Decizia nr. 168/2025 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 283/300/2022

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare ("Regulamentul").

Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena-Mădălina Ivănescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Buzău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 13.831/200/2022.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă. Părțile nu au depus puncte de vedere cu privire la chestiunea de drept.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești și opinii teoretice exprimate de judecători în materia ce face obiectul sesizării, fiind înregistrate și opinii științifice ale Institutului Național al Magistraturii, Facultății de Drept din cadrul Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj și Facultății de Drept - Departamentul de drept privat din cadrul Universității de Vest din Timișoara, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la această problemă de drept.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Prin Încheierea din 25 iunie 2024, pronunțată în Dosarul nr. 13.831/200/2022, Tribunalul Buzău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: caracterul prescriptibil/imprescriptibil al acțiunii prevăzute de art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu nr. 1.813/1/2024. II. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991) " Art. 32. - (1) În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz: (...) b) desființarea construcțiilor realizate nelegal." III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției

Prin Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. xx din 14.05.2018 (Procesul-verbal sau Procesul-verbal de contravenție), încheiat de Primăria Municipiului Buzău, pârâtul AB a fost sancționat, în temeiul art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, cu amenda contravențională în cuantum de 1.000 lei, pentru fapta contravențională prevăzută la art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în sarcina sa reținându-se că a executat lucrări de construcții constând în modificarea fațadei locuinței P+1 și anexă, lucrări efectuate fără să dețină autorizație de construire. Prin același proces-verbal s-a dispus, ca măsură complementară, sistarea imediată a lucrărilor și intrarea în legalitate conform Legii nr. 50/1991, măsură care urma să fie realizată până la data de 14.05.2019.

Prin Referatul nr. yy din 1.10.2019, întocmit de Direcția de Poliție Locală din cadrul Primăriei Municipiului Buzău ("D.P.L.P.M. Buzău"), s-a constatat că pârâtul AB nu s-a conformat măsurilor dispuse prin Procesul-verbal de contravenție, în sensul obținerii autorizației de construire până la 14.05.2019. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Buzău cu nr. 13.831/200/2022, reclamanta Primăria Municipiului Buzău a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul AB, obligarea acestuia la desființarea lucrărilor executate fără autorizație de construire la imobilul situat în municipiul Buzău, astfel cum s-a consemnat în Procesul-verbal. Sentința pronunțată de instanța de fond

Prin Sentința civilă nr. 1.154 din 17 martie 2023, pronunțată de Judecătoria Buzău, a fost admisă excepția prescripției dreptului material la acțiune, invocată de pârât prin întâmpinare, și, în consecință, a fost respinsă, ca prescrisă, cererea de chemare în judecată.

Pentru a pronunța soluția de mai sus, prima instanță a reținut incidența în cauză a art. 32 alin. (1) și art. 28 alin. (1) și (3) din Legea nr. 50/1991, dar și a dispozițiilor art. 2.517 și 2.523 din Codul civil.

Raportat la normele legale mai sus menționate, prima instanță a constatat că termenul de prescripție a început să curgă de la data expirării termenului de intrare în legalitate, respectiv 14.05.2019, având în vedere faptul că dreptul la acțiune al reclamantului, prevăzut de art. 32 din Legea nr. 50/1991 raportat la art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, s-a născut doar odată cu expirarea termenului ce s-a acordat contravenientului potrivit art. 28 alin. (1) din actul normativ anterior indicat.

Prin urmare, termenul de prescripție a început să curgă la 14.05.2019 și s-a împlinit la 16.05.2022.

Dat fiind că nu s-a invocat intervenirea vreunei perioade de suspendare ori cauze de întrerupere a termenului de prescripție și față de data introducerii cererii de chemare în judecată de către reclamant (26.09.2022), ulterior împlinirii termenului de prescripție, instanța a constatat că a intervenit prescripția dreptului material la acțiune al reclamantului. Apelul declarat în cauză

Împotriva sentinței menționate la paragraful 14 a declarat apel reclamantul, criticând hotărârea pentru nelegalitate și netemeinicie.

În privința prescripției dreptului material la acțiune, în raport cu obiectul cauzei, apelantul a arătat că în Legea nr. 50/1991 nu există o dispoziție referitoare la prescripția dreptului de a cere în justiție ducerea la îndeplinire a măsurilor de desființare a construcțiilor realizate nelegal, dispuse prin Procesul-verbal de contravenție, odată cu aplicarea amenzii contravenționale.

