Decizia nr. 5815/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — revizuire împotriva sentinței nr. 1171/2022 a Curții de Apel București

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 07.12.2020 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară: - anularea dispoziției cu caracter normativ cuprinsă în art. 75 alin. (1) lit. e) din Regulamentul nr. 13/2018 privind locurile de tranzacționare, emis de ASF; - anularea Deciziei ASF nr. 1102/17.09.2020, comunicată reclamantei la data de 22.09.2020, prin care i-a fost respinsă cererea de autorizare a constituirii și administrării SMT și, pe cale de consecință, obligarea pârâtei la reevaluarea cererii reclamantei privind autorizarea organizării și administrării Sistemului Multilateral de Tranzacționare ("SMT"), în sensul admiterii acesteia. I.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 1171 din 8 iunie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară; A anulat art. 75 alin. (1) lit. e) din Regulamentul Autorității de Supraveghere Financiară nr. 13/2018 privind locurile de tranzacționare; A anulat Decizia ASF nr. 1102/17.09.2020; A obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 26.197 RON, cheltuieli de judecată. I.

Recursul exercitat Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. I.

Decizia atacată cu revizuire Prin Decizia nr. 3717 din data de 30 iunie 2023 pronunțată în dosarul nr. x/2020, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a admis recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a casat sentința recurată și, în rejudecare, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată. I.

Cererea de revizuire Împotriva Deciziei nr. 3717 din data de 30 iunie 2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2020, reclamanta A. a formulat cerere de revizuire, întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004. În motivare, arată că decizia a cărei revizuire o solicită a fost pronunțată cu încălcarea dreptului Uniunii Europene, direct aplicabile în cauză, respectiv art. 2 alin. (2) și art. 114 TFUE și art. 4-6 și art. 1 1 din Regulamentul EMIR, Regulamentul Delegat (UE) 2015/2205, Regulamentul Delegat (UE) 2016/592 și Regulamentul Delegat (UE) 2016/117. I.

Apărările formulate în cauză Intimata Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal, respingerea revizuirii ca inadmisibilă și, în subsidiar, respingerea cererii de revizuire ca nefondată. II. Soluția Înaltei Curți asupra cererii de revizuire Motivul de revizuire conținut de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a fost introdus ca un motiv suplimentar de retractare a hotărârilor judecătorești rămase definitive, pronunțate în materia contenciosului administrativ. Acest motiv are ca fundament încălcarea de către instanță, cu prilejul pronunțării hotărârii, a principiului priorității dreptului comunitar prevăzut la art. 148 alin. (2) din Constituție coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României. Cerere de revizuire a fost formulată împotriva unei decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, în recurs (Decizia nr. 3717 din 30.06.2023), în dosarul nr. x/2020, prin care a fost admis recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, împotriva sentinței nr. 1171 din 8 iunie 2022, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal. Unul dintre motivele de nelegalitate a Deciziei ASF nr. 1102/17.09.2020 (prin care revizuentei i-a fost respinsă cererea de autorizare a constituirii și administrării SMT), a fost acela că, cerința de la art. 75 alin. (1) lit. e) din Regulament, de a furniza un contract cu o contraparte centrală autorizată sau recunoscută conform EMIR, este emisă cu exces de putere. Această cerință este considerată că adaugă la reglementările unionale pe care pretinde că le transpune. Prin decizia nr. 3717 din 30.06.2023, ca urmare a admiterii recursului și casării sentinței Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte a trecut la rejudecarea pe fond a acțiunii, inclusiv cu privire la legalitatea art. 75 alin. (1) lit. e) din Regulamentul nr. 13/2018 privind locurile de tranzacționare, emis de ASF. Instanța de recurs a respins acțiunea reclamantei apreciind că, în ce privește legalitatea art. 75 alin. (1) lit. e) din Regulamentul Autorității de Supraveghere Financiară nr. 13/2018 privind locurile de tranzacționare, este nelegală interpretarea instanței de fond asupra modulului de aplicare a normelor de drept material, referitor la condiția obligativității încheierii prealabile a unui contract cu o contraparte central, pentru a obține autorizarea unui SMT, având în vedere faptul că prevederile art. 121 din Legea nr. 126/2018 reprezintă transpunerea fidelă a dispozițiilor art. 38 din Directiva MiFID II. A reținut că dispozițiile normei europene au fost implementate și au fost puse în aplicare, directivele europene fiind preluate atât în reglementările principale - Legea nr. 297/2004, Legea nr. 210/2017 și Legea nr. 126/2018, cât și în reglementările secundare -Regulamentul C.N.V.M. nr. 2/2006, Regulamentul A.S.F. nr. 2/2014 și Regulamentul A.S.F. nr. 13/2018. În ce privește aplicarea art. 66 alin. (4) din