ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6045/2024

Ședința publică din data de 12 decembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată inițial la data de 07.11.2022 pe rolul Curții de Apel București, fiind ulterior declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Constanța, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate anularea raportului de evaluare nr. x/07.10.2022, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată .

La data de 31.01.2023 reclamantul a formulat cerere completare a acțiunii cu un nou capăt de cerere, respectiv solicitarea de a se consta nulitatea absolută a tuturor actelor întocmite de inspectorul de integritate înainte de informarea reclamantului privind începerea activității de evaluare.

Prin sentința civilă nr. 150 din 12 iunie 2023 Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"Admite excepția tardivității cererii completatoare. Respinge cererea completatoare ca fiind tardiv formulată.

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată."

Împotriva sentinței a declarat recurs recurentul-reclamant A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. (5) și (8) C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, respingerea excepției tardivității formulării cererii completatoare și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță pentru soluționarea fondului excepției invocate prin cererea modificatoare, respectiv constatarea nulității tuturor actelor întocmite de inspectorul de integritate înainte de informarea reclamantului privind începerea activității de evaluare.

În subsidiar, dacă se va aprecia că nu se impune casarea cu trimitere, respingând excepția tardivității formulării cererii completatoare, s-a solicitat soluționarea fondului cererii completatoare și constatarea nulității tuturor actelor întocmite de inspectorul de integritate înainte de informarea reclamantului privind începerea activității de evaluare.

Pe fondul acțiunii s-a solicitat admiterea recursului, admiterea contestației astfel cum a fost formulată și anularea raportului de evaluare atacat.

Recurentul a criticat soluția instanței de fond, de respingere ca tardivă a cererii modificatoare, din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., raportat la art. 22 din Legea nr. 176/2010 și art. 204 C. proc. civ.. Totodată, în măsura în care se va aprecia că dispozițiile legale prevăzute de art. 22 din Legea nr. 176/2010 și de art. 204 C. proc. civ. nu ar fi norme de drept material, ci de procedură, s-a arătat că hotărârea atacată este criticabilă prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Prin admiterea excepției tardivității instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material prevăzute de art. 22 din Legea nr. 176/2010 și art. 204 C. proc. civ., reținând în mod greșit că acestea nu sunt aplicabile în speță, întrucât "exigențele respectării termenului de 15 zile determină incompatibilitatea dispozițiilor" anterior menționate. Subliniind faptul că noțiunea de drept material sau drept substanțial, se definește ca ansamblul normelor care reglementează conduite, fapte, acțiuni ale subiecților de drept, deci normele juridice care au un conținut normativ propriu-zis, recurentul a apreciat că dispozițiile art. 204 C. proc. civ. și art. 22 din Legea nr. 176/2010 pot căpăta caracter de normă de drept material, în contextul aplicării și interpretării acestora împreună și în contextul în care Legea 176/2010 reglementează norme de drept substanțial, respectiv conduita celui vizat de legea în discuție.

În situația în care instanța va considera că acestea sunt norme de drept procedural, întrucât reglementează modalitatea în care se aplică normele de drept substanțial prevăzute de Legea nr. 176/2010, hotărârea atacată este criticabilă prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocate drept motiv de recurs subsidiar .

A arătat recurentul că termenul de 15 zile prevăzut de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 este prevăzut exclusiv pentru formularea contestației pentru exprimarea voinței celui vizat de a ataca raportul de evaluare. Textul de lege nu prevede un termen pentru motivarea contestației, ci doar pentru formularea ei, iar formularea unei cereri nu presupune de plano și motivarea ei. Modificarea contestației prin invocarea unei nulități absolute nu depinde de respectarea termenului de formulare a ei, iar odată formulată cererea, ea poate fi modificată în condițiile dreptului comun.

Legea nu sancționează motivarea ulterioară a contestației și nici completarea acesteia cu motive noi. Sancțiunea intervine dacă ea este formulată/depusă tardiv. În situația în care contestația a fost depusă în termen, acest lucru este câștigat cauzei, iar contestatorul poate modifica cererea până la primul termen, fiind deci aplicabile regulile dreptului comun, respectiv art. 204 alin. (1) C. proc. civ.

S-a arătat că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile art. 22 alin. (1), adăugând la lege, întrucât textul prevede termenul de formulare a contestației, nu și termenul de modificare a ei. Atunci când legiuitorul a dorit să condiționeze modificarea cererii introductive de respectarea aceluiași termen prevăzut pentru introducerea cererii introductive, a făcut-o în mod expres. Cu titlu de exemplu, s-au indicat dispozițiile art. 713 alin. (3) C. proc. civ., referitoare la contestația la executare, unde modificarea cererii este condiționată de respectarea termenului de exercitare a contestației la executare.

Instanța fondului a greșit și atunci când a considerat inaplicabile dispozițiile art. 204 C. proc. civ., întrucât nu există nicio incompatibilitate și nicio contradicție între cele două dispoziții legale, cu atât mai mult cu cât legea specială nu conține norme derogatorii cu privire la procedura de judecată, făcând trimitere, în art. 32 la C. proc. civ.: "Dispozițiile prezentei legi se completează cu cele... ale C. proc. civ.... precum și cu dispozițiile altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilități sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare prezentei legi și Legii nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare".

Conform principiului de drept potrivit căruia unde legea nu distinge nici interpretul nu poate face acest lucru, Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, precum și în absența unei derogări exprese a legii speciale de la cea generală, rezultă că aprecierea ca tardivă a cererii modificatoare, în care s-a invocat o nulitate absolută, este una contrară legii.