De asemenea, în ceea ce privește momentul de început al curgerii termenului de prescripție, potrivit susținerilor apelantului, în speță nu sunt aplicabile prevederile art. 2.523 din Codul civil referitoare la începutul prescripției, fiind vorba despre obligația de a intra în legalitate până la data de 14.05.2019, stabilită prin Procesul-verbal de contravenție.

Prin urmare, art. 2.523 din Codul civil, care reprezintă regula generală, nu este incident, în speță fiind incident art. 2.524 din Codul civil privind dreptul la acțiune în executarea obligațiilor de a face.

În opinia apelantului, instanța de fond a apreciat în mod eronat faptul că termenul de prescripție a început să curgă de la data expirării termenului de intrare în legalitate stabilit prin Procesul-verbal de contravenție.

Apelantul apreciază că nu a fost depășit termenul general de prescripție de 3 ani, acest termen curgând de la momentul formulării Referatului nr. yy din 1.10.2019 al Compartimentului Disciplina în construcții din cadrul D.P.L.P.M. Buzău, prin care s-a solicitat sesizarea instanței de judecată. Întâmpinarea la apel

Prin întâmpinarea formulată intimatul-pârât a solicitat respingerea apelului, ca nefondat, apreciind, în esență, că nu se poate susține că dreptul la acțiune în desființarea lucrărilor executate nelegal ori la încadrarea lor în prevederile autorizației de construcție poate fi exercitat sine die, fiind, așadar, un drept imprescriptibil, întrucât nu are configurația unui drept personal nepatrimonial, ci, dimpotrivă, este circumscris drepturilor patrimoniale, fiind, prin urmare, supus dispozițiilor de drept comun în materie de prescripție extinctivă, drept comun reprezentat de art. 2.517 din Codul civil.

De altfel, art. 2.502 din Codul civil indică, în mod cert, care sunt cazurile în care este imprescriptibil dreptul material la acțiune, iar termenul de prescripție a dreptului la acțiunea reglementată de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 este cel general de 3 ani, reglementat de art. 2.517 din Codul civil.

Termenul de prescripție a început să curgă de la 30.05.2018, data la care dreptul persoanei sancționate de a formula plângere împotriva Procesului-verbal s-a stins conform art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001).

Chiar dacă autoritatea publică ce a întocmit Procesul-verbal a fixat un termen de conformare a contravenientului până la 14.05.2019, nu se poate considera că termenul de prescripție a dreptului material la acțiune a fost întrerupt sau suspendat în perioada 14.05.2018-14.05.2019, pentru că nimic nu putea împiedica reclamanta să formuleze cererea în baza art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, din moment ce împotriva Procesului-verbal nu se formulase plângere contravențională care să fi avut drept consecință suspendarea aplicării sancțiunilor în conformitate cu art. 32 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

În susținerea celor de mai sus este invocată și Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 10 din 28 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1033 din 29 octombrie 2021 (Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 10/2021). IV. Motivele reținute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât Tribunalul Buzău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal este legal învestit cu soluționarea unei cereri de apel, într-un litigiu de competența tribunalului, ca instanță de apel, în temeiul art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă, iar sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție se realizează de un complet învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, potrivit art. 483 alin. (2) raportat la art. 94 lit. h) din Codul de procedură civilă.

Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte este îndeplinită, întrucât excepția prescripției dreptului material la acțiune este o excepție de fond, în strânsă legătură cu pretenția dedusă judecății, respectiv cu exercițiul dreptului la acțiune.

Tribunalul apreciază că este îndeplinită și condiția noutății, întrucât asupra acestei probleme de drept nu a fost identificată jurisprudență care să prezinte caracterul unei practici judiciare conturate și constante, astfel încât mecanismul cu funcție de prevenție al hotărârii prealabile să fie înlăturat.

De asemenea, asupra problemei de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu s-a pronunțat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor consultate la data sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Punctul de vedere al apelantului-reclamant asupra chestiunii de drept rezultă din cererea de apel, fiind în sensul că, în speță, nu a fost depășit termenul general de prescripție de trei ani, întrucât acest termen a început să curgă de la momentul formulării Referatului nr. yy din 1.10.2019 al Compartimentului Disciplina în construcții din cadrul de D.P.L.P.M. Buzău, prin care s-a solicitat sesizarea instanței de judecată.

