ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2985/2025

Ședința publică din data de 29 mai 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 26.06.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Integritate și Inspecția de Integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate, în temeiul disp. art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în termen legal, a înregistrat contestația împotriva raportului de evaluare nr. x/07.06.2023 întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate, solicitând ca, prin hotărâre judecătorească, să se dispună:

- anularea raportului de evaluare nr. x/07.06.2023 întocmit de Agenția Națională de Integritate - Inspecția de Integritate;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentința civilă nr. 47 din 12 februarie 2024, Curtea de Apel Constanța a respins contestația formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

Împotriva sentinței de fond a declarat recurs reclamanta A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată, iar în temeiul art. 453 C. proc. civ., obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susține, în esență, că hotărârea instanței de fond nu este motivată corespunzător, întrucât parte din considerentele sale sunt contradictorii. Astfel, instanța a reținut, pe de o parte, că art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 interzice semnarea de către consilierul județean, în calitate de administrator al unei societăți cu capital privat, a unor contracte cu autoritatea publică din care face parte, iar, pe de altă parte, a apreciat că semnarea acestor contracte nu prezintă relevanță, întrucât voința legiuitorului ar fi fost aceea de a interzice încheierea lor, indiferent de semnatar. Așadar, prima instanță face referire alternativ la calitatea de administrator și la cea de asociat, fără a justifica în mod clar incidența dispoziției legale. Mai mult, instanța nu a indicat temeiul juridic care i-ar fi permis recurentei, în calitate de asociat minoritar, să se opună încheierii contractelor de către societatea B. S.R.L., în condițiile în care nu deținea prerogative decizionale în cadrul acesteia. În concluzie, recurenta susține că hotărârea este lipsită de coerență și de o motivare legală suficientă, ceea ce atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta invocă interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Aceasta susține că textul legal nu interzice încheierea de contracte între societatea cu capital privat în care consilierul județean deține calitatea de asociat și autoritatea publică locală, decât în măsura în care consilierul deține și o funcție de conducere în cadrul respectivei instituții sau societăți cocontractante. Recurenta nu a avut, la data încheierii celor două acorduri-cadru, nicio funcție de conducere în cadrul Spitalului Clinic Județean de Urgență "Sfântul Apostol Andrei" Constanța, unitate sanitară care, potrivit Legii nr. 95/2006, funcționează autonom, fiind supusă controlului Ministerului Sănătății și nu al Consiliului Județean Constanța. În acest context, recurenta susține că nu se poate reține existența unei relații de subordonare sau autoritate între consiliul județean și spitalul public, astfel încât interdicția prevăzută de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu este incidentă.

Totodată, recurenta arată că deținea o cotă minoritară de 4% din capitalul social al societății B. S.R.L., fără a avea calitatea de administrator și fără a putea influența deciziile comerciale ale societății. În acest sens, invocă interpretarea sistematică a art. 89 și art. 90 din Legea nr. 161/2003, precum și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr. 2118/2017), potrivit căreia incompatibilitatea presupune o manifestare de voință expresă a consilierului județean în sensul încheierii contractului. Recurenta susține că nu a avut nicio implicare în încheierea contractelor și că, în perioada relevantă, a efectuat demersuri pentru retragerea din societate, cesionând ulterior toate părțile sociale deținute. În plus, arată că nu a beneficiat de niciun avantaj material din calitatea de asociat și că nu a avut posibilitatea legală de a bloca încheierea contractelor sau de a se retrage din societate fără acordul asociatului majoritar.

În concluzie, recurenta solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea contestației și anularea raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, întrucât nu se verifică existența stării de incompatibilitate reglementate de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nici sub aspectul calităților deținute, nici al raporturilor juridice dintre părți.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat, respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

Prin demersul judiciar ce face obiectul prezentei cauze, reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/07.06.2023 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate, prin care s-a stabilit că, în urma finalizării evaluării efectuate în lucrarea nr. 11764/S/II/11.03.2022 privind pe A., au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităților întrucât, în perioada exercitării mandatului de consilier județean în cadrul Consiliului Județean Constanța, societatea comercială B. S.R.L., în cadrul căreia aceasta a deținut calitatea de asociat, a încheiat două acorduri-cadru cu Spitalul Clinic Județean de Urgență "Sf. Apostol Andrei" Constanța (Acordul-cadru de servicii de spălătorie nr. 27759/27.06.2019 în valoare cu TVA de 5.070.828 RON și Acordul-cadru de servicii de spălătorie nr. 48835/13.09.2021 în valoare cu TVA de 5.497.800 RON) și unul cu Direcția de Asistență Socială și Protecția Copilului Constanța (Acordul-cadru de servicii de spălătorie nr. D6513/26.01.2022 în valoare totală estimată de 6.000.000 RON), încălcând astfel dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare.

