Decizia nr. 182/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 106/2023 a Curții de Apel Constanța

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 02.05.2023 pe rolul Curții de Apel Constanța – secția de contencios administrativ și fiscal- sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Popam, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/03.03.2023 privind proiectul "Modernizare fermă piscicolă - decolmatare canale amenajare piscicolă B. - canal HC - T24 PI53/5, HC - T26 P182, HC - T26 PI91C cod SMIS 135364 emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM (în continuare "AM POPAM") prin care s-a dispus obligarea Societății la restituirea sumei de 3.890.631,29 RON, până la soluționarea acțiunii în anulare ce va fi demarată împotriva Procesului-verbal, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului dosar.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 106 din 25 mai 2023, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM și a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/03.03.2023. Totodată, a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 50 RON reprezentând cheltuieli de judecată (taxă timbru).

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile menționate anterior, a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, cu consecința respingerii acțiunii introductive. În esență, recurentul-pârât a apreciat că instanța de fond a pronunțat sentința recurată cu încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material reprezentate de art. 2 lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004, în interpretarea noțiunilor de "caz bine justificat" și "pagubă iminentă". În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, recurentul-pârât a arătat că prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/03.03.2023, s-a stabilit obligarea societății A. S.R.L. la restituirea sumei de 3,890,631.29 RON reprezentând cheltuieli constatate neeligibile incluse în cererile de rambursare. Urmare a Raportului final de audit No 2020/RO/Thematic audit/MARE/E1 - Ares (2022)2131426 -23/03/2022, în conformitate cu O.U.G. nr. 66/2011 și H.G. nr. 875/2011, cu modificările și completările ulterioare, DGP AMPOPAM și-a exercitat dreptul, în calitate de autoritate finanțatoare, de a verifica aspectele semnalate de alte autorități și de a lua măsurile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 în ceea ce privește constatarea și recuperarea cheltuielilor neeligibile autorizate la plată, structura de control din cadrul DGP AMPOPAM, demarând așadar activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, cu aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, în conformitate cu prevederile legale comunitare și naționale, au fost declanșate, în baza suspiciunilor de neregulă emise, misiunile de reverificare a fiecărui caz posibil afectat de neregula semnalată de auditorii externi C.. În speță, neregula o reprezintă depășirea procentului reglementat de legislația comunitară și națională în ceea ce privește contribuția în natură adusă de beneficiar pentru implementarea proiectului, formată din bunuri imobile, fiind astfel constatate că au fost rambursate beneficiarului cheltuieli necuvenite/excedentar, ce nu sunt conforme cu prevederile legislației comunitare și naționale. La stabilirea creanței bugetare în sarcina reclamantei s-a aplicat principiul proporționalității, creanța bugetară fiind în strânsă legătură și direct proporțională cu neregula constatată. Plecând de la prevederile contractuale pe care beneficiarul și le-a asumat și cunoscut la momentul semnării contractului de finanțare, cuprinse în art. 7 alin. (21), rezultă că pot exista situații în care pot fi efectuate plăți excedentare și respectivele sume trebuie returnate. Astfel titlul de creanță a fost emis/încheiat pentru repararea unei pagube produse bugetului UE prin plata necuvenită a unor cheltuieli care nu respectă condițiile de eligibilitate prevăzute de legislația comunitară și națională, suma stabilită creanță reprezentând o sumă necuvenită care trebuie restituită. Deși plata a fost realizată de finanțator, efectul existenței unei nereguli, nu echivalează cu inexistența obligației beneficiarului de a restitui suma de bani primită necuvenit, inexistența obligației beneficiarului creând premisele existenței unei îmbogățiri fără justă