Legea nr. 126/2018, instanța de recurs a reținut că dreptul uniunii europene dă posibilitatea statului de origine să stabilească mecanismele de supraveghere prevăzute de către Regulamentul UE nr. 648/2012, mecanisme care să nu pună în pericol stabilitatea financiară, astfel că aceste dispoziții conferă A.S.F. dreptul de a stabili, prin reglementări secundare, reguli privind documentația necesară privind aprobarea constituirii SMT-ului sau SOT-ului. În ce privește locurile de tranzacționare, instanța de recurs le-a analizat din perspectiva Directivei 2014/65/UE și a reținut că aceasta face diferențierea noului sistem de tranzacționare - SOT, de cele două sisteme de tranzacționare deja existente - piața reglementată și SMT. Diferențierea cerințelor dintre sistemele de tranzacționare fiind subliniată în considerentul (14) din preambulul Directivei 2014/65/UE privind piețele instrumentelor financiare și de modificare a Directivei 2002/92/CE și a Directivei 2011/61/UE. A mai reținut instanța de recurs și faptul că cerința de compensare a tranzacțiilor executate în cadrul unui SMT prin intermediul unei contrapărți centrale nu contravine legislației europene în vigoare, această măsură contribuind la creșterea protecției participanților și implicit a investitorilor pe acest sistem, prin preluarea de către contrapartea centrală a riscului de credit al contrapartidei. În ce privește prevederile Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului privind instrumentele financiare derivate extrabursiere, contrapărțile centrale și registrele centrale de tranzacții, cunoscut drept EMIR (European Market Infrastructure Regulation) referitoare la obligația de compensare printr-o CCP autorizată, instanța de recurs a reținut că legislația europeană nu interzice/restricționează ca celelalte contracte derivate extrabursiere (în speță, commodities derivatives, care nu fac obiectul obligației de compensare) să fie compensate la nivel centralizat, existând în acest sens CCP autorizate conform EMIR, care oferă servicii de compensare pentru commodities derivatives tranzacționate OTC. Înalta Curte apreciază că cererea de revizuire formulată de revizuenta A. (Romanian Commodities Exchange) S.A împotriva deciziei 3717 din 30.06.2023 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, este inadmisibilă și va fi respinsă ca atare, pentru considerentele ce urmează să fie expuse. În esență, revizuenta a invocat incidența motivului de revizuire prevăzut de art. 21 din Legea nr. 554/2004, cu argumentarea că hotărârea a cărei revizuire este solicitată ar fi fost dată cu încălcarea normelor de drept al Uniunii Europene, direct aplicabile în cauză, respectiv: - dispozițiile art. 114 TF UE, care stabilesc regimul actelor de armonizare, precum și raporturile ce se pot stabili între acestea și prevederile de drept național (prevederi ce nu au fost tratate de instanța de recurs). - dispozițiile art. 4-6 din Regulamentul EMIR, prin raportare la art. 114 TFUE, (C. proc. civ.) (prevederi ce nu au fost tratate de instanța de recurs). - art. 11 din Regulamentul EMIR, prin raportare la art. 114 TFUE (prevederi ce nu au fost tratate de instanța de recurs). - art. 2 alin. (2) din TFUE și art. 5 alin. (3) din Regulamentul EMIR - Regulamentul Delegat (UE) 2015/2205, Regulamentul Delegat (UE) 2016/592 și Regulamentul Delegat (UE) 2016/1178; Susține revizuenta că menținerea deciziei instanței de recurs și, pe această cale, a prevederilor criticate din Regulamentul ASF nr. 13/2018, echivalează cu menținerea. în dreptul național, a unor prevederi vădit contrare dispozițiilor normative adoptate la nivelul UE pentru apropierea legislațiilor statelor membre. Motivarea cererii de revizuire este foarte amplă, însă, în raport de dispozițiile art. 513 alin. (3) C. proc. civ. potrivit cărora "Dezbaterile sunt limitate la admisibilitatea revizuirii și la faptele pe care se întemeiază.", instanța, va analiza, cu prioritate, aspectele de admisibilitate ale revizuirii urmând să lămurească dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, raportat la argumentele de fapt și de drept ale revizuentului. Înalta Curte reține că, motivele invocate în susținerea cererii sale de revizuire se circumscriu dispozițiilor art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora "Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată. Deși acest caz de revizuire este reglementat de legea specială, procedura de soluționare a cererii este cea stabilită de C. proc. civ., ceea ce presupune examinarea, conform art. 513 alin. (3) C. proc. civ., a condițiilor de admisibilitate a revizuirii, prin prisma cerințelor prevăzute de art. 21 din Legea nr. 554/2004 așa cum a fost interpretată prin Decizia nr. 45/2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Prin decizia nr. 45/12.12.2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost admisă sesizarea privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, formulată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal și, în consecință, s-a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 alin. (2) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, cererea de