În subsidiar, s-a arătat că hotărârea atacată este criticabilă prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Dincolo de prevederile referitoare la tardivitate, primul termen de judecată, formularea contestației în termen de 15 zile, motivarea acesteia într-un anumit termen de decădere prevăzut de legea specială, recurentul a subliniat faptul că a invocat motiv de nulitate absolută, care poate fi invocat oricând, așa cum prevede art. 1274 alin. (2) C. civ.

În ce privește fondul acțiunii, s-a arătat că instanța a aplicat și interpretat greșit dispozițiile art. 70 și 79 din Legea nr. 161/2010, dar și celelalte dispoziții legale invocate în motivarea contestației.

Autoritatea pârâtă nu a arătat în ce constă participarea reclamantului la luarea deciziilor și semnarea documentelor dintre Primăria Tulcea și societatea B., trimiterea la textele de lege fiind una vagă, nearătându-se în concret despre ce acțiuni/inacțiuni ar fi vorba. Nu este indicată nici fapta concretă și nici când s-ar fi săvârșit. Instanța a ignorat aceste apărări, încălcând astfel dispozițiile legale privind dreptul la apărare.

Descrierea în concret a faptei, prin stabilirea faptelor materiale, este imperativă, întrucât în lipsa unei descrieri corespunzătoare a faptei reclamantul nu își poate formula o apărare efectivă, iar instanța de fond a ignorat aceste principii, cu consecința pronunțării unei soluții nelegale, cu încălcarea legii. Nu poate fi primită opinia A.N.I. conform căreia "dreptul la apărare al reclamantului este respectat în cauză, atât prin respectarea procedurii de informare, cât și prin însăși exercitarea și formularea contestației împotriva Raportului de evaluare, acesta având posibilitatea de a formula toate apărările considerate a fi oportune". Cu alte cuvinte, dacă legea conferă reclamantului dreptul de a formula apărări într-o eventuală contestație la raport, atunci apărările sale în cadrul cercetării devin irelevante, inutile. Or, în contextul în care legea conferă în mod distinct dreptul la apărare în cadrul cercetării, simpla afirmație că reclamantul se poate apăra într-o eventuală contestație la raport denotă cel puțin rea-credință.

Date fiind consecințele pe plan profesional pe care le poate produce raportul de evaluare, astfel cum sunt reglementate de art. 25 din Legea nr. 177/2010, determină o rigoare deosebită din partea A.N.I. în aducerea la cunoștință a faptei care se constituie ca fiind un potențial conflict de interese și în acordarea posibilității funcționarului de a-și face apărarea.

Dat fiind că sancțiunea prevăzută de lege este foarte drastică, funcționarul public trebuia să-și poată formula o apărare corespunzătoare, similar ca în procedurile penale. Sub acest aspect, informarea primită din partea A.N.I., coroborată cu nepunerea la dispoziție a înscrisurilor care erau necesare și de care se folosește intimata pentru a întocmi raportul contestat, a condus la o neclaritate în ceea ce privește acuzația referitoare la conflictul de interese.

Instanța fondului a interpretat greșit normele de drept material, extinzând înțelesul noțiunii de interes personal și patrimonial, atunci când s-a raportat la fondul cauzei. Astfel, instanța a considerat că interesul personal a existat, dar nu a indicat care este concret folosul material generat de semnarea unor documente care vizau societăți comerciale ce nu au patrimoniu comun nici cu societatea B., dar nici cu soția reclamantului. Nu este indicată vreo probă care să dovedească folosul material al soției reclamantului sau a societății B., dar nici legătura de cauzalitate dintre acesta și avizele de oportunitate date pentru o persoană juridică terță.

Deși instanța a arătat că au fost încălcate prevederile art. 70 și 79 din Legea nr. 176/2010 (în realitate este vorba de Legea nr. 161/2003), iar recursul vizează lămurirea problemei dacă în ceea ce îl privește pe recurentul-reclamant se poate reține că nu a respectat prevederile legale privind conflictul de interese conform art. 70 și 72 din Legea nr. 161/2003. În concret, dacă a fost dovedită îndeplinirea condiției referitoare la un "interes personal de natură patrimonială", respectiv "folos material pentru sine, pentru soțul său sau rudele de gradul I" pentru a se reține conflictul de interese în cauza dedusă judecății.

Din cuprinsul art. 70 din Legea nr. 161/2003 rezultă că pentru a se reține existența conflictului de interese, trebuie îndeplinită condiția referitoare la "interesul personal de natură patrimonială" sau "folosul material" pentru sine, pentru soțul ori rudele sale de gradul I".

Or, raportul de evaluare este construit pe baza a 4 lucrări, pentru care ANI a susținut că ar fi fost identificat ca proiectant societatea B., ceea ce nu corespunde stării de fapt. Avizul de oportunitate nr. x/27.05.2020 a fost emis la cererea societății C.. Faptul că proiectant a fost societatea B. nu conduce la consecința existenței vreunui conflict de interes, deoarece proiectarea era deja finalizată și predată inițiatorului

Din cuprinsul Avizului nr. x din 26.08.2020 pentru planul urbanistic zonal "Construire Locuințe Colective" rezultă că este emis pentru inițiator societatea C., la un moment la care proiectantul își terminase activitatea în ceea ce privește documentația întocmită, iar emiterea avizului nu putea fi influențată de cine a proiectat PUZ, iar avizul conține corecturi - deci ar fi putut conduce la o diminuare a prestigiului proiectantului și nu la creșterea acestuia - așa cum a menționat în întâmpinare A.N.I.

