ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1762/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 20.09.2021 sub numărul de dosar x/2021, reclamantul Institutul Diplomatic Român (IDR) în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe (MAE) a solicitat: - anularea Adresei nr. x/15.03.2021, înregistrată la IDR sub nr. x/19.03.2021, având în vedere atât conținutul documentelor (aspectele de fapt și de drept reținute) care au fost trimise ca anexe ale adresei pe care înțelege să o conteste, cât și măsurile dispuse prin aceasta, respectiv a obligației ca IDR să dispună recalcularea drepturilor salariale și a sumelor pe care urmează să le recupereze de la salariați/foști salariați ca urmare a stabilirii noilor drepturi salariale; - anularea Adresei nr. x/05.05.2021, înregistrată la IDR sub nr. x/07.05.2021 și a obligației stabilite în sarcina IDR de a dispune recalcularea drepturilor salariale, precum și a modalității de calcul impusă; - ca o obligație ce rezultă din anularea adreselor menționate la primele două puncte, solicită să se dispună, în sarcina ministerului, recalcularea drepturilor salariale de care beneficiau angajații IDR, prin raportare atât la dispozițiile Legii 284/2010, cât și a celor ale Legii 153/2017, cu luarea în considerare a Deciziilor Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 794/2016 și nr. 8/2021.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1430 din 21 iulie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, a fost calificată excepția inadmisibilității, ca fiind o apărare de fond și s-a respins acțiunea formulată de reclamantul Institutul Diplomatic Român în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1430 din 21 iulie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul Diplomatic Român a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul-reclamant a susținut că instanța de fond a considerat în mod eronat că în speța dedusă judecății sunt aplicabile dispozițiile art. 3 din Legea 153/2017. Astfel, obiectul acțiunii nu se referă la obligația de a stabili nivelul de salarizare a personalului cu ocazia implementării Legii 153/2017, ci la obligația de a stabili un nou nivel de salarizare dacă, după aplicarea inițială a legii, ca urmare a unei acțiuni de control, se constată anumite erori de interpretare și aplicare inițială a normelor legale. Prin urmare, în opinia sa, în cazul de față sunt aplicabile dispozițiile art. 4 din Legea 153/2017 referitoare la controlul efectuat după implementarea Legii 153/2017. A arăta recurentul că, din actele depuse la dosar, rezultă cu claritate faptul că IDR implementase, așa cu prevedea art. 3 din Legea 153/2017, noul nivel de salarizare, dar, ulterior, în anul 2020, Curtea de Conturi, prin Decizia 6/2020, a constatat că există erori și a dispus corectarea acestora. Astfel, în conformitate cu dispozițiile art. 4 din Legea 153/2017, controlul implementării legii se face prin ministere sau alte autorități centrale cu atribuții în domeniul de control. De altfel, o interpretare contrară ar lăsa lipsită de conținut posibilitatea de a corecta erorile în implementarea legii, prin lipsa unei finalități a obligației de control. Dispozițiile art. 21 alin. (4) și cele ale art. 22 alin. (1) și alin. (2) lit. a) din Legea 500/2002 nu au legătură cu obiectul cauzei, respectiv cu stabilirea persoanelor care aveau obligația de recalculare a salariilor din cadrul IDR. Din tot materialul probatoriu depus în prezenta cauză precum și din susținerile părților nu rezultă faptul că au existat credite bugetare care au fost folosite cu alte destinații decât cele care au fost aprobate de către ordonatorul principal de credite MAE sau cu încălcarea dispozițiilor legale în vigoare. Mai mult, lună de lună ministerul a aprobat fiecare deschidere de credite pentru plățile salariale, în sumele solicitate de către IDR. Ca atare, invocarea de către instanța de fond, în motivarea soluției adoptate, a acestor dispoziții legale face ca hotărârea atacată să se circumscrie motivelor de recurs statuate de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție din decizia nr. 15/28.06.2021 pronunțată în soluționarea