revizuire este admisibilă în baza unor decizii ale Curții de Justiție a Uniunii Europene, indiferent de momentul pronunțării acestora și de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispozițiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere. Termenul în care poate fi formulată cererea de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este de o lună și curge de la data comunicării hotărârii definitive, supusă revizuirii." În cauza pendinte, se constată incidența paragrafelor 72, 73 și 84 din Decizia nr. 45/2016, pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, respectiv: "72. În lumina considerentelor precedente este inadmisibilă cererea de revizuire prin care, în lipsa oricărui element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunțate de CJUE sau dispoziții de drept unional neinvocate în cauză sau, deși invocate, netratate de instanță), se urmărește revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional, deoarece se opune caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorității de lucru judecat. 73. Dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în fața instanței care a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere și această instanță a analizat-o, partea nu poate critica soluția pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanța de fond sau de recurs. Inadmisibilitatea se impune în această ipoteză întrucât a socoti revizuirea admisibilă ar însemna ca instanța sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluția instanței care a pronunțat hotărârea supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un astfel de control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dată în competența instanței ierarhic superioare celei care a pronunțat hotărârea. (...) 84. Revine însă instanței de judecată obligația să verifice admisibilitatea revizuirii, raportat la cazul concret dedus judecății, orientându-se după reperele menționate mai sus și, dacă este cazul, fără să se limiteze la ele, stabilind dacă dispozițiile de drept european erau sau nu în vigoare la data faptelor relevante în cauză, dacă ele au făcut sau nu obiectul analizei instanței de judecată ori dacă prin cererea de revizuire se urmărește schimbarea cauzei juridice a cererii sub aspectul faptelor relevante pe care s-au întemeiat motivele de nelegalitate." În consecință, în analiza admisibilității cererii de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, trebuie avute în vedere, pe de-o parte, hotărârile pronunțate de CJUE sau dispozițiile de drept unional pe care revizuentul apreciază că le-a încălcat hotărârea atacată, iar, pe de altă parte, împrejurarea dacă dreptul Uniunii a fost analizat de instanța de recurs, respectiv dacă problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional a primit o dezlegare în faza procesuală anterioară. În cauza de față, Înalta Curte constată că dispozițiile de drept unional pe care revizuenta le-a invocat în cererea de revizuire și principiul supremației dreptului Uniunii Europene au fost puse în discuție, de către aceasta, în fața instanței de recurs prin intermediul apărărilor formulate în întâmpinarea la recurs. Instanța de recurs a analizat efectiv apărările intimate-recurente dând o dezlegare cu privire la acestea. După cum s-a arătat în precedent, în ce privește aplicarea art. 4-6 și ale art. 11 din Regulamentul EMIR, instanța de recurs a apreciat că apărările intimatei-reclamante potrivit cărora ASF a depășit abuziv limitele domeniului de aplicare al obligației de compensare printr-o C. proc. civ., stabilite conform art. 4-6 din Regulamentul EMIR, nu pot fi primate, întrucât Regulamentul EMIR nu interzice posibilitatea impunerii unei obligații de compensare suplimentare celor menționate în cadrul acestuia, dacă acestea vizează alte instrumente financiare derivate și alte tipuri de locuri de tranzacționare. A apreciat instanța de recurs și faptul că răspunsul formulat de ESMA se referă strict la clasele de instrumente ce sunt obligatoriu a fi compensate printr-o contraparte centrală, dar nu se referă la interzicerea dreptului statelor membre de a stabili reguli la nivel național pentru alte instrumente financiare derivate decât cele vizate de reglementarea europeană. Afirmația potrivit căreia instanța de recurs nu ar fi analizat dispozițiile anterior indicate prin raportare la art. 114 TFUE este lipsită de temei, întrucât însăși transpunerea acestora în dreptul național a fost realizată în temeiul acestui articol din Tratat. Revizuenta susține că instanța de recurs a pronunțat o hotărâre cu încălcarea art. 2 alin. (2) din TFUE și art. 5 alin. (3) din Regulamentul EMIR, apreciind că, prin această decizie, se permite autorității pârâte să reglementeze într-un domeniu ce face obiectul competenței partajate, în ciuda faptului că instituțiile UE au legiferat deja în această materie stabilind competența ESMA cu privire la întinderea obligației de compensare printr-o contraparte central (C. proc. civ.). În ce privește admisibilitatea invocării încălcării art. 2 alin. (2) din TFUE și art. 5 alin. (3) din Regulamentul EMIR, Înalta Curte constată că la paragrafele 35 și 36 din întâmpinarea formulată la cererea de recurs, revizuenta a invocat aceleași aspecte, respectiv: "35. Or, prin dispozițiile art. 75 alin. (1) din Regulamentul ASF nr. 13/2018, recurenta exact asta face (!) - extinde domeniul de aplicare al obligației de compensare printr-o C. proc. civ. la toate tranzacțiile cu instrumente financiare derivate extrabursiere încheiate prin intermediul unui SMT dincolo de limitele stabilite de Comisia Europeană, la propunerea ESMA, și consfințite în Secțiunea 1 a Registrului ESMA, potrivit Regulamentului EMIR (!) 