ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 234/2025

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept competent să judece sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 294/1/2025 este legal constituit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna Ileana Peligrad, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal privind lămurirea următoarei chestiuni de drept: " Polițiștii care și-au stabilit domiciliul în localitatea în care au fost mutați în interes de serviciu beneficiază de drepturile prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. j) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 privind drepturile de transport, pe teritoriul național, ale personalului din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, forma în vigoare la data cererii (3.01.2023), în situația în care, ulterior mutării, și-au stabilit reședința într-o altă localitate, situată la o distanță mai mare de 301 km față de localitatea în care se află locul de muncă și domiciliul?"

Magistratul-asistent învederează că la dosar au fost depuse raportul întocmit și punct de vedere din partea intimatului-pârât.

Președintele completului, doamna judecător Mariana Constantinescu, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, a constatat următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 20 ianuarie 2025, în Dosarul nr. 490/85/2024, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024), în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Sesizarea a fost înregistrată la 6 februarie 2025, cu nr. 294/1/2025. II. Normele legale incidente

Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 privind drepturile de transport, pe teritoriul național, ale personalului din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, cu completările ulterioare, denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, forma în vigoare la data cererii (3.01.2023) " Art. 9. - (1) Personalul are dreptul la utilizarea gratuită a mijloacelor de transport din înzestrarea instituțiilor de apărare, ordine publică și securitate națională, cu încadrarea în drepturile de rulaj sau, după caz, de combustibil stabilite prin normative proprii, la decontarea cheltuielilor de transport sau la acordarea contravalorii transportului sub forma unei sume forfetare, în următoarele situații: (...) j) la deplasarea bilunară de la domiciliu sau reședință la locul de muncă și de la locul de muncă la domiciliu sau reședință, pe o distanță mai mare de 301 km, pentru personalul mutat în interes de serviciu într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință." III. Expunerea procesului

Prin acțiunea introductivă, reclamantul, persoană fizică, a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Centrul Chinologic (...), obligarea acestuia la acordarea contravalorii transportului sub forma unei sume forfetare pentru deplasarea bilunară a reclamantului de la reședință la locul de muncă și de la locul de muncă la reședință, pentru perioada 3.01.2023-31.12.2023, actualizată.

Tribunalul Sibiu, prin Sentința nr. 521/2024 din 4 octombrie 2024, a respins cererea de chemare în judecată.

Împotriva acesteia reclamantul a formulat recurs, solicitând casarea sentinței atacate, rejudecarea cauzei pe fond și admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, susținând, în esență, că hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, anume art. 9 din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 și Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 181/2022.

În cadrul soluționării apelului s-a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție și suspendarea cauzei. IV. Motivele reținute de titularul sesizării, care susțin admisibilitatea sesizării

Din interpretarea art. 1 și art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 rezultă că, pentru admisibilitatea sesizării instanței supreme în vederea pronunțării unei hotărâri prin care să dea o rezolvare de principiu chestiunii de drept, trebuie îndeplinite următoarele condiții: - existența unui proces privind stabilirea și/sau plata drepturilor salariale sau de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice; - existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei; - asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

În speță, Curtea de Apel Alba Iulia constată că aceste condiții sunt îndeplinite.

Reclamantul face parte din categoria personalului plătit din fonduri publice, iar prin acțiunea de față solicită obligarea pârâtului la plata contravalorii transportului aferent deplasării bilunare de la locul de muncă din localitatea Sibiu la reședința sa din localitatea Galați, dus-întors, pentru perioada 3.01.2023-31.12.2023, solicitând așadar plata unor drepturi de natură salarială, sub forma unei sume forfetare.