recursului în interesul legii privesc chestiuni de drept care nu se referă la aspectele asupra cărora a învestit instanța de fond spre a fi soluționate. Analogia instanței de fond, prin trimiterea la interpretarea normele de drept material din considerentele din decizia de recurs în interesul legii antemenționată și în consecință aplicarea acestora în cazul soluției adoptate este eronată. De asemenea, în opinia sa, Decizia nr. 13/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - completul competent să soluționeze recursul în interesul legii, folosită de instanța de fond în motivarea respingerii acțiunii reclamantului, nu are aplicabilitate în speța. Cu privire la simularea calculului salariilor, înaintată de MAE către IDR, este greșit asimilată de instanța de fond cu dovada îndeplinirii obligației instituite de art. 4 din Legea 153/2017. Referitor la afirmația din motivarea hotărârii atacate, conform căreia: "adresele nr. x/15.03.2021 și nr. y/05.05.2021 nu sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, ci corespondență purtată între părți", a apreciat că aceasta se întemeiază pe interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 deoarece: cele două adrese contestate au caracter individual, unicul lor destinatar fiind IDR; au instituit în sarcina IDR obligația de a implementa un nou nivel de salarizare, deoarece o interpretare contrară ar goli de conținut finalitatea dreptului și a obligației de a controla entitățile aflate în subordinea ministerului; un control exercitat de o instituție care are conform legii astfel de atribuții (în acest caz MAE are prerogativele în ceea ce privește Legea 153/2017) niciodată nu se poate finaliza cu recomandări care, în caz de neîndeplinire, rămân fără sancțiuni. O astfel de interpretare ar crea cadrul ca o instituție să poată face doar ce dorește ea cu banii de la buget, din moment ce există doar recomandări, de care se poate sau nu să țină cont. Legea 78/2018 a fost modificată prin Legea 329/2022, prin acesată modificare arătându-se în mod clar faptul că obligația de recalculare se aplică și situațiilor similare cu cele ale IDR, deoarece Legea 78/2018 cu modificările ulterioare având incidență asupra tuturor sumelor încasate de angajații până la controlul efectuat de Curtea de Conturi asupra aplicării Legii 153/2017. La acest moment, prin Decizia Inaltei Curți de Casație și Justiție nr. 2865/2024 pronunțată în dosarul nr. x/2020, a fost anulată măsura dispusă în sarcina IDR prin Decizia Curții de Conturi nr. 6/2020. Ca atare, nu mai subzistă în sarcina IDR obligația de recalculare a drepturilor salariale și de stabilire a unui nivel de salarizare diferit față de cel al MAE. Cu toate acestea, importanța acestui litigiu constă în stabilirea corectă a obligațiilor pe care le are ministerul cu privire la instituțiile subordonate în privința aplicării Legii 153/2017, însă cu privire la pct. C din cererea de chemare în judecată nu mai există un interes, deoarece nu mai există în sarcina IDR obligația de stabilire a drepturilor salariale la un nivel diferit de cel al salariaților MAE angajați pe funcții de execuție similar.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Externe a formulat întâmpinare, prin care a invocate excepția lipsei de interes în exercitarea recursului raportat la Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 2865/2024, pronunțată în dosarul nr. x/2020, prin care s-a dispus: "Anulează în parte Decizia Curții de Conturi nr. 6/30.03.2020 și încheierea nr. 20/28.05.2020, în ceea ce privește Punctul II.2 (abaterea nr. 6).", astfel că interesul nu mai este actual. În opinia sa, Decizia 2865/2024 are înrâurire asupra tuturor capetelor de cerere; adresele în discuție au fost emise de MAE tot în contextul aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi în sarcina conducerii IDR cu privire la obligația de recalculare a drepturilor salariale. De asemenea, intimatul a invocat și excepția lipsei de obiect a cauzei deduse judecății, susținând că odată pronunțată Decizia nr. 2865/2024, a dispărut și chestiunea litigioasă dedusă judecății. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare, recurentul a solicitat respingerea excepțiilor și a apărărilor formulate de intimat. Cu privire la excepția lipsei de interes invocată de intimat, a susținut că, chiar dacă la acest moment, prin Decizia ICCJ nr. 2865/2024 pronunțată în dosarul nr. x/2020, a fost anulată măsura dispusă în sarcina IDR prin Decizia Curții de Conturi nr. 6/2020 și ca atare nu mai subzistă în sarcina IDR obligația de recalculare a drepturilor salariale și de stabilire a unui nivel de salarizare diferit față de cel al MAE, există o importanță în soluționarea acestui litigiu, deoarece: importanța acestui litigiu constă în stabilirea corectă a obligațiilor pe care le are ministerul cu privire la instituțiile subordonate în privința aplicării Legii 153/2017, deci și cu privire la IDR; controlul nivelului de salarizare este o obligație constantă a ministerului, obligație pe care acesta nu a respectat-o din anul 2010 și până în prezent, aspect care a dus la calculul eronat și plata discriminatorie a salariaților IDR prin raportare la cei angajați pe funcții similare în centrala MAE; Cu privire la excepția lipsei de obiect, recurentul a arătat că, având în vedere aspectele prezentate la pct. 1 și faptul că prezentul recurs nu mai vizează întreaga cerere de chemare în judecată inițială, în aceasta nemaisolicitându-se calcularea salariilor. Conform Deciziei 6/2020 a Curții de Conturi, a apreciat că obiectul dosarului există, fiind cel menționat în cererea de recurs.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 27 martie 2025, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând excepția lipsei de interes a recursului, în temeiul dispozițiilor art. 248 C. proc. civ., Înalta Curte constată că aceasta este întemeiată, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestit cu o cerere, prin care reclamantul Institutul Diplomatic Român, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a solicitat: - anularea Adresei nr. x/15.03.2021, înregistrată la IDR sub nr. x/19.03.2021, având în vedere atât conținutul documentelor (aspectele de fapt și de drept reținute) care au fost trimise ca anexe ale adresei pe care înțelege să o conteste, cât și măsurile dispuse prin aceasta, respectiv a obligației ca IDR să dispună recalcularea drepturilor salariale și a sumelor pe care urmează să le recupereze de la salariați/foști salariați ca urmare a stabilirii noilor drepturi salariale; - anularea Adresei nr. x/05.05.2021, înregistrată la IDR sub nr. x/07.05.2021, și a obligației stabilite în sarcina IDR de a dispune recalcularea drepturilor salariale, precum și a modalității de calcul impusă; - ca o obligație ce rezultă din anularea adreselor menționate la primele două puncte, solicită să se dispună, în sarcina ministerului, recalcularea drepturilor salariale de care beneficiau angajații IDR, prin raportare atât la dispozițiile Legii 284/2010, cât și a celor ale Legii 153/2017, cu luarea în considerare a Deciziilor Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 794/2016 și nr. 8/2021. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată, reclamantul formulând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În primul rând instanța de control judiciar constată că excepția lipsei de interes în promovarea recursului și excepția lipsei de obiect invocate de intimatul-pârât prin întâmpinare sunt întemeiate pe același motiv, respectiv anularea în parte a Deciziei Curții de Conturi nr. 6/30.03.2020, fiind anulată măsura dispusă în sarcina IDR prin Decizia Curții de Conturi nr. 6/2020 și, ca atare, nu mai subzistă în sarcina reclamantului obligația de recalculare a drepturilor salariale și de stabilire a unui nivel de salarizare diferit față de cel al MAE. Or, obiectul recursului este sentința recurată, recursul urmărește verificarea legalității sentinței recurate, astfel că și excepția lipsei de obiect se referă în realitate la lipsa de interes a recursului, analiza urmând a fi efectuată din această perspectivă. Instanța de control judiciar reține că potrivit dispozițiilor art. 29 din C. proc. civ., "Acțiunea civilă este ansamblul mijloacelor procesuale prevăzute de lege pentru protecția dreptului subiectiv pretins de către una dintre