În opinia intimatului-pârât, dreptul material la acțiune al apelantului-reclamant, prevăzut de Legea nr. 50/1991, este supus termenului general de prescripție de trei ani, reglementat de art. 2.517 din Codul civil, Legea nr. 50/1991 necuprinzând vreo dispoziție specială derogatorie de la dreptul comun. VI. Punctul de vedere al completului care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Instanța de trimitere apreciază că, prin raportare la finalitatea urmărită, exercițiul dreptului autorității de a solicita desființarea construcției nu poate fi limitat în timp.

Pentru a ajunge la această concluzie, tribunalul a avut în vedere dispozițiile normative cuprinse în art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1), art. 26 alin. (1), art. 28 alin. (1) și art. 32 alin. (1) și (2) din Legea nr. 50/1991; art. 2.500, 2.501 și 2.502 din Codul civil; Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 10/2021, paragrafele 44-48, Decizia Curții Constituționale a României nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020 (Decizia Curții Constituționale a României nr. 614/2019), paragrafele 19, 21-22, 25; art. 1 și 2 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare; art. 1 și 3 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Prin raportare la aceste dispoziții legale, instanța de trimitere a reținut că dreptul dedus judecății este instituit în vederea asigurării amenajării durabile și coerente a teritoriului și protejării individului și a societății, în general, de pericolul pe care îl reprezintă construcțiile edificate fără respectarea cerințelor de siguranță și calitate prevăzute de lege, pericol care poate interveni oricând pe durata existenței construcției.

Este adevărat că obiectivul salvgardării construcției prevalează în raport cu desființarea acesteia, însă construcția poate fi salvgardată numai în condițiile în care aceasta corespunde reglementărilor urbanistice și exigențelor de calitate și siguranță prevăzute de lege.

Autorul construcției are posibilitatea de a contesta procesul-verbal, în termenul prevăzut de lege, putând invoca inclusiv prescripția dreptului organului constatator de a aplica sancțiunea. Are, de asemenea, posibilitatea de a intra în legalitate până în momentul în care hotărârea prin care instanța dispune desființarea construcției rămâne definitivă.

Odată însă ce procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii rămâne definitiv și intrarea în legalitate nu s-a produs până la termenul stabilit prin acesta, autoritatea are dreptul și obligația de a cere desființarea construcției.

Limitarea în timp a exercițiului acestui drept echivalează cu încălcarea finalității urmărite prin edictarea prevederilor legale. VII. Jurisprudența instanțelor naționale în materie

Tribunalele București - Secția a V-a civilă și Arad - Secția I civilă și judecătoriile Sectorului 1 București, Sectorului 2 București, Sectorului 5 București, Sectorului 6 București, Bolintin-Vale, Buftea, Iași, Bicaz și Zărnești au transmis hotărâri judecătorești relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, iar curțile de apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal, Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal, tribunalele Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Vaslui, Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal și judecătoriile Bolintin-Vale, Pașcani, Hârlău, Piatra-Neamț, Roman, Târgu-Neamț, Brașov, Baia Mare, Vișeu de Sus, Liești, Galați, Câmpina, Târgoviște, Răcari și Găești au transmis puncte de vedere teoretice asupra acestei chestiuni.

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că dreptul organului, care a aplicat sancțiunea contravențională și a dispus măsura complementară, de a formula acțiunea prevăzută de art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 se prescrie în termenul general de prescripție de trei ani prevăzut de dreptul comun, care curge de la expirarea termenului acordat prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției pentru intrarea în legalitate prin obținerea autorizației de construire sau desființarea lucrărilor realizate nelegal sau, după caz, de la data expirării termenului legal în care se putea formula plângere contravențională împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției sau de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești prin care a fost respinsă plângerea contravențională formulată împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul următoarelor instanțe judecătorești: tribunalele București - Secția a V-a civilă (deciziile civile nr. 167/A din 18 ianuarie 2019- Dosarul nr. 2.973/303/2018, nr. 2.407A din 14 octombrie 2022- Dosarul nr. 283/300/2022, definitive), Ilfov - Secția civilă (Decizia civilă nr. 4.360/2017 din 28 noiembrie 2017 - Dosarul nr. 16.093/94/2014*, definitivă), Giurgiu - Secția civilă (Decizia civilă nr. 589/2024 din 25 septembrie 2024 - Dosarul nr. 2.722/192/2022, definitivă), Neamț - Secția I civilă și de contencios administrativ și fiscal (Decizia civilă nr. 695/2023 din 25 mai 2023, definitivă), judecătoriile Sectorului 2 București - Secția civilă (Sentința nr. 6.961 din 31 mai 2023 - Dosarul nr. 3.887/300/2023, definitivă, Sentința civilă nr. 7.232 din 8 iunie 2022 - Dosarul nr. 9.234/300/2022, definitivă), Sectorului 5 București - Secția civilă (Sentința civilă nr. 1.845 din 22 mai 2020 - Dosarul nr. 10.060/302/2019, definitivă), Sectorului 5 București - Secția a II-a civilă (sentințele civile nr. 9.207 din 18 decembrie 2019 - Dosarul nr. 4.506/302/2019, nr. 10.479 din 7 decembrie 2021 - Dosarul nr. 16.170/302/2020, definitive), Sectorului 6 București - Secția civilă (Sentința civilă nr. 4.422 din 12 iunie 2018 - Dosarul nr. 2.973/303/2018, definitivă), Buftea - Secția civilă (Sentința civilă nr. 14.424/2022 - Dosarul nr. 14.412/94/2022, atacată cu apel aflat pe rolul Tribunalului Ilfov - Secția civilă, cu termen de judecată la 10.03.2025), Iași - Secția civilă (Sentința civilă nr. 9.786/2020- Dosarul nr. 634/245/2020, definitivă prin Decizia civilă a Tribunalului Iași nr. 294/2022), Zărnești (Sentința civilă nr. 685 din 26 martie 2021 - Dosarul nr. 1.291/338/2018), Arad - Secția civilă (Sentința civilă nr. 4.556 din 11 decembrie 2023 - Dosarul nr. 13.609/55/2023, definitivă).