Din cercetarea efectuată rezultă că instanța supremă nu s-a pronunțat într-un recurs în interesul legii sau printr-o hotărâre în dezlegarea unei chestiuni de drept cu privire la problema de drept expusă. V. Punctul de vedere al completului de judecată

Instanța de trimitere a constatat că norma legală incidentă are în vedere situația personalului mutat în interes de serviciu într-o altă localitate decât cea de domiciliu/reședință, astfel că nu se află în ipoteza prevăzută de textul de lege indicat personalul care ulterior mutării și-a stabilit reședința într-o altă localitate, situată la o distanță mai mare de 301 km față de localitatea în care se află locul de muncă și domiciliul. VI. Punctul de vedere al părților

Intimatul-pârât a arătat că este de acord cu sesizarea instanței supreme. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Față de conținutul întrebării adresate instanței supreme nu a fost necesară consultarea instanțelor naționale cu privire la practica judiciară relevantă. VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

La nivelul instanței supreme a fost identificată următoarea decizie, care ar putea prezenta interes în ceea ce privește problema de drept ridicată: - prin Decizia nr. 74 din 18 noiembrie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 41 din 17 ianuarie 2025, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 9 alin. (1) lit. h)-j) și alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, raportate la dispozițiile art. 3 alin. (3) și (4) din Normele metodologice de aplicare la nivelul Ministerului Afacerilor Interne a Hotărârii Guvernului nr. 1.198/2022, personalul civil care își desfășoară activitatea în cadrul Ministerului Afacerilor Interne în baza unui contract individual de muncă, având domiciliul în altă localitate la momentul angajării, nu se încadrează în noțiunea de personal "numit în prima funcție/transferat/chemat/rechemat în activitate într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință/mutat în interes de serviciu". Personalul civil din cadrul Ministerului Afacerilor Interne care își desfășoară activitatea în baza unui contract individual de muncă, la care face referire art. 2 lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, beneficiază de drepturile prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. h)-j) din același act normativ, doar în situația transferului într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință și în situația detașării pentru îndeplinirea funcțiilor într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sesizarea este inadmisibilă. X. Înalta Curte de Casație și Justiție Asupra admisibilității sesizării

Potrivit art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024: "Dacă în cursul judecării proceselor prevăzute la art. 1, completul de judecată învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță sau în calea de atac, verificând și constatând că asupra unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Conform art. 1 alin. (1) din același act normativ: "Prezenta ordonanță de urgență se aplică în procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor salariale sau de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/și cele privind raporturile de muncă și de serviciu ale acestui personal."

Se reține, astfel, că în procesele și cererile enumerate la art. 1 alin. (1) al Ordonanței de urgență nr. 62/2024 legiuitorul a instituit următoarele condiții de admisibilitate pentru sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile: a) existența unei cauze aflate în curs de judecată; b) completul de judecată să fie învestit cu judecarea cauzei în primă instanță sau în calea de atac; c) existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei; d) chestiunea de drept invocată să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici al unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Așadar, spre deosebire de condițiile de admisibilitate impuse de prevederile art. 519 ale Codului de procedură civilă, în procedura reglementată de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 nu mai este cerută condiția noutății chestiunii de drept ce se solicită a fi lămurită.

Totodată, în această procedură, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se face și de către completurile învestite cu soluționarea cauzei în primă instanță, iar nu doar de completurile învestite cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, astfel cum impune art. 519 din Codul de procedură civilă.

Verificând îndeplinirea condițiilor subsumate art. 1 alin. (1) și (3) și art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, se constată că procesul în care a fost formulată sesizarea are ca obiect obligarea pârâtului la acordarea contravalorii transportului sub forma unei sume forfetare pentru deplasarea bilunară a reclamantului de la reședință la locul de muncă și de la locul de muncă la reședință, pentru perioada 3.01.2023-31.12.2023, sumă ce se va actualiza cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare de la data de 3.01.2023 până la data plății efective, litigiul înscriindu-se în domeniul specific de reglementare prevăzut de art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024.