Legalitatea raportului ANI a fost confirmată de prima instanță, prin respingerea acțiunii reclamantei ca nefondată.

Recurenta-reclamantă critică soluția pronunțată de instanța de fond, criticile formulate fiind circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Examinând punctual motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că este nefondată critica expusă în contextul primului motiv de recurs, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât sentința nu cuprinde motive contradictorii în sensul invocat de recurenta-reclamantă.

Sub aspectul considerentelor contradictorii, Înalta Curte subliniază că există contradicție între considerente, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., atunci când din unele considerente rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă nu invocă existența unor contradicții între considerente, ci, în realitate, nemulțumirea părții, valorificată în cadrul acestui motiv de casare, rezultă din faptul că prima instanță a aplicat greșit dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, din perspectiva stării de incompatibilitate reținută în privința sa în exercitarea mandatului de consilier județean, aspect ce se subsumează cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizat din această perspectivă.

Prin urmare, nefiind identificate contradicții în raționamentul instanței de fond, sub aspectul invocat, critica de nelegalitate grefată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondată, urmând a fi înlăturată ca atare.

În schimb, Înalta Curte constată că este întemeiat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanța de fond, analizând acțiunea formulată de reclamanta A. împotriva Agenției Naționale de Integritate, a reținut că aceasta deținea calitatea de asociat în societatea B. S.R.L., care a încheiat contracte cu instituții aflate sub autoritatea Consiliului Județean Constanța. Instanța a subliniat că regimul juridic al incompatibilităților are rolul de a preveni conflictele de interese și corupția, fiind irelevant dacă persoana a obținut un beneficiu material. A apreciat că simpla calitate de asociat este suficientă pentru a atrage incidența normei legale, indiferent de procentul de participare sau de lipsa calității de administrator. De asemenea, a considerat că instituțiile contractante se află sub autoritatea consiliului județean, chiar dacă au personalitate juridică distinctă sau surse proprii de finanțare. În privința momentului încheierii contractelor, instanța a constatat că două dintre ele au fost semnate în perioada în care reclamanta era asociat, ceea ce justifică constatarea stării de incompatibilitate. Doar pentru al treilea contract, încheiat ulterior, s-a admis că nu mai exista această calitate. În concluzie, instanța a respins acțiunea ca nefondată și a confirmat legalitatea raportului ANI, după cum s-a arătat și anterior în considerentele prezentei decizii.

Principala critică de nelegalitate formulată de recurenta-reclamantă vizează interpretarea extensivă și formală de către instanța de fond a dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, fără a analiza contextul juridic și factual concret. În acest sens, recurenta susține că nu a deținut nicio funcție de conducere în cadrul instituțiilor cocontractante, iar Spitalul Clinic Județean de Urgență "Sfântul Apostol Andrei" Constanța funcționează autonom, fiind supus controlului Ministerului Sănătății, nu al Consiliului Județean Constanța. Așadar, nu se poate reține existența unei relații de subordonare sau autoritate între consiliul județean și unitatea sanitară, ceea ce exclude incidența interdicției legale.

Mai mult, recurenta susține că a cesionat toate părțile sociale deținute anterior încheierii ultimului acord-cadru, iar în perioada relevantă nu a beneficiat de niciun avantaj material și nu a avut posibilitatea legală de a bloca încheierea contractelor. Interpretarea instanței de fond ignoră jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr. 2118/2017), potrivit căreia incompatibilitatea presupune o manifestare de voință expresă a consilierului județean în sensul închierii contractului.

Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care se regăsesc în Capitolul III - Incompatibilități, Secțiunea a 4-a - Incompatibilități privind aleșii locali, "Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile reglementate de Legea nr. 3/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective".

Pentru a fi întrunite elementele stării de incompatibilitate în baza acestor dispoziții, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: una din funcțiile sau calitățile enumerate (funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modifficările și completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale); încheierea unui contract comercial de prestări servicii, de executare de lucări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu una dintre entitățile prevăzute (cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile regelementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective).

Raportat la aceste dispoziții, față de cele constatate prin raportul de evaluare contestat și având în vedere textul de lege aplicabil situației reținute prin raport, instanța de fond a reținut că dincolo de orice dubiu, reclamanta se află în starea de incompatibilitate.