În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, comunicate de următoarele instanțe: curțile de apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal și Iași - Secția de contencios administrativ și fiscal, tribunalele Prahova - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale și contencios administrativ și fiscal și Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, judecătoriile Târgoviște, Găești, Răcari, Câmpina, Baia Mare, Brașov, Roman și Hârlău.

În susținerea acestei orientări jurisprudențiale și a punctelor de vedere teoretice au fost prezentate argumentele redate mai jos.

Întrucât în Legea nr. 50/1991, lege specială în materia executării lucrărilor de construcție, nu există o dispoziție referitoare la prescripția dreptului de a solicita, în justiție, ducerea la îndeplinire a măsurilor de desființare a construcțiilor realizate nelegal, dispuse prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, rezultă că se vor aplica dispozițiile dreptului comun, din Codul civil, atât în ceea ce privește termenul de prescripție, cât și în ceea ce privește momentul de la care acesta începe să curgă, respectiv dispozițiile art. 2.517 și 2.523 din codul sus-menționat.

În ceea ce privește modul de calcul al termenului de prescripție s-a reținut că sunt aplicabile prevederile art. 2.544 cu referire la art. 2.552 alin. (1) din Codul civil.

Un alt argument prezentat în susținerea orientării jurisprudențiale de la paragraful 44 vizează caracterul patrimonial al dreptului la valorificarea căruia se tinde prin acțiunea introdusă, de obligare la desființarea construcțiilor executate nelegal, ceea ce atrage aplicarea, în materie de prescripție extinctivă, a prevederilor art. 2.501 și 2.517 din Codul civil, dispoziții din coroborarea cărora reiese că dreptul material la acțiune, în cazul specificat, se prescrie în termenul general de prescripție de trei ani.

Art. 2.502 din Codul civil consacră caracterul de excepție al imprescriptibilității dreptului la acțiune și reglementează, în mod expres, cazuri concrete de imprescriptibilitate în materii în care o protecție specială era necesară, înlăturând, astfel, controversele jurisprudențiale și doctrinare. Potrivit art. 2.502 alin. (1) din Codul civil, pentru a determina caracterul imprescriptibil al unei acțiuni se poate recurge la două criterii alternative, prevăzute de lege: fie la determinarea, pe cale legislativă, a caracterului imprescriptibil, fie la natura sau caracterul dreptului subiectiv ocrotit. Cum Legea nr. 50/1991 nu prevede un astfel de caracter imprescriptibil al acțiunii, este operant cel de-al doilea criteriu, or, dreptul subiectiv ocrotit nu este unul nepatrimonial.

Nu se poate reține că importanța obligațiilor statului în materia disciplinei în construcții face ca dreptul acestuia din urmă de a solicita demolarea construcțiilor ridicate fără autorizație sau cu nerespectarea autorizației emise să fie imprescriptibil, în sensul avut în vedere de dispozițiile art. 2.502 alin. (1) din Codul civil.