cauză a acestuia, care a încasat mai mult decât i s-ar fi cuvenit. Concret, reclamanta a primit, în mod nelegal, finanțare europeană pentru cheltuieli neeligibile (valoarea aportului în natură constituit din bunuri imobile adus în proiect peste limita de 10% din cheltuielile totale eligibile ale operațiunii în cauză), finanțare care nu i se cuvenea potrivit legii, aceste aspecte conducând în mod direct la prejudicierea bugetului UE si a bugetului național. Recurentul-pârât a mai susținut că Autoritatea de management, în implementarea recomandărilor formulate de auditorii C., a realizat propriile analize asupra proiectelor posibil afectate de neregulile identificate de auditori și a demarat activitatea de constatare a neregulilor și constatare a creanțelor bugetare în legătură cu acestea. În cadrul activității de constatare a neregulilor, au fost analizate toate documentele probante care au condus la încadrarea neregulii și stabilirea creanței bugetare, toate constatările fiind temeinic justificate și argumentate, astfel că nu se poate afirma că încadrarea neregulii a avut la bază doar constatările auditorilor Comisiei. Chiar dacă proiectul a fost evaluat, aprobat și selectat la finanțare și au fost realizate numeroase verificări fără a fi constatate abateri, aceste aspecte nu au nicio relevanță în ceea ce privește obligația autorității de management de a repara pagubele create bugetului UE. Față de argumentele instanței de judecată referitoare la modalitatea diferită de evaluare a proiectului și pretinsa necorelare, arată că în Ghidul Solicitantului (cap. 3.4), este prevăzut că "… (1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general:… d) sa respecte prevederile legislației Uniunii Europene și naționale aplicabile". În ceea ce privește contribuția în natură, același Ghid al Solicitantului prevede "...contribuția în natură este considerată eligibilă dacă îndeplinește condițiile impuse de art. 69 alin. (1) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013...(2) In cadrul Programului operațional pentru pescuit și afaceri maritime 2014-2020 sunt acceptate ca și contribuție în natură echipamente, instalații și utilaje, terenuri, clădiri și imobile… " Totodată, este specificat și faptul că "Ghidul solicitantului nu se substituie legislației naționale și a Uniunii Europene în vigoare, solicitantul având obligația cunoașterii și respectării acesteia. " De altfel și legislația națională, respectiv H.G. nr. 347/2016 privind stabilirea cadrului general de implementare a operațiunilor cofinanțate din Fondul European pentru Pescuit și Afaceri Maritime prin Programul operațional pentru pescuit și afaceri maritime 2014-2020, prevede: "Art. 5 alin. (1) Prin excepție de la prevederile art. 4 alin. (1) lit. a) și b), contribuția în natură este considerată eligibilă dacă îndeplinește condițiile impuse de art. 69 alin. (1) din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului." Astfel, legislația europeană, cea națională și Ghidul Solicitantului prevăd faptul că o contribuție în natura sub formă de bunuri imobile este eligibilă și limitată la un procent de maxim 10% din cheltuielile totale eligibile ale operațiunii în cauză. Întrucât nu există nicio restricție, excepție sau element care să puncteze vreo exclusivitate pentru terenuri, apreciază că nu se poate face abstracție de prevederile alin. (1) al art. 5 din H.G. nr. 347/2016 și de cele ale alin. (1) al art. 69 din norma unională, care stabilesc în mod clar condițiile de eligibilitate ale aportului în natură adus de beneficiari în operațiunile finanțate. Subliniază că alin. (1) al art. 5 din H.G. nr. 347/2016 reprezintă cadrul general de eligibilitate care cuprinde toate informațiile relevante așa cum sunt stabilite prin norma unională (implicit și limitarea procentuală pentru contribuția în natura formată din bunuri imobile), iar alineatele următoare preiau informații privind eligibilitatea contribuției în natură din reglementările europene, necontrazicând în niciun fel nici prevederile alin. (1) al art. 5 din H.G. nr. 347/2016 și nici pe cele ale alin. (1) al art. 69 din norma unională (interpretarea este că limitarea de 10% doar în cazul terenurilor clarifică nivelul aportului în natură constituit numai din acest tip de imobil în cazul în care proiectele vizează investiții noi-construcții). Contrar susținerilor