ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1537/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 25 septembrie 2023, pe rolul Curții de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta societatea A SRL, în contradictoriu cu pârâtul Biroul pentru Imigrări al Județului Sibiu, a solicitat: (i) anularea deciziilor nr. 5156047/BISB/26.06.2023, nr. 5166836/BISB/26.06.2023 și nr. 5168073/BISB/26.06.2023, emise de pârât, prin care a fost refuzată emiterea avizelor de angajare pentru 20 lucrători permanenți; (ii) obligarea pârâtei la emiterea avizelor de angajare pentru cei 20 lucrători permanenți, urmare a constatării îndeplinirii condițiilor legale pentru admiterea cererilor societății; (iii) obligarea pârâtei la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 53 din 26 februarie 2024, Curtea de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a admis acțiunea formulată de reclamanta Societatea A SRL, în contradictoriu cu pârâtul Biroul pentru Imigrări al Județului Sibiu; (ii) a dispus anularea deciziilor nr. 5156047/BISB/26.06.2023, nr. 5166836/BISB/26.06.2023 și nr. 5168073/BISB/26.06.2023 emise de pârât; (iii) a obligat pârâtul la emiterea avizelor de angajare pentru lucrători permanenți cu privire la străinii menționați în deciziile de mai sus; (iv) a obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 4144 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 53 din 26 februarie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia – Secția de contencios administrativ și fiscal, pârâtul Biroul pentru Imigrări al Județului Sibiu a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii și, în rejudecare, respingerea acțiunii. În motivarea recursului, pârâtul susține că prima instanță a interpretat greșit normele de drept material prevăzute de art. 4 alin. (2) lit. a și f) din O.G. nr. 25/2014, referitoare la îndeplinirea cumulativă de către intimată a condițiilor generale și speciale de eliberare a avizelor de angajare. Învederează că a procedat la analiza documentației depuse de reclamantă, prin raportare la prevederile art. 4 și art. 7 dar și art. 17 din O.G. nr. 25/2014, constatând că societatea este autorizată să desfășoare activitate numai la terți, prezentând, ca dovadă a îndeplinirii condiției prevăzute de art. 4 alin. (2) lit. a din O.G. nr. 25/2014, certificatul constatator emis de Registrul Comerțului, în cadrul căruia nu sunt menționați indicatorii financiari pentru anul 2022. În această situație particulară, în care activitatea se desfășura la terți, era necesar a se dovedi că societatea comercială solicitantă are aptitudinea de a-i primi la muncă pe străinii pentru care solicită avize de angajare și de a desfășura efectiv activitățile respective. Această dovadă poate fi făcută prin prezentarea unor proiecte în derulare, însă documentele prezentate de reclamantă nu sunt apte să conducă la concluzia că societatea desfășoară activități compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinilor. Arată recurentul-pârât că, din verificările efectuate în teren la 26.05.2023, s-a constatat că la sediul societății s-a identificat o curte cu două case și echipa de control nu a putut lua legătura cu un reprezentant al societății. Totodată, în urma verificărilor efectuate, s-a constatat că pentru acest angajator au fost emise sute de avize de muncă pentru cetățeni străini, nefiind înregistrată nicio cerere de prelungire a dreptului de ședere temporară depusă de vreun cetățean străin, existând astfel suspiciunea de migrație ilegală. Susține recurentul-pârât, contrar considerentelor sentinței recurate, că desfășurarea de către angajator a activităților compatibile cu funcția pentru care se solicită încadrarea în muncă a unui străin poate fi dovedită cu orice mijloc de probă, iar nu doar prin raportare la informațiile cuprinse în certificatul de înregistrare sau certificatul constatator prezentat de solicitant. Instanța de fond a reținut că societatea reclamantă a făcut dovada desfășurării unei activități consistente, depunând facturi aferente lunii iulie 2023, însă aceste documente nu probează că intimata-reclamantă desfășoară pe teritoriul României activități compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului. Arată că, din actele depuse și verificările efectuate, nu se conturează desfășurarea de către societatea a unei activități reale și efective, justificată de numărul de avize pentru 20 de cetățeni străini, cererile de eliberare a avizelor fiind depuse în alt scop decât cel real, respectiv migrația ilegală. Totodată, apreciază că actele administrative contestate sunt legal și temeinic motivate, contrar instanței de fond, care a reținut că acestea au cuprins o motivare generală. Deciziile îndeplinesc exigențele prevăzute de lege, fiind suficient motivate și având indicate temeiurile de fapt care au condus la neacordarea avizelor de angajare solicitate.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă Societatea A SRL a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În esență, în apărare, a susținut că societatea a îndeplinit toate condițiile normative pentru eliberarea avizelor de angajare și că are o activitate economică consistentă, reală, astfel cum în mod just a reținut prima instanță.

