ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4295/2025

Ședința publică din data de 25 septembrie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 08 iulie 2024, sub nr. x/2024, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/21.06.2024, emis de pârâtă în lucrarea nr. 20357/S/II/14.07.2020.

Prin sentința civilă nr. 310 din 18 octombrie 2024, Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat raportul de evaluare nr. x/21.06.2024 întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Împotriva sentinței civile nr. 310 din 18 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, pe cale de consecință, menținerea raportului de evaluare nr. x/21.06.2024, ca fiind temeinic și legal.

Recurenta-pârâtă a învederat, în esență, că instanța de fond a pronunțat sentința recurată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 228 din O.U.G. nr. 57/2019 și a prevederilor art. 70, art. 76 din Legea nr. 161/2003.

Aceasta a susținut că existența conflictului de interese se verifică în momentul emiterii actului, în speță Autorizația de construire nr. x/25.03.2021 și nr. y/18.05.2022, precum și a Certificatelor de urbanism nr. x/10.12.2021, respectiv nr. 344/14.06.2021, fără a prezenta relevanță împrejurările ulterioare acestui moment și anume în ce măsură actele au produs ori nu efectele preconizate și a apreciat că în mod greșit a reținut instanța de fond neîndeplinirea condiției referitoare la folosul material, în condițiile în care intimatul avea obligația de a adopta o conduită preventivă de natură să îl împiedice să ajungă într-un conflict de interese și să dea dovada unei atitudini neutre, imparțiale și obiective față de interesele sale de orice natură, fiindu-i interzis să participe la luarea unei decizii în exercitarea funcției de autoritate, care produce anumite beneficii pentru sine.

Deși, acțiunile intimatului ar putea fi considerate ca reprezentând executarea unei atribuții specifice funcției exercitate totuși, în speță, Curtea de Apel Constanța a omis să analizeze conflictul de interese prin prinsma obligației ce îi revenea intimatului conform art. 228 din Codul administrativ.

Ceea ce a omis instanța de fond este faptul că legiuitorul a avut în vedere exclusiv această legătură tocmai pentru că rațiunea instituirii conflictului de interese este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de exercitare a atribuțiilor si competentelor legale de către aleșii locali.

Cu alte cuvinte, din perspectiva legiuitorului, existența interesului patrimonial în legătură cu situația alesului local este o cauză de imparțialitate și lipsă de obiectivitate care generează și conflictul de interese analizat în cauză, fiind suficient ca acest interes patrimonial să poată fi stabilit prin relație exclusivă cu actele administrative emise, iar nu prin raportare la alte elemente, cum eronat a procedat Curtea de Apel Constanța, cum ar fi prețul de achiziție al imobilului.

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt reținută în cauză.

În fapt, prin raportul de evaluare contestat în cauză, pârâta Agenția Națională de Integritate a reținut că reclamantul A. a încălcat dispozițiile art. 70, art. 71 și ale art. 76 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, coroborat cu prevederile art. 228 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât în perioada exercitării mandatului de primar al municipiului Tulcea, județul Tulcea, a procedat la emiterea unor acte administrative care au avut ca rezultat un avantaj patrimonial pentru sine.

Prin sentința recurată, acțiunea privind anularea raportului de evaluare a fost admisă, pârâta reiterând aspecte prezentate în fața primei instanțe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Criticile formulate în susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurenta-pârâtă a susținut, în esență, că instanța de fond a interpretat/aplicat greșit prevederile art. 70, art. 71 și ale art. 76 din Legea nr. 161/2003, precum și cele ale art. 228 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, sunt nefondate.

Potrivit art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ "Alesul local aflat în conflict de interese în condițiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, are obligația să se abțină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine (...)".

Art. 70 din Legea nr. 161/2003 definește noțiunea de "conflict de interese", prin care "se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative", iar potrivit art. 71 din lege, "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public."

Art. 76alin. (1) din Legea nr. 161/2003 dispune:

"Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I".

Instanța de recurs reține că interpretarea și aplicarea prevederilor art. 228 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ trebuie realizate în coroborare cu normele generale în această materie cuprinse în Legea nr. 161/2003, lege la care trimite în mod expres dispoziția codului administrativ și care rămâne de referință în materia conflictului de interese.

Înalta Curte constată că odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ nu au fost modificate prevederile din Legea nr. 161/2003 referitoare la conflictul de interese, însă regimul juridic aplicabil pentru aleșii locali este cel prevăzut în acest act normativ, având în vedere că pentru această categorie s-a produs o lărgire a situațiilor apreciate ca fiind conflict de interese, în sensul că a fost lărgită sfera persoanelor în raport de care se stabilește conflictul de interese de la rudele sale de gradul I, la rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv, dar și alte ipoteze reglementate în prezent.