De asemenea, se constată că sunt îndeplinite primele două condiții legale enumerate de art. 1 alin. (1) al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, respectiv cauza în care a fost formulată sesizarea se află în curs de soluționare în calea de atac pe rolul unui complet specializat în litigii de muncă al curții de apel.

Este îndeplinită și ultima condiție legală, în urma consultării evidențelor întocmite la nivelul instanței supreme, rezultând că aspectele supuse dezlegării prin sesizarea de față nu au făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Analizând această sesizare prin raportare la condiția de admisibilitate privind existența unei chestiuni de drept de a cărei dezlegare să depindă soluționarea pe fond a cauzei, se constată că această cerință instituie o dublă condiționare, respectiv să existe o veritabilă chestiune de drept, pe de o parte, și să fie stabilită legătura necesară dintre dezlegarea chestiunii de drept indicate și soluționarea pe fond a cauzei, pe de altă parte.

În ceea ce privește existența unei veritabile chestiuni de drept, în absența unei definiții legale a acestei noțiuni, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a statuat în mod constant că este necesar ca problema de drept antamat să necesite cu pregnanță a fi lămurită, să prezinte o dificultate suficient de mare în măsură să reclame intervenția instanței supreme, în scopul rezolvării de principiu a problemei de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar plana asupra raporturilor juridice deduse judecății (Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, și Decizia nr. 70 din 23 octombrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1112 din 11 decembrie 2023).

Noul act normativ a preluat întocmai noțiunea utilizată de legiuitor în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, îndeplinirea acestei condiții de admisibilitate a sesizării impunându-se a fi analizată în contextul particularităților procedurii reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, care are caracter special și parțial derogatoriu de la dispozițiile dreptului comun.

Verificând îndeplinirea acestei condiții, se constată că prin sesizarea Curții de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal se solicită a se lămuri dacă polițiștii care și-au stabilit domiciliul în localitatea în care au fost mutați în interes de serviciu beneficiază de drepturile prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. j) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022, în situația în care, ulterior mutării, și-au stabilit reședința într-o altă localitate situată la o distanță mai mare de 301 km față de localitatea în care se află locul de muncă și domiciliul.

Analizând această sesizare și conținutul dispozițiilor legale supuse interpretării, se reține că admisibilitatea învestirii instanței supreme cu pronunțarea unei hotărâri prealabile în temeiul dispozițiilor art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 trebuie raportată la condiția existenței unei chestiuni reale, veritabile de drept, care să necesite recurgerea la mecanismul hotărârii prealabile, nefiind posibilă învestirea instanței supreme asupra oricărei chestiuni de drept subsumate cauzei acțiunii deduse judecății instanței de trimitere, întrucât, într-o interpretare contrară, rolul instanțelor de trimitere s-ar rezuma la o simplă activitate de trimitere și apoi de preluare a hotărârilor pronunțate și a dezlegărilor date în mecanismul hotărârii prealabile.

Sintagma "chestiune de drept" nu poate fi sinonimă cauzei acțiunii, având un caracter autonom, iar condițiile ce trebuie verificate pentru constatarea existenței sale sunt cele conturate în jurisprudența dezvoltată în aplicarea dispozițiilor art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă.

Pentru identitatea de rațiune, cu argumentația dezvoltată în mod constant în jurisprudența instanței supreme referitoare la acest mecanism în ceea ce privește caracterul veritabil al chestiunii de drept supuse interpretării, se consideră că și în cazul mecanismului instituit în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 se impune ca problema de drept supusă dezlegării să fie din categoria celor care ridică serioase dificultăți de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare sau contradictorii sau a celor care prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice.

În schimb, interpretarea și aplicarea concretă a legii, al cărei conținut este clar, la circumstanțele specifice fiecărei cauze stabilite pe temeiul probatoriului administrat reprezintă prerogativele jurisdicționale care aparțin exclusiv instanței învestite cu soluționarea procesului. De aceea, întrebarea cu care este sesizată instanța supremă nu poate avea ca obiect rezolvarea pe fond chiar a pretenției deduse judecății, operațiune care implică interpretarea și aplicarea corectă a legii situației de fapt stabilite în prealabil.