36. Pentru aceste motive, solicităm instanței de recurs să cenzureze dreptul de apreciere pe care și-l arogă ASF de a extinde domeniul de aplicare al obligației de compensare printr-o C. proc. civ. a tranzacțiilor cu instrumente financiare derivate extrabursiere încheiate prin intermediul unui SMT, dincolo de limitele stabilite potrivit Regulamentului EMIR." Cu privire la aceste apărări, instanța de recurs s-a exprimat în sensul că Regulamentul EMIR nu interzice posibilitatea impunerii unei obligații de compensare suplimentare celor menționate în cadrul acestuia, dacă acestea vizează alte instrumente financiare derivate și alte tipuri de locuri de tranzacționare. În ce privește critica privind încălcarea dispozițiilor Regulamentului Delegat (UE) 2015/2205, Regulamentului Delegat (UE) 2016/592 și Regulamentului Delegat (UE) 2016/1178, trebuie precizat că acestea sunt regulamente prin care au fost aduse completări la Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește standardele tehnice de reglementare pentru obligația de compensare. Revizuenta susține că încălcarea acestor regulamente constă în aceea că prin soluție instanței de recurs se permite ASF să completeze prin acte de reglementare infralegală, dispozițiile referitoare clasele de instrumente financiare derivate extrabursiere supuse obligației de compensare printr-o contraparte central (C. proc. civ.), astfel cum sunt determinate exhaustive prin cele trei regulamente. În susținerea admisibilității acestui motiv de revizuire, revizuenta precizează că, în cuprinsul întâmpinării față de cererea de recurs, și-a întemeiat apărările și pe cele trei Regulamente Delegate deja adoptate de Comisia Europeană, respectiv: Regulamentul Delegat (UE) 2015/2205 al Comisiei din 6 august 2015 de completare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește standardele tehnice de reglementare pentru obligația de compensare, Regulamentul Delegat (UE) 2016/592 al Comisiei din 1 martie 2016 de completare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește standardele tehnice de reglementare pentru obligația de compensare, Regulamentul Delegat (UE) 2016/1178 al Comisiei din 10 iunie 2016 de completare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al consiliului în ceea ce privește standardele tehnice de reglementare pentru obligația de compensare însă, instanța de recurs nu a făcut nicio mențiune cu privire la acestea, nefiind analizată aplicabilitatea Regulamentelor Delegate și compatibilitatea dintre acestea și Regulamentul ASF nr. 13/2018. Referitor la această critică, Înalta Curte constată că instanța de recurs a făcut această analiză și s-a raportat la prevederile Regulamentului (UE) nr. 648/2012, cunoscut drept EMIR (European Market Infrastructure Regulation) în forma sa consolidată și în vigoare la data emiterii deciziei ASF contestate. Cele trei regulamente menționate de revizuentă sunt acte normative prin care au fost aduse modificări Regulamentului (UE) 648/2012, însă acesta a mai suferit și alte modificări până la data emiterii deciziei ASF. Prin decizia a cărei revizuire se cere instanța de recurs a reținut, referitor la obligația de compensare printr-o CCP autorizată în temeiul articolului 14 sau recunoscută în temeiul articolului 25 din Regulamentul (UE) 648/2012 în situația contractelor derivate extrabursiere care fac obiectul obligației de compensare în temeiul art. 4 din același regulament, că, legislația europeană nu interzice/restricționează ca celelalte contracte derivate extrabursiere (în speță, commodities derivatives, care nu fac obiectul obligației de compensare) să fie compensate la nivel centralizat, existând în acest sens CCP autorizate conform EMIR, care oferă servicii de compensare pentru commodities derivatives tranzacționate OTC. În concluzie, Înalta Curte apreciază că instanța de recurs a analizat cauza și prin prisma dreptului Uniunii, iar problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional a primit o dezlegare în faza procesuală a recursului. Astfel, întrucât dreptul Uniunii a fost invocat în fața instanței care a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere și această instanță a analizat-o, în raport de dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004 și considerentele cuprinse la paragraful 73 al Decizia nr. 45/12.12.2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept revizuirea, este inadmisibilă deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanța de recurs. Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 509 C. proc. civ., urmează să respingă, ca inadmisibilă, cererea de revizuire.