Alte aspecte procesuale Excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimata-reclamantă prin întâmpinare, a fost respinsă la termenul din 19 martie 2025, pentru motivele expuse în practicaua prezentei decizii. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile de nelegalitate formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, pentru următoarele considerente: Prin cererile adresate pârâtului Biroul pentru Imigrări al Județului Sibiu, reclamanta Societatea A SRL a solicitat eliberarea avizelor de angajare pentru 20 de cetățeni străini, lucrători permanenți. Prin deciziile nr. 5156047/BISB/26.06.2023, nr. 5166836/BISB/26.06.2023 și nr. 5168073/BISB/26.06.2023, pârâtul a comunicat reclamantei că cererile sale au fost soluționate nefavorabil, ca urmare a neîndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 4 alin. (2) lit. a și f) coroborat cu art. 6 alin. (1) și (4) din O.G. nr. 25/2014, reținând totodată că, din analiza documentației anexate cererilor și a verificărilor efectuate, a rezultat că societatea nu desfășoară activități care să justifice nevoia numărului mare de cetățeni pentru care se solicită eliberarea avizelor de muncă, existând motive să se considere că viza de intrare în România se solicită în scopul migrării ilegale. Reclamanta s-a adresat instanței de contencios administrativ, solicitând anularea avizelor nefavorabile de angajare și obligarea pârâtului la emiterea unor avize favorabile, cerere pe care instanța de fond a admis-o, reținând, în esență, că actele administrative sunt nemotivate și că societatea a dovedit desfășurarea efectivă a activității compatibile cu funcția pentru care se solicită încadrarea în muncă a străinului. Înalta Curte constată că, raportat la motivele de fapt și temeiul de drept pe care se sprijină, precum și la ansamblul probator administrat în cauză, soluția primei instanțe este rezultatul unei aplicări eronate a dispozițiilor legale incidente cauzei. Pentru a răspunde criticilor recurentului-pârât, Înalta Curte consideră necesar a reda prevederile legale care au constituit temeiul de drept al deciziilor de respingere contestate în cauză. Astfel, conform art. 4 din O.G. nr. 25/2014 „(1) Avizul de angajare se eliberează de către Inspectoratul General pentru Imigrări la cererea angajatorului dacă sunt îndeplinite condițiile generale prevăzute la alin. (2) și condițiile speciale prevăzute de prezenta ordonanță în funcție de tipul de lucrător. (2) Condițiile generale pentru eliberarea avizului de angajare sunt următoarele: a) angajatorul persoană juridică, persoană fizică autorizată sunt întreprindere individuală desfășoară pe teritoriul României activități compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea in muncă a străinului; (...) f) străinul pe care angajatorul intenționează să îl încadreze în muncă îndeplinește condițiile prevăzute la art. 6 alin. (1) lit. a, e), g) și h), art. ii și art. 27 alin. (2) lit. c și e) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și nu se află In vreunul dintre cazurile de nepermitere a intrării în România prevăzute la art. 8 alin. (l) lit. b din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 194/2002, republicată, cu modificările și completările ulterioare”. Totodată, potrivit art. 6 din O.G. nr. 25/2014 „(1) Dovada îndeplinirii condiției generale prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. a se face prin prezentarea de către angajatorul persoană juridică, persoană fizică autorizată sau întreprindere individuală a următoarelor documente: a) certificatul de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerțului ori certificatul de înscriere în Registrul asociațiilor și fundațiilor, în copie și în original; b) certificatul constatator din care să rezulte că in registrul comerțului sau, după caz, în Registrul asociațiilor și fundațiilor nu au fost înregistrate mențiuni privind deschiderea procedurii falimentului. (...) (4) Verificarea condițiilor generale prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. d se realizează de către Inspectoratul General pentru Imigrări prin formațiunile sale teritoriale.” În ceea ce privește cerința motivării deciziilor nr. 5156047/BISB/26.06.2023, nr. 5166836/BISB/26.06.2023 și nr. 