Noțiunii "chestiune de drept" nu îi poate fi subsumat obiectul cererii de chemare în judecată și nu se poate cere instanței supreme dezlegarea sa în cadrul procedurii întrebării prealabile, întrucât, în acest caz, dezlegarea ar semnifica chiar soluționarea fondului, ceea ce legea nu permite în cadrul acestui mecanism de unificare a practicii judiciare.

Potrivit art. 9 alin. (1) lit. j) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022: " Personalul are dreptul la utilizarea gratuită a mijloacelor de transport din înzestrarea instituțiilor de apărare, ordine publică și securitate națională, cu încadrarea în drepturile de rulaj sau, după caz, de combustibil stabilite prin normative proprii, la decontarea cheltuielilor de transport sau la acordarea contravalorii transportului sub forma unei sume forfetare în următoarele situații: (...) j) la deplasarea bilunară de la domiciliu sau reședință la locul de muncă și de la locul de muncă la domiciliu sau reședință, pe o distanță mai mare de 301 km, pentru personalul mutat în interes de serviciu într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință."

Se apreciază că sensul dispoziției legale supuse interpretării este univoc, nefiind apt să genereze interpretări multiple. Or, premisa necesară a fi îndeplinită pentru formularea unei sesizări în vederea pronunțării de către instanța supremă a unei hotărâri prealabile o reprezintă identificarea de către judecătorul cauzei a existenței unei chestiuni de drept care să releve aspecte dificile și controversate de interpretare, date de neclaritatea normei, de caracterul incomplet al acesteia, susceptibil de mai multe sensuri ori accepțiuni deopotrivă de justificate față de imprecizia redactării textului legal.

Ca atare, chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare sau că și-ar putea extinde efectele după data adoptării lui (prin ultraactivitate), fie pentru că ar intra în coliziune cu principii fundamentale ale dreptului.

Ceea ce este definitoriu pentru această procedură este, deci, dezlegarea de principiu pe care o poate da instanța supremă în legătură cu sensul normei de drept, cu cea mai adecvată interpretare a ei, atunci când este susceptibilă de mai multe sensuri, astfel încât, ulterior, printr-o aplicare corespunzătoare din partea instanțelor, jurisprudența să capete caracter coerent și unitar.

Prin urmare, lămurirea chestiunii dacă "polițiștii care și-au stabilit domiciliul în localitatea în care au fost mutați în interes de serviciu beneficiază de drepturile prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. j) din Hotărârea Guvernului nr. 1.198/2022 (...), în situația în care, ulterior mutării, și-au stabilit reședința într-o altă localitate situată la o distanță mai mare de 301 km față de localitatea în care se află locul de muncă și domiciliu" este și rămâne în competența Curții de apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal, competență recunoscută de legiuitor, instanța de trimitere fiind obligată să țină cont de dispozițiile clare ale normei, dar și de dezlegările anterioare ale Înaltei Curți de Casație și Justiție prin hotărâri obligatorii care pot constitui repere de interpretare utile instanței de trimitere în soluționarea cauzei deduse judecății.

Înalta Curte de Casație și Justiție nu se poate substitui atributului fundamental al instanțelor, de interpretare și aplicare a legii în cauzele deduse judecății, ci se limitează la a facilita judecătorului eliminarea ambiguităților ori a dificultăților întâmpinate în interpretarea unor texte de lege (Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021).

În concluzie, sesizarea nu poate primi o dezlegare pe fond atât timp cât se tinde la o delegare a funcției jurisdicționale a instanței de trimitere, aceea de a aplica dreptul faptelor deduse judecății, către instanța supremă, îndrituită legal doar să dea dezlegări de principiu asupra unor veritabile chestiuni de drept, iar nu să soluționeze cauza în fond.