În continuare, analizând dacă sunt întrunite condițiile pentru reținerea conflictului de interese în speță, Înalta Curte constată că starea de fapt nu conturează existența concretă ori posibilă a unui beneficiu pentru intimatul-reclamant.

Fiind de acord că art. 228 Codul administrativ prevede condiția posibilității producerii unui folos material și nu producerea efectivă a acestuia, având în vedere că sintagma "ar putea produce un folos material" se referă la o situație în care o decizie ar putea aduce beneficii financiare sau materiale pentru o persoană, Înalta Curte constată că, în speță, nu se identifică niciun folos material în sensul legii în favoarea intimatului-reclamant și nici posibilitatea producerii unui astfel de folos în situația descrisă în raportul de evaluare.

Așa cum s-a reținut inclusiv prin raportul de evaluare contestat, intimatul-reclamant a achiziționat apartamentul în discuție de la B. S.R.L. la data de 29 decembrie 2022, respectiv după emiterea actelor administrative enumerate: autorizația de construire nr. x/25.03.2021, certificatul de urbanism nr. x/10.12.2021, autorizația de construire nr. x/18.05.2022, certificatul de urbanism nr. x/14.06.2021 și prelungirea valabilității certificatului de urbanism nr. x/14.06.2021, autorizația de construire nr. x/19.05.2021 și certificatul de urbanism nr. x/18.05.2022.

Chiar dacă după semnarea promisiunii de vânzare-cumpărare - la data de 11 octombrie 2021 - au fost emise certificatele de urbanism nr. x/10.12.2021 și nr. y/18.05.2022 și autorizația de construire nr. x/18.05.2022, nu există alte elemente probatorii care să dovedească că semnarea acestor acte de către reclamant a fost influențată de un interes al acestuia.

Este adevărat că legiuitorul impune în sarcina alesului local obligația de a se abține de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care face parte, care a făcut o plată către acesta sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestuia, însă, în cauza de față nu se pot reține elementele conflictului de interese, așadar nu este îndeplinită cerința premisă instituită de către legiuitor în art. 228 alin. (1) Cod administrativ, în prezența căreia ar fi intervenit obligația de abținere de la emiterea autorizațiilor de construire și certificatelor de urbanism enumerate anterior.

În acest context, trebuie subliniat că drepturile și principiile ocrotite de lege prin reglementarea conflictului de interese trebuie să fie identificate în cauză în mod concret și efectiv, nu trebuie să rămână la nivelul ipotetic, teoretic ori iluzoriu.

Or, deși prin raportul de evaluare se reține că emiterea actelor administrative de către primar au avut ca rezultat un avantaj patrimonial, pentru sine, ceea ce a reieșit în cauză a fost achiziționarea de către acesta, împreună cu soția, a unui apartament, a unei boxe și a terenului aferent de la o societate beneficiară a unor acte de urbanism emise anterior de reclamant în calitate de primar, pentru prețul de 73.575 euro.

Cu alte cuvinte, legătura între aceste acte juridice și folosul material pretins de inspectorul de integritate în beneficiul persoanei evaluate este una exclusiv ipotetică, fără corespondență în realitate, în condițiile în care nici din modul de redactare a clauzelor actului autentic de vânzare-cumpărare și nici din analiza comparativă a altor titluri translative de proprietate deținute de alți proprietari de apartamente, prin cumpărarea de la aceeași societate, nu reiese un astfel de avantaj, intimatul-reclamant încheind contractul de vânzare-cumpărare ulterior semnării actelor și pentru un preț comparabil cu cele la care s-au achiziționat alte apartamente de la același vânzător de către terți.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține și că indicarea de către recurenta-pârâtă a unor decizii de speță, apreciate a fi pronunțate în cauze similare, nu poate conduce spre o altă soluție, câtă vreme, în dreptul național român, hotărârile judecătorești sunt pronunțate de instanțele învestite cu respectivul litigiu în raport de datele particulare ale fiecărei cauze în parte, astfel că instanța învestită cu prezenta cauză nu poate analiza/evalua elementele avute în vedere la pronunțarea respectivei jurisprudențe. Invocarea unei soluții date într-o altă speță nu poate influența soluția dată în cauza pendinte decât în măsura în care ar fi incidentă autoritatea de lucru judecat, potrivit art. 430 și urm. C. proc. civ., situație neregăsită în cazul de față.

În concluzie, se constată că hotărârea instanței de fond este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 310 din 18 octombrie 2024 a Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

În acest context, în condițiile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta-pârâtă la plata către intimatul-reclamant A. la plata sumei de 5.937,19 RON, reprezentând onorariu de avocat, conform dovezilor de la dosarul instanței de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței civile nr. 310 din 18 octombrie 2024 a Curții de Apel Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata către intimatul-reclamant A. la plata sumei de 5.937,19 RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 25 septembrie 2025.