5168073/BISB/26.06.2023, se reține că potrivit art. 28 alin. (4) din O.G. nr. 25/2014 refuzul eliberării avizului de angajare se comunică în scris împreună cu motivele care au stat la baza acestei decizii. Totodată, în doctrina și jurisprudența instanțelor naționale s-a arătat în mod constant și unitar că motivarea actului administrativ reprezintă o obligație în sarcina autorității emitente și o veritabilă condiție de validitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare a autoritaților publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreționare. Motivarea unei decizii administrative trebuie să conțină elemente de fapt și de drept care, pe de-o parte, să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate. Înalta Curte reține că, deși obligația de motivare a refuzului de emitere a avizului de angajare este impusă atât de normele legii speciale, cât și de cerințele de validitate generale pe care trebuie să le îndeplinească orice act administrativ, totuși amploarea și detalierea motivării se analizează în dependență cu natura actului administrativ și cu circumstanțele cauzei. În speță, contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că deciziile contestate conțin o motivare adecvată și suficientă, cuprinzând toate elementele necesare pentru ca atât reclamanta, cât și instanța de contencios administrativ să poată cunoaște și evalua motivele de fapt și de drept care au conturat soluția adoptată de autoritatea administrativă. Pretinsul caracter insuficient al motivării nu au împiedicat reclamanta să conteste activ și să contraargumenteze motivele autorității pârâte pe care se sprijină refuzul de emitere a avizelor, iar prima instanță nu a constatat nicio împiedicare de a examina fondul raportului juridic dintre părți, dezvoltând considerente ample asupra situației de fapt, raportat la temeiurile de drept incidente. Așadar, deși se poate accepta că motivele expuse în decizii au un caracter succint, întinderea redusă nu echivalează cu lipsa oricărei motivări și nu conduce la o imposibilitate de verificare a legalității lor de către instanța de contencios administrativ, chiar dacă, pentru această verificare, ar fi necesar a se raporta și la conținutul întregii documentații administrative ce a stat la baza emiterii actelor, precum referatele cu propunere de respingere a emiterii avizelor de angajare, care conțin o detaliere a elementelor avute în vedere la luarea deciziei de respingere, cu menționarea cerințelor legale îndeplinite și a celor neîndeplinite de societatea solicitantă, raportat la înscrisurile depuse de aceasta și la verificările scriptice și în teren efectuate de lucrătorii operativi ai pârâtului. Împrejurarea că în conținutul deciziilor administrative nu a mai fost reluat integral conținutul propunerilor de respingere nu poate conduce la concluzia nemotivării actelor, câtă vreme, din actele administrative rezultă cu claritate cerințele legale care au fost considerate a nu fi fost neîndeplinite de reclamantă. În concluzie, Înalta Curte constată că sunt eronate considerentele instanței de fond vizând nemotivarea actelor administrative deduse judecății, instanța de recurs urmând a le înlătura, reținând că deciziile nr. 5156047/BISB/26.06.2023, nr. 5166836/BISB/26.06.2023 și nr. 5168073/BISB/26.06.2023 îndeplinesc cerința motivării. Cel de-al doilea aspect litigios al pricinii îl reprezintă îndeplinirea sau nu în speță a condiției vizând desfășurarea pe teritoriul României a unor activități compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, conform art. 4 alin. (2) lit. a raportat la art. 6 din O.G. nr. 25/2014. În acest sens, instanța de fond a reținut, în esență, că reclamanta a prezentat documentele prevăzute de art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 25/2014, respectiv certificatul de înregistrare la ONRC seria B nr. (...) și certificatul constatator nr. (...) eliberat de ONRC la data de 10.05.2023, din care rezultă că societatea are sediul social valabil, iar ocupația pentru care se solicită încadrarea în muncă, respectiv curier cod COR 962101, corespunde cu domeniile de activitate autorizate să le desfășoare societatea (activitate principală – alte activități poștale și de curier – cod CAEN 5320), precum și că fișa postului prevede atribuții și cerințe specifice funcției pentru care se solicită încadrarea în muncă, dar și o experiență de minimum 6 luni în activități similare de distribuție și permis de conducere categoria AM, A1, A2, A sau B. Înalta Curte constată că art. 4 alin. (2) lit. a din O.G. nr. 25/2014, în forma în vigoare anterior intrării în vigoare a Legii nr. 28/2024, vorbește despre desfășurarea unei activități compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, ca o condiție