Cum termenul de prescripție a răspunderii contravenționale este de trei ani (așa cum reiese din prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991), iar legea specială (Legea nr. 50/1991) sau cea generală (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001) nu stabilește un termen expres în care să se prescrie aplicarea unei sancțiuni complementare, atât timp cât o sancțiune complementară nu poate fi aplicată decât pe lângă una principală, prescripția aplicării sancțiunii principale va atrage și imposibilitatea aplicării sancțiunii complementare.

Cum art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 face referire expresă la art. 28 alin. (1) din același act normativ, rezultă că și acțiunea în desființarea construcțiilor realizate nelegal se prescrie în același termen de trei ani, mai sus arătat.

Împlinirea termenului pentru intrarea în legalitate, stabilit prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției săvârșite la regimul ridicării construcției, deschide autorității publice îndreptățite potrivit legii dreptul la formularea unei acțiuni dintre cele descrise de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, în termen de trei ani de la data împlinirii termenului de intrare în legalitate, stabilit pe cale administrativă.

Natura juridică de termen de recomandare a termenului acordat pentru intrarea în legalitate, stabilit pe cale administrativă prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției săvârșite la regimul ridicării construcției, nu echivalează cu imprescriptibilitatea acțiunii promovate de autoritatea competentă în coordonatele prevederilor art. 32 din Legea nr. 50/1991, prin care se solicită obligarea persoanei deja sancționate contravențional la desființarea lucrărilor de construire care au fost realizate fără a deține autorizație de construcție. Altfel, s-ar ajunge la soluția absurdă a imprescriptibilității acțiunii în discuție, neconformă principiilor ce guvernează materia răspunderii, în general, și rațiunilor instituției prescripției răspunderii contravenționale, în particular.

Exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe, cărora li se subsumează și instituirea unor termene, după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă. Instituția prescripției, în general, și termenele în raport cu care își produce efectele aceasta au ca finalitate exercitarea în condiții optime a unui drept, prevenindu-se eventualele abuzuri și limitându-se efectele negative asupra stabilității și securității raporturilor juridice civile.

Față de natura obligației și văzând dispozițiile art. 2.523 și 2.524 din Codul civil, termenul de prescripție pentru această obligație începe să curgă de la data la care obligația devine exigibilă, în speță, de la data-limită acordată pentru îndeplinirea obligației de intrare în legalitate.

Au fost invocate, totodată, deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 16 din 20 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1047 din 9 noiembrie 2020 (Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 16/2020) și nr. 10/2021.

Chiar dacă dispozițiile art. 32 raportat la art. 28 din Legea nr. 50/1991 sunt instituite în vederea amenajării durabile și coerente a teritoriului și protejării individului și a societății, în general, de pericolul pe care îl reprezintă construcțiile edificate fără respectarea cerințelor de siguranță și calitate prevăzute de lege, totuși, în acord cu respectarea principiului securității și stabilității juridice, situația construcțiilor edificate fără autorizație de construire nu poate rămâne sub semnul incertitudinii o perioadă nedeterminată de timp, prescripția dreptului la acțiune fiind o sancțiune și pentru pasivitatea autorității administrative competente, care are obligația de a sesiza instanța într-un termen rezonabil, tocmai pentru a proteja în mod adecvat individul și societatea, în general, de pericolul pe care îl reprezintă construcțiile edificate fără respectarea cerințelor de siguranță și calitate prevăzute de lege.

Într-o a doua orientare jurisprudențială s-a apreciat că dreptul organului, care a aplicat sancțiunea contravențională și a dispus măsura complementară, de a formula acțiunea prevăzută de art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 este imprescriptibil.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul următoarelor instanțe: judecătoriile Sectorului 1 București - Secția I civilă (Sentința nr. 6.343/2017 din 18 august 2017 - Dosarul nr. 16.657/299/2017, definitivă), Iași - Secția civilă (Sentința civilă nr. 1.205/2021 - Dosarul nr. 10.975/245/2020, definitivă prin Decizia civilă nr. 294/2022 a Tribunalului Iași - Secția I civilă).

În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, comunicate de următoarele instanțe: tribunalele București (opinie minoritară), Ialomița, Ilfov și Vaslui și judecătoriile Bolintin-Vale, Cornetu, Vișeu de Sus, Pucioasa, Pașcani, Galați (opinie majoritară), Liești, Piatra-Neamț și Târgu-Neamț.

În susținerea acestei orientări jurisprudențiale și a punctelor de vedere teoretice au fost prezentate argumentele redate în continuare.