părți sau a unei alte situații juridice, precum și pentru asigurarea apărării părților în proces." Având ca reper dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., conform cărora "orice cerere poate fi formulată numai dacă autorul acesteia justifică un interes", doctrina a definit interesul de a promova o acțiune ca fiind folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea, respectiv oricare dintre formele procedurale ce intră în conținutul acesteia, iar acesta trebuie să fie "determinat, legitim, personal, născut și actual", conform dispozițiilor art. 33 din același cod. Acțiunea în contencios administrativ nu derogă de la aceste cerințe, în raport cu prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004. Interesul constituie una dintre condițiile de exercitare a acțiunii în justiție, necesară nu numai în momentul declanșării procedurii judiciare, ci pe tot parcursul derulării cauzei, atât în faza procesuală a fondului, cât și în căile de atac. Folosul practic urmărit de recurent trebuie analizat în raport de obiectul concret al cauzei, respectiv de soluția atacată de acesta cu recurs. În lumina acestor considerente, Înalta Curte constată că prin Decizia nr. 6/30.03.2020 a Curții de Conturi, la punctul 6 al deciziei, s-a reținut în sarcina reclamantului IDR angajarea, ordonanțarea și plata de cheltuieli de personal în perioada 2018 - 2019 peste nivelul legal stabilit conform prevederilor Legii 153/2017. Astfel, în urma verificării modului de aplicare a prevederilor Legii 153/2017, C. civ. a constatat că salariile personalului IDR au fost stabilite eronat începând cu data de 01.01.2018. Prin Decizia nr. 6/30.03.2020, Curtea de Conturi a decis ca, în vederea înlăturării abaterii consemnate la punctul 6, conducerea IDR să dispună măsuri care să conducă la: stabilirea întinderii prejudiciului cauzat bugetului de stat ca urmare a acordării în mod nelegal a unor drepturi salariale salariaților IDR; recuperarea acestuia și virarea la bugetul de stat, conform prevederilor legale. În acest context, prin adresa nr. x/15.03.2021, ministrul MAE a comunicat directorului general al IDR următoarele: "După cum este cunoscut, atât prin Raportul de control al Ministerului Afacerilor Externe (MAE) nr. A3/994/05.10.2018, cât și prin Decizia Curții de Conturi nr. 6/30.03.2020, au fost dispuse în sarcina conducerii Institutului Diplomatic Român (IDR) măsuri de intrare în legalitate privind grila de salarizare a personalului IDR, precum și recuperarea drepturilor salariale stabilite prin interpretarea eronată a dispozițiilor legale. Având în vedere că MAE exercită calitatea de ordonator principal de credite pentru IDR, conform celor menționate în adresa noastră nr. x/17.08.2020, înregistrată la IDR sub nr. x/20.08.2020, echipa desemnată din cadrul direcțiilor de specialitate ale MAE a procedat la verificarea și recalcularea drepturilor salariale ale personalului IDR, în aplicarea corespunzătoare a prevederilor Legii nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Alăturat, vă prezentăm documentul privind simularea recalculării drepturilor salariale pentru personalul IDR - perioada 2018 - prezent, sub rezerva că analiza și calculele efectuate s-au realizat doar în baza documentelor puse la dispoziție de către reprezentanții IDR, fără a avea certitudinea că aceste documente/informații sunt complete. Vă rog să dispuneți stabilirea drepturilor salariale pentru întreg personalul IDR cu respectarea prevederilor legale în materia salarizării personalului plătit din fonduri publice și recuperarea sumelor încasate necuvenit de către personalul IDR începând cu data de 01.04.2018 și până în prezent." De asemenea, prin adresa nr. x/05.05.2021, ministrul MAE a comunicat directorului general al IDR următoarele: "Vă scriu în răspuns la adresa dumneavoastră nr. x/16.04.2021, înregistrată la Ministerul Afacerilor Externe cu nr. N2-1/3700/19.04.2021, cu privire la recalcularea drepturilor salariale ale angajaților Institutului Diplomatic Român, transmisă spre aprobare. În urma aspectelor menționate în cuprinsul acesteia, supunem atenției ca la stabilirea salariilor de încadrare ale personalului