generală pentru emiterea avizului de angajare, în timp ce art. 6 din același act normativ stabilește un regim probatoriu pentru dovedirea îndeplinirii acestei condiții, făcând referire la prezentarea certificatului de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerțului ori a certificatului de înscriere în Registrul asociațiilor și fundațiilor, în copie și în original, și la certificatul constatator din care să rezulte că în Registrul comerțului sau, după caz, în Registrul asociațiilor și fundațiilor nu au fost înregistrate mențiuni privind deschiderea procedurii falimentului. Or, este posibil ca o societate să nu desfășoare toate activitățile înscrise la Registrul Comerțului punându-se, în aceste condiții, întrebarea dacă, prin regimul probator reglementat la art. 6 din O.G. nr. 25/2014, legiuitorul a înțeles să nuanțeze condiția enunțată la art. 4 din același act normativ, în sensul că este suficient ca activitatea compatibilă să se regăsească în certificatul emis de Registrul Comerțului sau, dimpotrivă, condiția pentru eliberarea avizului de angajare rămâne cea de desfășurare efectivă a activității pentru care se solicită angajarea, iar regimul probator reglementat la art. 6 trebuie relativizat, în sensul că certificatul emis de registrul comerțului dă naștere unei prezumții relative de îndeplinire a condiției, ceea ce nu exclude, însă, proba contrară. Această problemă de drept a fost sesizată și înaintată spre competentă soluționare Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea unor chestiuni de drept, făcând obiectul dosarului nr. x/1/2024. Prin decizia nr. 62/24.02.2025, Înalta Curte a statuat că, pentru îndeplinirea condiției prevăzute de aceste dispoziții în vederea eliberării avizului de angajare, nu este suficientă înscrierea, în certificatul de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerțului ori certificatul de înscriere în Registrul asociațiilor și fundațiilor, a codurilor CAEN aferente activităților compatibile cu funcția pentru care se solicită încadrarea în muncă a străinului, fiind necesară și desfășurarea efectivă de către angajator a activității compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului. Se cuvine a menționa că, la data pronunțării prezentei hotărâri, decizia interpretativă nu a fost publicată în Monitorul Oficial, conform art. 521 alin. (3) C. proc. civ. Cu toate acestea, dezlegarea dată prin decizia nr. 62/2025 corespunde opiniei instanței de recurs în privința modului de interpretare și aplicare a art. 4 alin. (2) lit. a coroborat cu cele ale art. 6 din O.G. nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, cu modificările și completările ulterioare, în forma anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 28/2024, pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul străinilor. Analizând prevederile art. 4 alin. (2) lit. a din O.G. nr. 25/2014, se observă că textul de lege cuprinde sintagma ,,desfășoară pe teritoriul României activități compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea in muncă a străinului”, utilizarea verbului „desfășoară” conturând ipoteza în care angajatorul efectuează în concret activități materiale compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, realizând efectiv prestațiile caracteristice activității autorizate pentru care solicită avizele de angajare. Mențiunile din cuprinsul art. 6 din O.G. nr. 25/2014 nu sunt de natură a schimba această concluzie, împrejurarea că angajatorul are înscrisă în certificatul de înmatriculare sau înregistrare în registrul comerțului ori în certificatul de înscriere în Registrul asociațiilor și fundațiilor mențiunea care permite juridic desfășurarea unei activități nefiind suficientă pentru a realiza ipoteza normei legale, câtă vreme art. 4 alin. (2) lit. a din O.G. nr. 25/2014 include și o prestație materială, respectiv desfășurarea efectivă a activității. Înscrierile din documentele constitutive și certificatele emise de ONRC au doar rolul de a evidenția dacă activitatea pentru care se solicită avizul face parte din obiectul de activitate al angajatorului, dar nu confirmă că acesta prestează concret activitatea respectivă. Este de observat și că voința legiuitorului a fost clarificată în același sens, prin expunerea de motive care a stat la baza adoptării Legii nr. 28/29.02.2024, pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul străinilor, prin care s-au modificat și dispozițiile art. 4 alin. (2) lit. a din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014. Cu această ocazie, s-a reținut că este necesară „modificarea art. 4 alin. (2) lit. a în sensul menționării faptului că străinul desfășoară efectiv pe teritoriul României activități compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, modificarea