Înalta Curte arată că scopul reglementărilor cuprinse în Legea nr. 161/2003, reținut de judecătorul fondului, este necontestat. Starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru prevenirea și combaterea corupției. Sesizată cu excepții de neconstituționalitate a dispozițiilor care reglementează incompatibilitățile, Curtea Constituțională a reținut că "(...) incompatibilitaea de a încheia contracte ccomerciale de prestări servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociare cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective a fost instituită de legiuitor ținând cont de necesitatea prevenirii conflictelor de interese ale aleșilor locali. Astfel, dispozițiile de lege criticate dau expresie principiilor care stau la baza acestei preveniri, și anume: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, astfel cum rezultă din prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003" (Decizia nr. 1076 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 603 din 26 august 2011).

Având în vedere, însă, că regimul incompatibilității reprezintă o restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute de Consituție, dispozițiile privind incompatibilitățile sunt de strictă interpretare și aplicare și nu pot fi extinse prin analogie și aplicate unor situații pe care legiuitorul nu le-a prevăzut. Dispozițiile art. 80 din Legea nr. 161/2003 prevăd imperativ că "Incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu", iar art. 10 din C. civ. prevede că "Legile care derogă de la o dispoziție generală, care restrâng exercițiul unor drepturi civile sau care prevăd sancțiuni civile se aplică numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege".

Starea de incompatibilitatea prevăzută de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 poate fi stabilită numai prin raportare strictă la dispozițiile care o reglementează, cu privire la încheierea unuia dintre contractele menționate cu una dintre entitățile enumerate, de către alesul local care deține în cadrul acestora una dintre funcțiile sau calitățile expres prevăzute.

Curtea Constituțională, respingând excepții de neconstituționalitate cu privire la dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, a reținut că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparțialității și protejare a interesului social (Decizia nr. 472 din 12 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 896 din 24 octombrie 2018).

Or, în acest context, Înalta Curte apreciază pe de-o parte că intimata-pârâtă avea obligația efectuării unei cercetări mai amănunțite a cazului de incompatibilitate reținut, acesta fiind un caz special prin particularitățile sale procedurale care au generat starea de incompatibilitate, iar pe de altă parte instanța de fond avea obligația la rândul ei să efectueze o judecată mai complexă a situației de fapt în urma căreia s-a reținut prin raportul de evaluare starea de incompatibilitate.

Astfel, Înalta Curte reține că din simpla ocupare a unor funcții sau calități de către alesul local nu rezultă starea de incompatibilitate, pentru că nu este interzisă de legiuitor, prin dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deținerea funcției sau calității respective, ci încheierea anumitor contracte cu entitățile menționate, intenția legiuitorului fiind aceea de a nu putea fi încheiate aceste contracte. Starea de incompatibilitate rezultă, în fapt, din încheierea contractelor în acest condiții.

Or, în condițiile în care situația de incompatibilitate în cauză implică nu simpla ocupare a celor două funcții/calități, ci încheierea contractelor, finalitatea urmărită de legiuitor prin instituirea cazului de incompatibilitate fiind aceea de a reprezenta o garanție pentru exercitarea funcției publice în condiții de imparțialitate și transparență, cu scopul protejării interesului public, iar în materia incompatibilităților legea nu poate fi interpretată extensiv, Înalta Curte apreciază că se impune soluția casării sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare, prin raportare la greșita interpretare de către instanța de fond a prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în ceea ce privește lipsa unei distincții/analize concrete referitoare la subordonarea, față de consiliul județean, a instituției care a încheiat cele două acorduri-cadru cu societatea la care alesul local deține calitatea de asociat.

În acest sens, Înalta Curte constată că, pentru a fi incident cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 90 din Legea nr. 161/2003, este necesar să existe relația de subordonare a instituției publice față de consiliul local în care persoana vizată de situația de incompatibilitate exercită funcția de consilier local, sau, în cazul în care aceasta exercită funcția de consilier județean, relația de subordonare a instituției se raportează la consiliul județean din care face parte persoana în cauză.

Or, sub acest aspect, instanța de fond a considerat doar că instituțiile contractante se află sub autoritatea consiliului județean, chiar dacă au personalitate juridică distinctă sau surse proprii de finanțare.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, constatând ca fiind întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din același Cod, pentru a da posibilitatea instanței de fond să cerceteze raportul de evaluare și din perspectiva existenței sau inexistenței relației de subordonare a Spitalului Clinic Județean de Urgență "Sf. Apostol Andrei" Constanța față de Consiliul Județean Constanța, pe bază de probe legal administrate și din perspectiva tuturor criticilor invocate de reclamantă, Înalta Curte va admite recursul acesteia, va casa hotărârea atacată și va trimite cauza spre rejudecare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 47 din data de 12 februarie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 29 mai 2025.