Din cuprinsul Avizului de Oportunitate nr. x/04.02.2022 emis pentru Planul Urbanistic Zonal pentru "Reconfigurare zonă activități agrozootehnice în zonă cu funcțiuni agroindustriale" rezultă că este emis ca urmare a cererii adresate de D. S.R.L., fără a se face vorbire despre societatea B.. Avizul de Oportunitate nr. x din 04.02.2022 pentru planul urbanistic zonal "Construire Locuință, anexe, amenajare curte și împrejmuire" este emis ca urmare a cererii d-lui E. și acesta fără a se face vorbire despre societatea B..

În ceea ce privește aceste 4 lucrări, pentru care s-a reținut existența conflictului de interese întemeiat pe prevederile art. 70 și 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 recurentul a arătat că nu există un conflict de interese deoarece nu există un interes de natură patrimonială.

Nu este îndeplinită această condiție, interpretarea dată de instanță textelor de lege amintite fiind una forțată. Deciziile recurentului în acordarea avizelor de oportunitate nu au fost influențate de calitatea pe care soția sa o deținea în cadrul B., neafectând imparțialitatea, respectiv atitudinea neutră la care era obligat în virtutea funcției deținute.

În ce privește pretinsul folos material pe care semnarea acestor documente l-ar fi adus pentru soția recurentului, acesta nu există. Proiectantul fusese deja plătit la momentul depunerii documentațiilor, iar dovada achitării onorariului proiectantului este unul dintre documentele obligatorii pe care trebuie să le conțină dosarul. În orice caz, avizul de oportunitate nu este un document de aprobare a PUZ-ului, ci un document prin care se stabilesc condițiile tehnice în care va fi întocmit PUZ-ul (în măsura în care acesta ar fi aprobat). Avizarea are caracter tehnic și este în sarcina departamentului condus de arhitectul șef, însă aprobarea PUZ-ului este strict opțiunea forului deliberativ, nu a arhitectului șef.

Arhitectul șef verifică cererea unui solicitant din punct de vedere tehnic (și dă un aviz favorabil dacă condițiile tehnice sunt îndeplinite), însă oportunitatea emiterii PUZ-ului cade exclusiv în sarcina forului deliberativ

Un alt aspect de nelegalitate a hotărârii este generat de faptul că instanța, la fel ca și A.N.I., în absența unor dovezi, afirmă despre existența unui conflict de interese nu doar în ceea ce privește cele 4 lucrări enumerate mai sus, ci de "numeroase documente" aprobate de reclamant, fără a le individualiza.

Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

În privința susținerilor recurentului referitoare la excepția tardivității cererii completatoare, s-a apreciat că acestea reprezintă motive noi de nelegalitate ale raportului de evaluare, care nu au fost invocate prin cererea introductivă de instanță. Contrar celor susținute prin cererea de recurs, normele procedurale de drept comun stabilite de art. 204 alin. (1) și (3) C. proc. civ. nu sunt aplicabile în speța de față, prioritate având normele prevăzute în legea specială, Legea nr. 176/2010. Astfel, conform prevederilor art. 22 din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare poate fi contestat la instanța de judecată în termen de 15 zile de la data comunicării sale în termenul legal.

Termenul este evident unul de decădere, depășirea lui făcând imposibilă valorificarea dreptului la acțiune. Acest termen nu este stabilit doar pentru declararea contestației, ci și pentru indicarea tuturor persoanelor fizice sau juridice față de care se formulează pretenții, motivarea contestației, prin prezentarea tuturor motivelor de nelelgalitate ale raportului de evaluare, cu respectarea prevederilor art. 194 C. proc. civ., inclusiv a dispozițiilor privind inserarea motivelor de fapt și de drept ce fundamentează cererea.

Potrivit art. 194 C. proc. civ. cererea de chemare în judecată trebuie să cuprindă inclusiv arătarea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază cererea precum și arătarea dovezilor pe care se sprijină fiecare capăt de cerere. Din coroborarea prevederilor art. 194 anterior menționate cu cele ale art. 22 din Legea nr. 176/2010, rezultă că reclamantul avea obligația de a formula toate apărările și de arăta toate dovezile pe care își sprijină cererea în termenul legal de 15 zile prevăzut de art. 22 din Legea nr. 176/2010, depășirea acestui termen fiind sancționată cu pierderea dreptului de a mai invoca motive noi de nelegalitate ale actului administrativ contestat.

Dispozițiile art. 204 alin. (1) și (3) C. proc. civ., reprezintă norma generală și nu sunt aplicabile în situațiile în care o normă specială, în speță Legea nr. 176/2010, prevede un termen imperativ în care se poate efectua un act procedural, conform pricipiului specialia generalibus derogant.

În ceea ce privește situația de conflict de interese, s-a arătat că instanța de fond a reținut în mod corect că dreptul la apărare în procedura de evaluare a fost respectat, recurentul fiind informat prin intermediul unei scrisori (adresa nr. x/28.04.2022) recomandate (confirmare de primire datată 06.05.2022) despre faptul că au fost identificate elemente în sensul existenței unui conflict de interese întrucât, în perioada 2016-2022, în calitate de arhitect șef în cadrul Primăriei Tulcea a participat la luarea unor decizii și a semnat documente între Primăria Tulcea și societatea B. (societate la care soția deține calitatea de asociat), caz de conflict de interese prevăzut de dispozițiile art. 70 și art. 79 din Legea nr. 161/2003 și invitat să prezinte un punct de vedere în acest sens. Ulterior acestei informări, la data de 07.06.2022 reclamantul și avocatul acestuia s-au prezentat la Inspecția de Integritate și au verificat informațiile din dosarul lucrării nr. x/S/II/22.03.2017, în acest sens fiind întocmit procesul-verbal din 07.06.2022 .

