obligația publicării acestora în M. Of. și nici obligația respectării

dispozițiilor legale privind transparența decizională.

Excepția

inadmisibilității a fost respinsă cu motivarea că, pe de o parte, instanța de

recurs a apreciat deja că

soluționarea cauzei depinde de legalitatea actelor

atacate pe cale de excepție, iar, în ceea ce privește lipsa procedurii

prealabile, aceasta nu este obligatorie în situația invocării excepției de

nelegalitatea a actului administrativ.

Excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului M.A.I. a fost respinsă în considerarea

faptului că acesta a fost parte la judecarea în fond a cauzei și deci este

firesc să fie citat și cu ocazia soluționării dosarului având ca obiect

excepție de nelegalitate.

Împotriva sentinței nr.

6845 din 3 decembrie 2012 a formulat recurs reclamantul N.G., solicitând

desființarea acesteia cu consecința admiterii excepției de nelegalitate

invocate de către recurent.

În motivarea

recursului, s-a arătat că instanța de fond a interpretat în mod eronat sfera de

aplicare a Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 privind reorganizarea I.G.S.U. și

a subunităților subordonate acestuia, căci în realitate acesta nu aprobă

statele de organizare ale inspectoratelor județene, așa cum prevăd dispozițiile

art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 și ale art. 2 din Ordinul M.A.I. din 2004 ci

aprobă doar statul de organizare al I.G.S.U.

În acest context, Ordinul

nr. 080211/11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de

organizare al I.S.U. A.D.G. Teleorman apare ca nelegal, pentru lipsa aprobării

statului de organizare al acestei instituții de către M.A.I.

S-a mai susținut că

exista obligația publicării în M. Of. a Metodologiei privind organizarea și

desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a

aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U. și

Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în

vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de

reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U., atât în baza dispozițiilor art.

11 din O.G. nr. 88/2001, care nu fac nici o deosebire, câr și din perspectiva

că aceste două acte sunt acte normative, intrând, deci, și sub incidența

dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională.

Analizând sentința

atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect aspectele de drept relevante, în

raport de susținerile părților și dispozițiile legale incidente, și a pronunțat

o soluție legală și temeinică.

Astfel, în speță,

obiectul excepției de nelegalitate în constituie dispozițiile Ordinului din 11

iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U.

A.D.G. Teleorman, a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției

personalului în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de

reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U. și a Procedurii privind

organizarea și desfășurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii

în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la

nivelul I.G.S.U., emise de Inspectorul Șef al I.G.S.U.

Conform art. 4 alin. (1)

din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ nelegal

cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi

cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la

cererea părții interesate.

Odată cu

instituționalizarea excepției de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004,

instanța de contencios administrativ stabilește, în baza principiilor

legalității, ierarhiei și forței juridice a actelor normative, legalitatea unui

act administrativ pe calea acestei excepții.

Prin urmare, excepția

de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la

legea în a cărei executare au fost emise.

Cu alte cuvinte, avem

de-a face cu consonanța unui act juridic care produce efecte cu o forță

juridică inferioară față de actul juridic care produce efecte cu forță juridică

superioară, fundamentul constituțional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5),

coroborat cu art. 16 alin. (2) și, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din

Constituție.

Or, examinând

conținutul dispozițiilor contestate, prin raportare la actele normative cu

forța juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul și

executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei și forței

juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția

României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte nu poate

reține elemente de nelegalitate a acestora.

Astfel, primul dintre

aceste acte, și anume Ordinul, este emis în executarea dispozițiilor Ordinului

M.A.I. din 10 iunie 2011 privind reorganizarea I.G.S.U. și a subunităților

subordonate acestuia.

Contrar susținerilor

recurentului, Ordinul M.A.I. din 10 iunie 2011, emis, la rândul său, în temeiul

dispozițiilor art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și (4) din O.U.G. nr. 30/2007

privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, precizează

cu claritate: Art. 1 alin. (1) - Se aprobă: a) Organigramele unităților I.G.S.U.

(Anexele 1-58); b) Statul de organizare al I.G.S.U. prevăzut cu 242 de posturi;

c) Lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, repartizate I.G.S.U.

(Anexa nr. 59); Art. 3 - Regulamentele de organizare și funcționare ale

unităților care au fost reorganizate sau în structura cărora au fost efectuate

modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după caz; Art. 6 -

I.G.I.G.S.U. va emite ordine pentru punerea în aplicare a prevederilor prezentului

ordin.

În aceste condiții

este evident, așa cum a reținut și instanța de fond, că Ordinul a fost legal

emis, strict în executarea dispozițiilor Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 și

cu referire la modificările aduse statului de organizare al I.S.U. A.D.G.

Teleorman, în baza actelor normative sus-menționate, cu forță juridică

superioară.

Înalta Curte mai

reține că Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției

personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de

reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U. și Procedura privind

organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în

funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare

instituțională la nivelul I.G.S.U. nu pot constitui acte administrative

normative, ci acte administrative unilaterale cu caracter individual.

Criteriile

principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu

caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul

pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea

efectelor juridice produse.

Astfel, în ceea ce

privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele

administrative cu caracter normativ sunt adoptate/ emise în scopul organizării

executării legii/ dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu

caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare,

pentru aplicarea în concret a legii/ dispozițiilor legale.

Or, în cauză, este necontestat,

că cele două acte criticate au fost emise pentru aplicarea în concret a

dispozițiilor Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 privind reorganizarea I.G.S.U.

În ceea ce privește

întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin

reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit

de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr

nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual

urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată

și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr

determinat sau determinabil de persoane.

În speță, prin cele

două acte anterior arătate a fost aprobată metodologia de selecție a

personalului, respectiv procedura de desfășurare a examenului de departajare,

pentru numirea în funcție a personalului la nivelul unităților I.G.S.U.; ca

atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.

Astfel, cele două

acte sunt acte interne, privesc strict o anumită structură a M.A.I. și se

adresează unui număr determinant de persoane, anume cele care lucrează în

cadrul aparatului central și unităților subordonate; numai aceste persoane sunt

supuse reorganizării autorităților și numai acestor funcționari publici/

personal contractual li se aplică metodologia de selecție.

Iar actele

administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului

publicării în M. Of. al României, după cum susține recurentul.

Față de conținutul concret

și caracterul specific, Metodologia privind organizarea și desfășurarea

selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării

măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U. și Procedura

privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea

numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de

reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U. nu intră nici sub incidența

dispozițiilor art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001, și nici sub incidența

dispozițiilor Legii nr. 52/2003, așa cum în mod corect a apreciat și instanța

de fond.

Pentru aceste

considerente, neexistând motive pentru reformarea hotărârii instanței de fond,

în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3)

din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de N.G. împotriva sentinței civile nr. 6845 din 3 decembrie

2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 24 septembrie 2013.