Decizia nr. 2879/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM, în temeiul art. 15 din Legea 554/2004, suspendarea executării Procesului-Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.10.2022, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 124/2022 din 12 decembrie 2022, a respins excepția inadmisibilității ca neîntemeiată, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM și, în baza art. 15 din Legea 554/2004, a suspendat executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.10.2022, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că instanța a considerat justificată suspendarea titlului de creanță pentru faptul că la procedura de conciliere dintre autoritatea de management și auditorii DG MARE - Comisia Europeană, au existat puncte de vedere divergente, ce ar putea influența legalitatea actului administrativ emis. Deși instanța susține că "tranșarea acestor probleme complexe de drept nu poate fi făcută în procedura sumară a suspendării executării actului administrativ" și că modul de interpretare a legislației aplicabile, inclusiv cu privire la legătura dintre contribuția în natură și operațiunea finanțată, "trebuie verificate în cadrul acțiunii de fond", în mod surprinzător reține că există suficiente motive care să justifice suspendarea executării actului administrativ emis în sarcina S.C. A. S.R.L., cu toate că nu a realizat în fapt nicio analiză a celor descrise în cererea de finanțare a proiectului finanțat și derulat de reclamantă, necoroborând, de altfel, nici constatările detaliate pe larg în titlul de creanță atacat, nici prevederile legale referitoare la contribuția în natură, ca modalitate de cofinanțare a proiectului. Este inadmisibil, așadar, ca doar pe baza unei opinii față de constatările DG MARE -Comisia Europeană, (care de altfel nu a fost acceptată, fiind expuse argumentele pentru care a fost respinsă), să fie pusă la îndoială legalitatea unui act administrativ, motivat în fapt și în drept, așa cum rezultă din cuprinsul acestuia, toate constatările cuprinse în acesta având la bază documente cu valoare probatorie și nu afirmații nesusținute. Fața de concluzia instanței de fond, respectiv că: "dificultățile de interpretare … sunt de natură să convinsa instanța că în prezenta cauză este întrunită condiția cazului bine justificat" recurenta consideră că, practic, instanța de judecată a ignorat atât prevederile O.U.G. nr. 66/2011, H.G. nr. 875/2011, Regulamentului nr. 1303/2013, cât și o întreagă jurisprudență invocată în materia acordării fondurilor europene nerambursabile. Recurentul mai susține că au fost înlăturate și alte critici de nelegalitate ale actului administrativ formulate, precum inexistența unui mod de calcul al creanței și aplicabilitatea art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la existența unor necorelări a prevederilor legislației naționale cu reglementările comunitare, astfel că este de neconceput ca simpla "controversă" dintre DGP AMPOPAM și DG MARE în cadrul procedurii de conciliere, înainte de emiterea Raportului final de Audit, să fie suficientă pentru a decide suspendarea unui act administrativ, legal emis și întemeiat în fapt și în drept. Practic, prin motivarea lapidară, instanța de fond a arătat o dorință evidentă de a suspenda actul administrativ, cu toate că nu au existat și nu există împrejurări care ar conduce la o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, ce constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actului administrativ, cu atât mai mult cu cât, criticile formulate de reclamantă nu au fost luate în considerare, iar față de interpretarea prevederilor legale naționale și europene, instanța de judecată s-a abținut de la efectuarea unei cercetări sumare, reținând că "tranșarea acestor probleme complexe de drept nu poate fi făcută în procedura sumară a suspendării executării actului administrativ". Astfel, actul administrativ a cărui suspendare se solicită, se bucură de prezumția de legalitate, obligațiile stabilite în sarcina reclamantei, conținând creanțe certe, lichide și exigibile. Îndoiala asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi constatată cu ușurință. Or, în speță, reclamanta nu face dovada unor aspecte care să conducă la ideea că actul este nelegal, ci supune atenției instanței motive care vizează interpretarea unor dispoziții legale, ce necesită o analiză aprofundată pe fondul cauzei. În opinia recurentului, având în vedere că, existența cazului bine justificat nu se prezuma, ci trebuie dovedită, iar reclamanta nu a făcut dovada existenței unor motive de nelegalitate a actului administrativ, nu se poate reține îndeplinirea acestei condiții prevăzute de Legea nr. 554/2004. În această situație, nu se poate reține că, "executarea imediată a sumei stabilite prin decizia de impunere" poate avea efecte negative asupra reclamantei. Finanțarea europeană primită de reclamantă nu reprezintă o donație, ci reprezintă finanțarea unui proiect pe care aceasta are obligativitatea de a îl îndeplini în conformitate cu prevederile legale, iar raportat la faptul că, în urma verificărilor, s-a constatat că reclamanta a primit în mod necuvenit, excedentar, finanțare nerambursabilă, contrar prevederilor legale, aceasta are obligația de a o restitui, astfel cum și-a asumat prin contractul de finanțare nerambursabilă, respectiv "Beneficiarul...are/au obligația de a restitui AM orice sumă ce constituie plată nedatorată/sume necuvenite plătite în cadrul prezentului contract de finanțare" (art. 7 alin. (21), reclamanta cunoscând, așadar, că pot exista situații în care pot fi efectuate plăți excedentare și respectivele sume trebuie returnate. Având în