Din moment ce reclamantului i s-a comunicat că au fost identificate elemente în sensul existenței unui conflict de interese, fiind indicată starea de fapt, respectiv că în perioada 2016-2022, în calitate de Arhitect șef în cadrul Primăriei Tulcea, a participat la luarea unor decizii și a semnat documente între Primăria Tulcea și societatea B., societatea la care soția reclamantului are calitatea de asociat, iar ulterior recurentul-reclamant a studiat înscrisurile care i-au fost puse la dispoziție de inspectorul de integritate, respectiv avizele de oportunitate emise de recurentul-reclamant și care au fost menționate ulterior în cuprinsul raportului de evaluare, în mod corect instanța a reținut că reclamantului i s-au adus la cunoștință în mod evident fapta concretă pentru care se efectuează cercetări, susținerile acestuia privind încălcarea dreptului la apărare fiind neîntemeiate.

Referitor la neindicarea în concret a folosului material generat de semnarea documentelor identificate în raportul de evaluare, intimata a precizat că în materia conflictului de interese, funcționarii publici implicați în procesul de verificare și avizare a certificatelor de urbanism, autorizațiilor de construire și avizelor de oportunitate sunt obligați să respecte dispozițiile Legii nr. 161/2003. Recurentul-reclamant avea obligația să se abțină de la îndeplinirea atribuțiilor legale, tocmai pentru a preveni situarea sa într-o poziție care ar conduce la încălcarea principiilor instituite de legiuitor.

Aceasta avea obligația, iar nu facultatea, să se abțină de la îndeplinirea atribuțiilor și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic, după cum prevăd dispozițiile art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, o conduită contrară fiind sancționată de legiuitor prin atragerea după caz, a răspunderii disciplinare, administrative, civile sau penale, potrivit alin. (4) al aceluiași articol. Or, recurentul nu a dovedit în fața instanței de fond că ar fi procedat la informarea superiorului cu privire la situația de conflict de interese în care s-ar afla dacă ar proceda la emiterea avizelor solicitate.

S-a solicitat înlăturarea apărărilor referitoare la lipsa interesului patrimonial, pe motiv că ceea ce interesează în cauză este strict conduita acestuia, în calitate de funcționar public având obligația să se abțină de la rezolvarea cererilor pentru persoanele fizice și juridice care aveau încheiate contracte de servicii de proiectare cu societatea B. (societate la care soția persoanei evaluate deține calitatea de asociat).

Obligativitatea abținerii de la îndeplinirea atribuțiilor legale a fost instituită tocmai pentru a preveni orice situație care ar conduce la încălcarea principiilor instituite de legiuitor cu privire la exercitarea funcției publice prin prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003, respectiv: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public.

Pentru existența interesului personal și implicit a conflictului de interese nu este obligatoriu ca funcționarul să realizeze un beneficiu material pentru sine, cum în mod nefondat susține recurentul. Prin urmare, există conflict de interese în toate situațiile în care funcționarul public este chemat să ia decizii sau sau participe la luarea deciziilor cu privire la persona sa sau cu privire la familia sa, la rudele sale apropiate, în aceste situații fiind afectată imparțialitatea funcționarului public.

Recurentul-reclamant a aprobat numeroase documente (certificate de urbanism, autorizații de construire, avize de oportunitate etc.) pentru mai multe persoane fizice și juridice care au încheiat contracte de servicii de proiectare cu societatea B. (societate la care soția persoanei evaluate deține calitatea de asociat) este evidentă existența unui interes personal și apariția unei situații de conflict de interese, întrucât în aceste situații obiectivitatea a fost afectată. Rațiunea instituirii acestei stări de conflict interese e aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere îndeplinire a atribuțiilor și competențelor legale de către funcționarii publici și de către demnitari, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui folos material concret.

S-a arătat că dispozițiile art. 70, art. 71, art. 79 din Legea nr. 161/2003 respectă definiția conflictului de interese menționată în Recomandarea nr. 10/2000 a Consiliului de Miniștri al Consiliului Europei. Articolul 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei definește conflictul de interese arătând că acesta "apare atunci când funcționarul public sau demnitarul are un interes personal care influențează sau pare să influențeze îndeplinirea atribuțiilor sale oficiale cu imparțialitate și obiectivitate. Interesele private ale funcționarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizații cu care funcționarul public a avut relații politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi și la orice datorii pe care funcționarul public sau demnitarul le are față de persoanele enumerate mai sus."

Demnitarul sau funcționarul public are obligația de a nu participa la decizia în care interesul personal este de natură să-i afecteze obiectivitatea: "ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor" legale, iar în cauză recurentul-reclamant avea posibilitatea să refuze motivat semnarea respectivelor documente.