reclamantei, consideră că Ghidul EGESIF 16-0006-00 18/04/2016 publicat pe pagina web www.eumonitor.eu reprezintă un document relevant în interpretarea și punerea în aplicare a anumitor articole din regulamentele europene publicate, ce a fost elaborat de experții Comisiei Europene, cu privire la interpretarea prevederilor unor articole din reglementările europene, printre care și cele ale art. 69 din Regulamentul UE nr. 1303/2013 și care prevede în mod expres condițiile ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru a fi eligibile contribuțiile în natură. Apreciază că în speță nu poate fi reținută o eventuală necorelare a prevederilor legislației naționale cu reglementările comunitare, întrucât atât legislația europeană, cât și legislația națională și Ghidul Solicitantului, prevăd că eligibilitatea contribuției în natură sub formă de bunuri imobile este reglementată de art. 69 alin. (1) din Regulamentul UE nr. 1303/2013 și trebuie să respecte condițiile prevăzute de actul comunitar. În plus, actul administrativ a cărui suspendare se solicită se bucură de prezumția de legalitate, reclamanta nefăcând dovada contrară. În ceea ce privește paguba iminentă, susține că instanța s-a raportat doar la cuantumul creanței care ar conduce la blocarea integrală a activității ca urmare a imposibilității de finanțare a operațiunilor curente, riscul major de distrugere a întregii investiții ca urmare a dificultății producerii hranei și produselor de îngrijire a peștilor din firmă, însă aceste consecințe ale actului administrativ, invocate de reclamantă prin cererea sa de chemare în judecată, sunt pur ipotetice și speculative, nefăcând dovada că riscul invocat este unul actual sau iminent, ci doar eventual, imprevizibil. Mai mult decât atât, simpla menționare a valorii aproximative a creanței nu conduce, în sine, la constatarea existenței unei pagube iminente, reclamanta putând beneficia, la solicitarea sa, de eșalonarea la plată a acestora, în condițiile prevăzute de Codul de Procedură Fiscală. În final, cu privire la eventuala obligare a sa la plata cheltuielilor de judecată, recurentul-pârât a solicitat respingerea unei astfel de cereri, sau cel puțin cenzurarea cuantumului acestora.

Apărările formulate în cauză Deși legal citată, intimata-reclamantă nu a formulat întâmpinare.

Procedura de soluționare a recursului În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția completului de judecată învestit cu soluționarea cauzei s-a fixat termen de judecată la data de 17 ianuarie 2024, în ședință publică, cu citarea părților. II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra cererii de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale este fondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele particulare ale cauzei, rezultă că reclamanta a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat suspendarea executării actului administrativ reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/03.03.2023 întocmit de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operațional pentru Pescuit și Afaceri, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei S.C. A. S.R.L. o creanță bugetară rezultată din nereguli în cuantum de 3.890.631,29 RON. Prima instanță a admis cererea privind suspendarea executării actului administrativ contestat, iar această soluție a fost criticată de către pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale din perspectiva motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Învestită cu soluționarea prezentului recurs, în cele ce urmează, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate. Cu titlu preliminar, instanța de control judiciar amintește că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului. Astfel, instanței de contencios administrativ îi revine atribuția de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Conform dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiții trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalității actului administrativ, soluționarea unei cereri de suspendare a executării nepermițând examinarea legalității actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei. În speță, se constată că prima instanță a reținut că aspectul invocat de reclamantă referitor la pretinsele necorelări între legislația națională și cea comunitară constituie un caz bine justificat pentru a