vedere toate cele de mai sus, concluzia este că instanța de fiind a realizat o interpretare și aplicare greșită a dispozițiilor legale în vigoare, pentru a admite acțiunea reclamantei, cel mai revoltător aspect fiind faptul că a pus la îndoială legalitatea unui act administrativ pe baza unei simple opinii divergente între DGP AMPOPAM și DG MARE - Comisia Europeană, formulate în cadrul procedurii de conciliere, fără nicio probă/dovadă evidentă sau legătură cu neregula constatată, afirmație care nu poate conduce nicidecum la înlăturarea neregulii constată și încadrată conform dispozițiilor legale în vigoare, fapt ce denotă că soluția adoptată a fost luată fără a se realiza o minimă analiză asupra cauzei. Pe de altă parte, față de invocarea unor aspecte legate de imposibilitatea achiziționării de hrană pentru creșterea și comercializarea păstrăvilor, iar în situația în care nu s-ar putea achita facturile, producându-se o perturbare evidentă a activității societății, respectiv de imposibilitatea realizării indicatorilor asumați prin proiect, recurentul arată că intimata-reclamantă, în vederea restituirii sumelor stabilite ca și debit în sarcina sa, poate beneficia, la solicitarea sa, de eșalonarea la plată a acestora, în condițiile art. 184 din Codul de Procedură Fiscală. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Intimata S.C. A. S.R.L. a formulat Concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse intimate, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Instanța constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalității actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumția de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu ușurință, la nivelul aparențelor. La o examinare sumară a legalității, pe care o permite soluționarea cererii de suspendare a executării, se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării deciziei. Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/19.10.2022 s-a încheiat ca urmare a unor verificări realizate ca urmare a recomandării DG MARE - Comisia Europeană care în anul 2021 a identificat o neregulă referitoare la cheltuielile privind aportul/contribuția în natură ~ teren și construcții - adus/ă de beneficiari în cadrul proiectelor finanțate, în sensul depășirii limitei de maxim 10% din cheltuielile totale ale proiectului/operațiunii, contrar dispozițiilor art. 69 alin. (1) și alin. (3) lit. b) din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013, precum și cu privire la lipsa legăturii dintre contribuția în natură și operațiunea finanțată. În cauză, se pune în discuție stabilirea aplicabilității limitei de 10 % numai pentru aportul în natură constând în terenuri (astfel cum se indică în mod expres în cuprinsul art. 5 alin. (3) lit. d) din H.G. nr. 347/2016) sau pentru aportul în natură constând în terenuri și construcții (întrucât se aplica paragraful 2 din alin. (1) deoarece nu există motive pentru diferențierea între contribuțiile în natură efectuate cu sau fără o plată neglijabilă în numerar pentru închiriere). Pentru a se aplica limita de 10 % pentru toate categoriile de aporturi în natură, Comisia a interpretat prevederile art. 69 alin. (1) și art. 63 în mod sistematic și a concluzionat că paragraful de finalul primului alineat "Valoarea terenului sau a bunului imobiliar menționate la prezentul alineat primul paragraf litera (d) se certifică de un expert independent calificat sau de un organism oficial autorizat în mod corespunzător și nu depășește limita prevăzută la alin. (3) litera (b)", nu trebuie în mod necesar corelat cu operațiunea de închiriere din cuprinsul prevederilor alin. (1) lit. d), indicând că norma privind plata neglijabilă pentru închiriere implică, că o contribuție de teren sau de imobil este considerată în continuare în natură, chiar dacă contribuția este însoțită de un contract de închiriere plătit, cu condiția ca plata pe an să nu depășească o unitate monetară. Pe de altă parte, statul român a susținut că, limitarea prevăzută la art. 69 alin. (1) din al doilea paragraf se aplică numai terenurilor și imobilelor pentru care se face o plată în numerar în vederea unui contract de închiriere la o valoare nominală pe an care să nu depășească o unitate monetară. Înalta Curte apreciază că instanța de fond temeinic și legal a reținut că tranșarea acestor probleme complexe de drept nu poate fi făcută în procedura sumară a suspendării executării actului administrativ, însă identificarea unor dificultăți de interpretare chiar de către Statul Român, din moment ce a avut o poziție contrară Comisiei Europene reflectată atât în modul de aplicare a prevederilor legale în analiza inițială a proiectului cât și în cadrul raportului de audit precum și adresa nr. x/20.09.2022, sunt de natură să convingă instanța că în prezenta cauză este întrunită condiția cazului bine justificat. Instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat instanța de fond că, deși societatea a obținut profit în anul 2021 (investiția pe segmentul de acvacultură fiind una profitabilă astfel cum a indicat și pârâta), suma ce s-ar impune a fi restituită în ipoteza în care actul administrativ nu ar fi suspendat este de 3.378.392,20 RON fiind necesare lichidități într-un cuantum însemnat, sumă care dacă ar trebui onorată imediat alături și de celelalte datorii ale societății poate avea ca efect un prejudiciu material viitor și previzibil. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală. În temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul-pârât la plata sumei de 4.104,44 RON, reprezentând cheltuieli de judecată către intimata-reclamantă.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.