fiind necesară pentru claritatea textului și eliminarea diferitelor interpretări în analizarea îndeplinirii condiției”. În consecință, Înalta Curte constată că verificările ce se impun a fi realizate, din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (2) lit. a din O.G. nr. 25/2014, în vederea eliberării avizului de angajare, nu pot fi limitate doar la o analiză scriptică, formală, a obiectului de activitate indicat în evidențele Registrului Comerțului și în cuprinsul înscrisurilor depuse de solicitant, ci se impune și verificarea în fapt a activității efectiv desfășurate de acesta. În speță, instanța de fond a apreciat, în verificarea îndeplinirii condiției de desfășurare a activității compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, că este suficientă prezentarea înscrisurilor prevăzute de art. 6 din O.G. nr. 25/2014, respectiv a certificatului de înregistrare la ONRC și a certificatului constatator eliberat de ONRC la data de 10.05.2023, din care rezultă că activitate principală a societății este „Alte activități poștale și de curier”, cod CAEN 5320, iar ocupația pentru care se solicită încadrarea în muncă, respectiv curier cod COR 962101, precum și atribuțiile din fișa postului, corespund cu domeniul de activitate autorizat să îl desfășoare societatea. Or, raportat la considerentele anterior expuse, Înalta Curte constată că instanța de fond a făcut o greșită aplicare în speță a dispozițiilor art. 4 alin. (2) lit. a raportat la art. 6 din O.G. nr. 25/2014, din perspectiva cerinței desfășurării concrete de către intimata-reclamantă a activităților compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, simpla prezentare a înscrisurilor menționate la art. 6 nefiind suficientă pentru îndeplinirea condițiilor cumulative de acordare a avizului de angajare. Este adevărat că instanța de fond a făcut referire și la desfășurarea concretă a activității de către societate, raportându-se la depunerea la dosar a 3 facturi aferente lunii iulie (filele 22-23 dosar fond), însă acest considerent succint, pasager, nu este suficient pentru a confirma îndeplinirea cerinței legale. Fundamentându-și raționamentul, în mod decisiv, pe ipoteza eronată a suficienței depunerii înscrisurilor prevăzute de art. 6 din O.G. nr. 25/2014, instanța de fond a omis să administreze în cauză un probatoriu adecvat și complet în vederea stabilirii situației faptice reale. În acest sens, Înalta Curte mai subliniază că legalitatea unui act administrativ se verifică în raport de data emiterii lui și de înscrisurile și informațiile avute la dispoziție de autoritatea publică la acea dată, astfel că înscrisurile ulterioare acestui moment nu sunt de natură, în lipsa coroborării cu alte mijloace probatorii (precum documente contabile, contracte, facturi, balanțe lunare, etc.), să confirme activitatea concretă desfășurată în domeniul pentru care solicită angajarea. Înalta Curte mai reține că judecătorul fondului are obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din același act normativ judecătorul trebuie să examineze fiecare pretenție și apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare și a explicațiilor părților, dacă este cazul. Or, în cauza de față, sentința recurată nu respectă exigențele procedurale stabilite sub sancțiunea nulității, cauza nefiind examinată sub toate aspectele, fiind astfel încălcate norme de procedură care reglementează principii procesuale fundamentale și nefiind asigurate cerințele unui proces echitabil prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenția [europeană] pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale și art. 21 alin. (3) din Constituția României. Cum în speță se decelează o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 4 alin. (2) lit. a raportat la art. 6 din O.G. nr. 25/2014, precum și o analiză incompletă a cauzei, Înalta Curte constată că neregulile constatate nu pot fi înlăturate decât prin casarea hotărârii de fond și reluarea judecății în fața aceleiași instanțe. Cu această ocazie, în condițiile art. 501 C. proc. civ., instanța de fond va dispune administrarea de probatorii în sensul celor anterior arătate și va proceda la un examen efectiv al acestor probe, în stabilirea realității desfășurării de către reclamantă a activităților compatibile cu funcția pentru care solicită încadrarea în muncă a străinului, având în vedere aspectele deja tranșate prin decizia de casare. În raport de această soluție și de motivele care au condus la adoptarea ei, Înalta Curte constată că nu se mai impune analiza restului argumentelor de fond. Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentul-pârât, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. PENTRU ACESTE MOTIVE,