Dintre documentele semnate în situație de conflict de interese, ispectorul de integritate a reținut avizul de oportunitate nr. x/27.05.2020, avizul nr. x/26.08.2020, pentru planul urbanistic zonal "Construire Locuințe Colective", avizul de oportunitate nr. x/04.02.2022 pentru planul urbanistic zonal "Construire Loucință, anexe, amenajare curte și împrejmuire" și avizul de oportunitate nr. x/04.02.2022 pentru planul urbanistic zonal "Reconfigurare zonă activități agrozootehnice în zonă cu funcțiuni agroindustriale", având ca proiectant societatea B. (societate la care soția persoanei evaluate deține calitatea de asociat), pentru celelate documente fiind sesizat Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, cu privire la existența indiciilor referitoare la săvârșirea de către A. a infracțiunii prevăzute de art. 301 C. pen.

Recurentul-reclamant avea interes ca lucrările întocmite de societatea B. să fie aprobate, acest fapt contribuind la bunul renume al societății și, implicit, la atragerea a cât mai multor clienți și sporirea în acest fel a veniturilor societății. Conflictul de interese subzistă chiar dacă avizele au fost solicitate de alte persoane fizice sau juridice, din moment ce toate lucrările aveau ca proiectant societatea B..

Mai mult, recurentul nu poate susține în mod rezonabil că nu a avut prefigurarea generării unei situații de conflict de interese în condițiile în care cunoștea că avizele solicitate de respectivele persoane priveau lucrări proiectate de societate la care soția sa deținea calitatea de asociat.

În mod corect instanța de fond a reținut că interesul patrimonial al soției reclamantului este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivitătii acestuia în îndeplinirea atribuțiilor de arhitect șef, acesta din urmă fiind în mod evident interesat ca lucrările întocmite de societatea de arhitectură sus menționată să fie aprobate. Este lipsit de relevanță faptul că onorariile proiectanților se percep prealabil depunerii documentației la primărie, din moment ce exista interesul ca lucrările întocmite de societatea de arhitectură la care soția recurentului este asociat, să fie aprobate pentru considerentele anterior expuse.

Apărările recurentului referitoare la rolul arhitectului șef în emiterea avizul de oportunitate sunt nefondate, fiind evident că recurentul-reclamant are obligația de a verifica documentația depusă, având posibilitatea de a respinge solicitarea de emitere a avizului, neexistând o obligație a acestuia de a emite avizul în orice condiții.

La data de 26.03.2024 recurentul-reclamant A. a depus cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 C. proc. civ., apreciind că există o chestiune de drept care comportă discuții divergente și care este de natură să determine o jurisprudență divergentă și anume - chestiunea termenului în care se poate motiva respectiv, completa contestația împotriva raportului de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității prevăzut la art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

În concret, recurentul a considerat că, în ceea ce privește contestația împotriva Raportului de evaluare nr. x/07.10.2022, textul de lege care reglementează termenul de formulare a contestației nu se referă și la termenul de completare a acesteia și nici nu exclude posibilitatea ca cererea introductivă (contestația) să poată fi modificată sau completată cu motive noi în termenul prevăzut de art. 204 C. proc. civ., întrucât termenul de 15 zile prevăzut de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se referă doar la declararea contestației, nu și la motivarea acesteia, adică la indicarea motivelor care o susțin.

Oobiectul procedurii este reprezentat de o normă de drept incompletă sau obscură, un text de lege care, pe baza interpretării, printr-o argumentație juridică adecvată, consistentă, poate primi înțelesuri și aplicări diferite în situații cvasi-identice și poate determina, în final, o jurisprudență divergentă.

A considerat recurentul că termenul de 15 zile prevăzut de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 este prevăzut exclusiv pentru formularea contestației împotriva raportului A.N.I., adică pentru exprimarea voinței celui vizat de a ataca raportul de evaluare. Textul de lege nu prevede un termen pentru motivarea contestației, ci doar pentru formularea ei, iar formularea unei cereri nu presupune de plano și motivarea ei sub toate aspectele, instanța având posibilitate regularizării acesteia în procedura specifică.

La o simplă lecturare a dispozițiilor legale aplicabile se poate observa că legea nu sancționează motivarea ulterioară a contestației și nici completarea acesteia cu motive noi. Sancțiunea intervine dacă este formulată tardiv.

Rezultă că, în situația în care contestația a fost depusă în termen, acest lucru este câștigat cauzei, iar contestatorul poate modifica cererea până la primul termen, fiind aplicabile regulile dreptului comun, respectiv art. 204 alin. (1) C. proc. civ., cu atât mai mult cu cât legea specială face trimitere la C. proc. civ. care completează dispozițiile legii speciale.

Art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 prevede termenul de formulare a contestației, nu și termenul de modificare a acesteia. Atunci când legiuitorul a dorit să condiționeze modificarea cererii introductive de respectare aceluiași termen prevăzut pentru introducerea cererii introductive, a făcut-o în mod expres. De asemenea, atunci când a dorit suprimarea posibilității de a completa acțiunea într-un alt termen decât cel general, legiuitorul s-a exprimat neechivoc în acest sens (ex. art. 713 alin. (3) C. proc. civ., referitor la contestația la executare, unde modificarea cererii este condiționată de respectarea termenului de exercitare a contestației la executare).

Interpretarea instanței de fond, dar și a intimatei este că exigențele respectării termenului de 15 zile determină incompatibilitatea dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 cu normele procedurale de drept comun stabilite de art. 204 alin. (1) și (3) C. proc. civ., iar termenul de 15 zile se referă atât la depunerea contestației cât și la modificarea cererii sau la completarea ei, aspect care, raportat la interpretarea recurentului, este de natură să ducă la jurisprudență divergentă.