dispune suspendarea executării actului administrativ, mai exact faptul că autoritatea emitentă ar fi interpretat și aplicat în mod diferit aceeași normă juridică, și anume art. 69 alin. (1) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, ulterior momentului evaluării proiectului reclamantei și aprobării proiectului său de investiții. Contrar celor reținute de către prima instanță, Înalta Curte constată că interpretarea dată pârât normelor menționate în actul administrativ contestat nu sugerează o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ ci, dimpotrivă, contrariul pare să fie evident pe baza simplei lecturi și interpretări gramaticale a prevederilor art. 69 alin. (3) lit. b) din regulamentul nr. 1303/2013 și a mențiunilor din Ghidul utilizatorului în care se arată expres că finanțarea se va acorda numai cu respectarea strictă a regulamentului. În concret, potrivit prevederilor în discuție "nu sunt eligibile costurile cu "achiziționarea de terenuri neconstruite și de terenuri construite cu o sumă mai mare de 10 % din cheltuielile totale eligibile ale operațiunii în cauză. În cazul siturilor abandonate și al siturilor utilizate anterior pentru activități industriale care conțin clădiri, această limită se majorează la 15 %. În cazuri excepționale și justificate corespunzător, această limită poate fi majorată peste procentajele respective indicate mai sus pentru operațiunile privind protecția mediului". Potrivit art. 37 alin. (1) din același regulament: "contribuțiile în natură nu reprezintă cheltuieli eligibile în cazul instrumentelor financiare, cu excepția contribuțiilor sub forma unor terenuri sau bunuri imobiliare în cazul investițiilor destinate sprijinirii dezvoltării rurale, a dezvoltării sau reabilitării urbane, unde terenurile sau bunurile imobiliare fac parte din investiție. Astfel de contribuții sub forma unor terenuri sau imobile sunt eligibile numai dacă sunt îndeplinite condițiile de la articolul 69 alin. (1)". Aceste dispoziții sunt reluate atât în H.G. nr. 347/2016 privind stabilirea cadrului general de implementare a operațiunilor cofinanțate din Fondul European pentru Pescuit și Afaceri Maritime prin Programul operațional pentru pescuit și afaceri maritime 2014 – 2020 cât și în Ghidul Solicitantului care trimite expres la faptul că o contribuție în natură este considerată eligibilă dacă îndeplinește cerințele art. 69 alin. (1) din regulamentul menționat și arată la fel de explicit că ghidul nu se substituie legislației naționale și europene în vigoare, solicitantul având obligația cunoașterii și respectării acestei legislații. Se constată așadar că normele naționale trimit în mod expres la prevederile Regulamentului nr. 1303/2013 care se referă la "terenuri construite și terenuri neconstruite", neputându-se reține o eventuală necorelare a dispozițiilor art. 5 din H.G. nr. 347/2016, a celor din Ghidul Solicitantului și ale art. 69 din Regulamentul UE 1303/2013, în sensul arătat de reclamantă. Trebuie subliniat însă că interpretarea și aplicarea în concret a acestor prevederi legale în speța de față, în sensul stabilirii caracterului de cheltuieli eligibile al contribuțiilor în natură, în cadrul proiectului ce face obiectul finanțării din fonduri europene ori guvernamentale, nu se pretează analizei sumare impuse de procedura referitoare la suspendarea actului administrativ, făcând exclusiv obiectul analizei de legalitate și temeinicie pe fond, specifică acțiunii în anularea actului administrativ. În concluzie, Înalta Curte apreciază că, în litigiul pendinte, nu este îndeplinită ipoteza cazului bine justificat, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aspectele analizate nefiind apte să creeze, la nivel de aparență, convingerea asupra nelegalității actului administrativ contestat. Nefiind îndeplinită condiția cazului bine justificat, examinarea cerinței pagubei iminente nu-și găsește utilitatea, cele două condiții trebuind a fi întrunite cumulativ. Drept urmare, se constată că sentința recurată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond și reformarea soluției primei instanțe. Pentru considerentele prezentate, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale- Direcția Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM, va casa sentința atacată și, în rejudecare, cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L..