Institutului Diplomatic Român să se aibă în vedere următoarele: - rotunjirea drepturilor salariale se face în favoarea salariatului, conform art. 38 alin. (7) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice; - trecerea de la o gradație la alta corespunzătoare vechimii în muncă se face strict cu aplicarea art. 10 din Legea-cadru nr. 153/2017 și corelarea acestuia cu prevederi postate pe site-ul Ministerului Muncii și Protecției Sociale, clarificări agreate cu reprezentanții Curții de Conturi; - pentru personalul nou-încadrat/numit și pentru personalul promovat salarizarea se face la nivelul funcției similare în plată. În cazul în care nu există funcție similară în plată, salarizarea se face prin înmulțirea coeficientului prevăzut de Legea-cadru nr. 153/2017 cu salariul de bază minim brut pe țară garantat în plată în vigoare, la care se aplică, după caz, prevederile art. 10 privind gradația corespunzătoare vechimii în muncă. La acest salariu de bază se aplică procentele aferente sporurilor (spor pentru condiții de muncă grele, vătămătoare sau periculoase și/sau cifru de stat); - recomandăm ca stabilirea drepturilor salariale să fie făcută începând cu prima zi a lunii. Având în vedere cele menționate mai sus, vă rugăm dispuneți revizuirea anexei privind stabilirea drepturilor salariale pentru întreg personal IDR cu respectarea prevederilor legale în materia salarizării personalului plătit din fonduri publice. Reiterăm cu această ocazie întreg sprijinul Ministerului Afacerilor Externe pentru desfășurarea în condiții optime a activității pe care o conduceți." . Prin acțiunea ce formează obiectul prezentului dosar, reclamantul IDR a solicitat anularea adreselor nr. x/15.03.2021 și nr. y/05.05.2021 emise de ministrul MAE, anularea măsurilor dispuse prin aceste adrese, anularea obligației stabilite în sarcina IDR de a dispune recalcularea drepturilor salariale, precum și a modalității de calcul impuse. De asemenea, prin aceeași acțiune, reclamantul IDR a solicitat să se dispună, în sarcina ministerului, recalcularea drepturilor salariale de care beneficiau angajații IDR, prin raportare atât la dispozițiile Legii 284/2010, cât și la dispozițiile Legii 153/2017, cu luarea în considerare a Deciziilor Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 794/2016 și nr. 8/2021. Înalta Curte reține că prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 2865/2024, pronunțată în dosarul nr. x/2020, s-a dispus: "Anulează în parte Decizia Curții de Conturi nr. 6/30.03.2020 și încheierea nr. 20/28.05.2020, în ceea ce privește Punctul II.2 (abaterea nr. 6)." În cauză, se constată că adresele a căror anulare s-a solicitat prin prezenta acțiune au fost emise de Ministerul Afacerilor Externe în contextul aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, prin Decizia nr. 6/30.03.2020, în sarcina conducerii IDR, cu privire la obligația de recalculare a drepturilor salariale. Or, decizia Curții de Conturi în discuție a fost anulată, astfel că, în cauză, interesul recurentului-reclamant în promovarea recursului de față nu mai este actual. Înalta Curte constată că susținerile invocate cu privire la subzistența interesului în prezentul recurs au ca temei împrejurări noi, care se raportează la stabilirea corectă a obligațiilor pe care le are ministerul cu privire la instituțiile subordonate în privința aplicării Legii 153/2017. Or, aceste elemente nu formează obiectul cauzei de față. Prin urmare, cum interesul de a acționa al recurentului nu există, astfel cum impun dispozițiile art. 33 C. proc. civ., se constată că nu este îndeplinită condiția prevăzută de art. 32 alin. (1) lit. d) din același cod pentru susținerea căii de atac. În concluzie, sancțiunea lipsei interesului este în cauza de față aceea a respingerii recursului ca lipsit de interes, întrucât nu sunt îndeplinite toate condițiile în ceea ce privește interesul, astfel cum s-a reținut anterior. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite excepția lipsei de interes în exercitarea recursului invocată de intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Externe și va respinge recursul formulat de reclamant ca lipsit de interes.