Pentru a aprecia asupra chestiunii de drept supuse analizei Înaltei Curți de Casație și Justiție, recurentul a făcut trimitere la divergența care a existat până la pronunțarea în recursului în interesul legii prin Decizia nr. 16/2023 din dosarul nr. x/2023 cu privire la plângerea contravențională care poate fi completată oricând până la începerea judecății (așa cum permite art. 204 alin. (1) C. proc. civ.), nu doar în termenul de 15 zile de la primirea procesului-verbal, prevăzut în O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor.

Mutatis mutandis problema este similară, cu diferența că în cazul de față nu există încă pronunțată o decizie într-o hotărâre prealabilă, cum era cea referitoare la contravenții, a cărei motivare a condus la îmbrățișarea de către o parte din instanțe a opiniei conform căreia ar exista o decădere în ceea ce privește motivarea, respectiv inaplicabilitatea posibilității modificării cererii până la primul termen de judecată - cum este cazul și în prezenta speță.

Cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, intimata pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat punct de vedere, prin care a solicitat respingerea solicitării ca inadmisibilă.

În esență, a arătat că solicitatea recurentului are legătură cu modul de aplicare a textului de lege speței de față, iar nu cu interpretarea unei norme neclare.

Pentru a fi admisibilă solicitarea este necesar ca aceasta să identifice o problemă de drept reală, derivând din neclaritatea sau caracterul incomplet al legii. Or, aspectele puse în discuție nu pot fi cumulate sub sintagma unei chestiuni de drept nou apărute.

Termenul de 15 zile reglementat de dispozițiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 este un termen de decădere, depășirea lui făcând imposibilă valorificarea dreptului la acțiune.

Depunerea contestației presupune, prin raportare lșa dispozițiile art. 194 C. proc. civ., ca această contestatie să fie formulată în încondițiile prevăpzute de norme de procedură civilă, respectiv să fie motivată. Din coroborarea art. 194 cu art. 22 din legea nr. 176/2010 rezultă că reclamantul avea obligația de a formula toate apărările și de a arăta toate dovezile pe care își sprijină cererea în interiorul termenului de decădere de 15 zile, reglementat de norma indicată.

Prevederile art. 204 alin. (81) și (3) C. proc. civ. reprezintă normă generală, nefiind aplicabil în situațiile în care o normă specială – Legea nr. 176/2010 – prevede un termen imperativ în care se poate efectua un act de procedură.

La data de 26.11.2024 recurentul-reclamant a depus, pentru dovedirea motivelor de recurs ordonanța de clasare din data de 26.09.2024 a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Constanța dată în dosarul nr. x/2022 și adresa unității de parchet din data de 5.11.2024 din care rezultă că împotriva ordonanței menționate nu a fost formulată plângere. Recurentul a invocat, totodată, practica judiciară apreciată ca relevantă - decizia Î.C.C.J. nr. 1937/4.04.2024.

Înalta Curte va reține că prin cererea de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, potrivit art. 519 C. proc. civ., recurentul reclamant a solicitat interpretarea dispozițiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 și a dispozițiilor art. 204 C. proc. civ., în sensul de a se stabili dacă termenul legal de 15 zile reglementat pentru depunerea contestației la Raportul de evaluare privește inclusiv motivarea, sau partea interesată poate completa contestația cu motive noi, în termenul reglementat de art. 204 C. proc. civ.

Procedând la analiza admisibilității cererii de sesizare a Înaltei Curți – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se constată că potrivit dispozițiilor art. 519 C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective este nouă, și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Textul instituie condițiile de admisibilitate necesar a fi îndeplinite pentru formularea sesizării, respectiv: a) existența unei cauze aflate în curs de judecată; b) cauza să fie soluționată în ultimă instanță; c) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a Înaltei Curți de Casație și Justiție, a curții de apel sau a tribunalului învestit să soluționeze cauza; d) ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; e) chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate; f) asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Se constată că, în speță, primele 3 condiții sunt îndeplinite, întrucât sesizarea a fost formulată într-un dosar aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție în calea de atac a recursului, așadar în ultimă instanță. Totodată, cauza are ca obiect contestarea unui Raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, în care se analizează dreptul la completarea contestației prin invocarea de motive noi de nelegalitate, cu depășirea termenului de 15 zile reglementat de art. 22 din Legea nr. 176/2010, însă până la primul termen de judecată, în temeiul art. 204 C. proc. civ.

În ceea ce privește condiția referitoare la existența unei chestiuni de drept de a cărei dezlegare să depindă soluționarea cauzei, se reține că problema de drept ce constituie obiectul sesizării privește posibilitatea completării contestației cu motive noi de nelegalitate până la primul termen de judecată, însă cu depșirea termenului reglementat de art. 22 din Legea nr. 176/2010, astfel că de lămurirea modului de interpretare și aplicare a acestor dispoziții depinde soluționarea pe fond a cauzei.

Faptul că de problema de drept depinde soluționarea cauzei nu este însă suficient pentru a se constata admisibilitatea sesizării.

Deși dispozițiile art. 519 din C. proc. civ. nu definesc noțiunea de "chestiune de drept", în jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a stabilit că " 52.(...) analiza aspectelor generale de admisibilitate trebuie să aibă în vedere faptul că procedura hotărârii prealabile are menirea de a elimina riscul apariției unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei probleme de drept reale, esențiale și controversate, care se impune cu evidență a fi lămurită și care prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu și a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății. Scopul procedurii este acela de a obține o dezlegare de principiu a unor dispoziții normative care sunt neclare, lacunare, de o complexitate deosebită și care pot primi interpretări diferite prin hotărâri judecătorești. 53. Condiția dificultății chestiunii de drept nu este prevăzută în mod explicit de dispozițiile art. 519 și 520 din C. proc. civ., însă rezultă în mod evident din interpretarea coroborată a acestora. Dificultatea chestiunii de drept rezultă din posibilitatea reală de a interpreta diferit sau contradictoriu norme de drept îndoielnice, lacunare sau neclare, iar stabilirea dificultății, drept condiție a admisibilității, este absolut necesară pentru a se verifica dacă instanței supreme i se solicită soluționarea de principiu a unei probleme de drept reale, esențiale și controversate, astfel cum impun dispozițiile art. 519 din C. proc. civ., sau este chemată, în fapt, să soluționeze o simplă problemă de interpretare a unor dispoziții legale sau chiar litigiul în cauză. (Decizia nr. 37/07.05.2020, publicată in Monitorul Oficial, Partea I nr. 591 din 06/07/2020)

În speță, Înalta Curte va reține că aspectele referitoare la aplicarea prevederilor art. 22 din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora: "(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ" nu comportă dificultăți de interpretare, nici din perspectiva modului de stabilire a termenului legal de contestare și nici din cea a completării lor cu norma generală, reprezentată de art. 204 teza I din C. proc. civ.: "(1) Reclamantul poate să își modifice cererea și să propună noi dovezi, sub sancțiunea decăderii, numai până la primul termen la care acesta este legal citat.(...)". În aplicarea principiului specialia generalibus derogant, derogarea de la norma generală de procedură civilă referitoare la actul de sesizare a instanței se va produce în limitele reglementate de norma specială, care privesc termenul de contestare. În ceea ce privește dreptul la modificarea contestatiei, reglementat de norma generală, în lipsa unor prevederi speciale derogatorii acesta va fi în continuare recunoscut, cu respectarea însă a acelorași limite anterior identificate.

Recurentul-reclamant, prin cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, urmărește practic determinarea modalității de aplicare la speță a dispozițiilor legale enunțate și a principiului specialia generalibus derogant, cu scopul de a se identifica soluția ce trebuie adoptată în privința tardivității modificării cererii, ceea ce conduce la concluzia că acesta tinde, în fapt, la soluționarea fondului, iar nu la dezlegarea de principiu a unei chestiuni de drept care prezintă o reală dificultate. Or, art. 519 din C. proc. civ. se referă la interpretarea propriu-zisă a conținutului unor dispoziții legale în sensul dezlegării de principiu a unei chestiuni de drept reale, esențiale și controversate care prezintă o dificultate suficient de mare, rezultată din dispoziții neclare, lacunare, de o complexitate deosebită. În lipsa unei asemenea chestiuni de drept revine instanței de judecată învestită cu soluționarea cauzei interpretarea dispozițiilor legale.

Observând așadar că nu se identifică în cauză o veritabilă chestiune de drept care să reclame intervenția Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curți de Casație și Justiție în procedura reglementată de art. 591 și urm. C. proc. civ., instanța de recurs va reține că nu sunt îndeplinite cumulativ toate condițiile de admisibilitate a sesizării, astfel că aceasta va fi respinsă.

7.1. Criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., privind nelegalitatea soluției de respingere a cererii modificatoare, ca tardiv formulată

În esență, prin cererea de recurs recurentul-reclamant a arătat că în aplicarea dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 176/2010 rap. la art. 204 alin. (1) teza I C. proc. civ., în lipsa unor mențiuni din cuprinsul Legii nr. 176/2010, referitoare la termenul de motivare a contestației, se vor aplica dispozițiile C. proc. civ., contestația împotriva Raportului de evaluare putând fi completată cu motive noi până la primul termen de judecată, soluția contrară a instanței de fond fiind dată cu greșita interpretare și aplicare a prevederilor enunțate.

Înalta Curte va respinge aceste critici, ca nefondate.

Cu caracter prioritar, se reține că instanța de fond a fost învestită cu contestație împotriva unui Raport de evaluare a conflictului de interese întocmit de autoritatea pârâtă, Agenția Națională de Integritate (ANI).

Așadar, în ceea ce privește condițiile de sesizare a instanței, relevante ca norme de imediată aplicare sunt dispozițiile art. 22 din Legea nr. 176/2010: "(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ." Textul reglementează un termen de decădere de drept procesual, de 15 zile de la comunicarea Raportului de evaluare, fiind vorba de un termen "stabilit de lege" în legătură cu "intervalul de timp în care poate fi îndeplinit un act de procedură" (art. 180 alin. (1) C. proc. civ. - în legătură cu actul de sesizare a instanței).

Relevante sunt și prevederile art. 2 alin. (2) din C. proc. civ., potrivit cărora "(...) dispozițiile prezentului cod se aplică și în alte materii, în măsura în care legile care le reglementează nu cuprind dispoziții contrare", dar și cele ale art. 32 din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora: "Dispozițiile prezentei legi se completează cu cele (....) ale C. proc. civ., (....) dacă acestea nu sunt contrare prezentei legi și Legii nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare".

Din interpretarea textelor enunțate rezultă că, în privința regulilor de sesizare a instanței, C. proc. civ. reprezintă norma generală, care completează în mod corespunzător Legea nr. 176/2010 – normă specială – doar în măsura în care nu intră în contradicție cu aceasta din urmă.

Pornind de la aceste concluzii, se reține că o primă regulă cu caracter special de imediată aplicare, este cea referitoare la termenul în care partea vătămată poate depune contestație împotriva Raportului de evaluare, în acest sens fiind incidente prevederile exprese ale alin. (1) al art. 22 din Legea nr. 176/2010.

Potrivit concluziei anterior expuse, aceste dispoziții se vor completa cu alte prevederi din norma generală referitoare la sesizarea instanței de contencios administrativ, în măsura în care nu intră în contradicție cu celelalte prevederi ale Legii nr. 176/2010 și, totodată dacă nu tind la înlăturarea de la aplicare a termenului special de contestare, de 15 zile de la comunicarea actului.

Din această perspectivă, se va reține că o primă completare cu normele generale privește forma actului de sesizare a instanței. În acest sens, în lipsa unor dispoziții contrare în norma specială, exercitarea dreptului de contestare a Raportului de evaluare întocmit de ANI este supusă rigorilor instituite de art. 194 C. proc. civ., printre care și: "d) arătarea motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază cererea; e) arătarea dovezilor pe care se sprijină fiecare capăt de cerere. (...)".

Procedând la interpretarea sistematică a dispozițiilor Legii nr. 176/2010 și ale art. 2 alin. (2) și art. 194 din C. proc. civ., concluzia care se va desprinde va fi în sensul că, în termenul legal de decădere de 15 zile de la comunicarea Raportului de evaluare, persoana evaluată va depune la instanța de contencios administrativ contestația conținând "toate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază, precum și arătarea dovezilor pe care se sprijină fiecare capăt de cerere".

În continuare, Înalta Curte va analiza din perspectiva dispozițiilor art. 2 alin. (2) C. proc. civ. și ale art. 32 din Legea nr. 176/2010, posibilitatea completării prevederilor art. 22 din Lege cu cele ale art. 204 alin. (1) teza I din Cod.

În acest sens, se constată că prevederile generale ale art. 204 alin. (1) C. proc. civ. reglementează cu privire la 2 chestiuni diferite: pe de o parte asupra dreptului la modificarea actului de sesizare a instanței; iar pe de altă parte, asupra momentului limită până la care poate fi operată o astfel de modificare.

În lumina celor anterior expuse, ambele aspecte vor fi analizate din perspectiva aplicării principiului specialia generalibus derogant, dar și a compatibilității normei generale cu specificul reglementării din norma specială.

Astfel, în ceea ce privește admisibilitatea modificării contestației împotriva Raportului de evaluare, prin formularea de motive noi ce nu au fost incluse inițial în actul de sesizare a instanței, se constată că în legea specială nu există norme derogatorii, iar o astfel de completare nu este contrară Legii nr. 176/2010, și nici Legii nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, cum prevede art. 32 teza finală din Legea nr. 176/2010. Așadar, concluzia va fi în sensul că, ulterior sesizării instanței de contencios administrativ cu contestație împotriva Raportului de evaluare al ANI, reclamantul are dreptul să completeze contestația cu motive noi de nelegalitate.

Însă, în ceea ce privește momentul până la care o astfel de modificare poate fi operată, se constată o incompatibilitate a dispozițiilor art. 204 teza I C. proc. civ. cu prevederile speciale ale Legii nr. 176/2010, ce reglementează termenul legal de decădere de 15 zile pentru contestarea raportului de evaluare.

În acest sens, se observă că potrivit art. 185 alin. (1) C. proc. civ.: "(1) Când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate."

Pornind de la aceste dispoziții, se va reține că invocarea de motive noi de nelegalitate în legătură cu Raportul de evaluare întocmit de ANI este echivalentă formulării unei noi contestații împotriva aceluiași act administrativ, prin modificarea cauzei juridice a cererii de chemare în judecată inițiale, dat fiind că fiecare motiv de nelegalitate este apt să conducă la anularea actului atacat. Or, astfel cum s-a arătat deja, partea vătămată are la îndemână un singur termen pentru contestarea Raportului de evaluare, care curge de la același moment al comunicării actului, independent de numărul de contestații/de motive de nelegalitate pe care înțelege să le invoce în legătură cu acest act.

Acceptarea modificării contestației inițiale, prin invocarea de motive noi de nelegalitate până la primul termen de judecată, ar lipsi așadar de efecte în mod nepermis dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în sensul în care dreptul părții evaluate de a solicita anularea Raportului de evaluare, deși este supus unui termen de decădere de 15 zile, ar putea fi prelungit prin conduita procesuală a contestatorului, dar și a celorlalte părți implicate în litigiu, până la un moment nedefinit, reprezentat de "primul termen de judecată". Un astfel de moment este în mod obișnuit influențat de durata derulării procedurii scrise prealabile, dar și de "încărcătura" instanței sesizate, la unele instanțe de judecată termenul putând fi mai scurt, pe când la alte instanțe semnificativ mai lung, cu consecința aplicării unui regim diferit persoanelor supuse evaluării în temeiul Legii nr. 176/2010, din perspectiva dreptului acestora de acces la instanță.

Totodată, Înalta Curte va observa că obligația de respectare a termenului legal de 15 zile prezintă relevanță inclusiv din perspectiva aplicării prevederilor art. 22 alin. (2) și (3): "(2) Dacă raportul de evaluare a conflictului de interese nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin. (1) la instanța de contencios administrativ, Agenția sesizează, în termen de 6 luni, organele competente pentru declanșarea procedurii disciplinare, precum și, dacă este cazul, instanța de contencios administrativ, în vederea anulării actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese. (3) Dacă raportul de evaluare a incompatibilității nu a fost contestat în termenul prevăzut la alin.