Soluția adoptată rezultă din interpretarea sistematică a ipotezelor normative reglementate de art. 31 și 32 din Legea nr. 50/1991. Astfel, pe când în privința dreptului material la acțiune având ca obiect constatarea săvârșirii contravenției și aplicarea amenzii contravenționale legiuitorul a reglementat un termen de prescripție extinctivă, în cazul măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației ori de desființare a construcțiilor realizate nelegal nu a mai reglementat un asemenea termen.

Diferența de reglementare nu poate fi decât una intenționată, justificată fiind de dorința de a pune la dispoziția autorităților locale instrumentele juridice necesare și apte să asigure membrilor comunității dreptul la un trai civilizat care, în cazul concret suspus analizei, se materializează în posibilitatea acestora de a aplica măsurile stipulate de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, chiar și atunci când dreptul de a sancționa contravențional ar fi prescris.

Nu pot fi aplicate nici prevederile art. 2.524 alin. (1) din Codul civil, coroborate cu dispozițiile art. 2.517 din Codul civil, care ar presupune prescrierea dreptului material la acțiune în termenul general de prescripție de trei ani, având în vedere că prevederile mai sus indicate constituie drept comun numai în materia dreptului privat, nu și în materia dreptului public, iar normele cuprinse în Legea nr. 50/1991 se circumscriu acestei din urmă materii.

În virtutea acestor argumente decurge, în mod logic, și concluzia că acțiunea în obligație de a face, formulată de către organul statal care a aplicat sancțiunea prin intermediul procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, are un caracter imprescriptibil, nefiind incidentă dezlegarea oferită de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii prin Decizia nr. 16/2020, care se aplică doar termenului de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, termen care începe să curgă de la data terminării în fapt a construcției.

Așa cum rezultă din analiza art. 2.500 și art. 2.501 alin. (1) din Codul civil, drepturile la acțiune fără obiect patrimonial sunt prescriptibile numai în cazurile anume prevăzute de lege.

În speță, dreptul la acțiune al autorității nu are conținut economic, ci derivă din prerogativele conferite de lege acesteia în materia amenajării teritoriului și disciplinei în construcții.

Totodată, prin raportare la finalitatea urmărită, exercițiul dreptului autorității de a solicita desființarea construcției nu poate fi limitat în timp.

Este adevărat că obiectivul salvgardării construcției prevalează în raport cu desființarea acesteia, însă construcția poate fi salvgardată numai în condițiile în care aceasta corespunde reglementărilor urbanistice și exigențelor de calitate și siguranță prevăzute de lege.

Autorul construcției are posibilitatea de a contesta procesul-verbal, în termenul prevăzut de lege, putând invoca inclusiv prescripția dreptului organului constatator de a aplica sancțiunea. Are, de asemenea, posibilitatea de a intra în legalitate până în momentul în care hotărârea prin care instanța dispune desființarea construcției rămâne definitivă.

Însă, odată ce procesul-verbal de constatare a contravenției și de aplicare a sancțiunii rămâne definitiv și intrarea în legalitate nu s-a produs până la termenul stabilit prin acesta, autoritatea are dreptul și obligația de a cere desființarea construcției.

Limitarea în timp a exercițiului acestui drept echivalează cu încălcarea finalității urmărite prin edictarea prevederilor legale.

Acțiunea analizată nu este evaluabilă în bani, soluționarea acțiunii neavând efecte asupra patrimoniului titularului dreptului/interesului protejat, respectiv asupra instituției emitente a actului sancționator.

În aceste condiții, potrivit art. 2.501 alin. (2) din Codul civil, pentru a fi supus prescripției extinctive dreptul material la acțiune, trebuie să existe o normă juridică care să reglementeze un termen expres de prescripție, ceea ce nu este cazul.

Obligațiile complementare cuprinse în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției nu sunt supuse intervenției prescripției extinctive, indiferent de natura ei, căci se referă la obligații de natură administrativă, deci publică. Prescripția extinctivă poate interveni numai în situațiile în care un drept subiectiv civil nu este pus în executare pentru o anumită perioadă de timp. Or, în speță nu sunt incidente dispozițiile referitoare la prescripția extinctivă guvernate de art. 2.500 din Codul civil, ci reclamanta, ca organ de stat abilitat de Legea nr. 50/1991, solicită instanței autorizarea punerii în executare a unor măsuri de natură administrativă, publică, ce nu pot fi afectate de stingerea dreptului material la acțiune caracteristic dreptului civil.

Celelalte curți de apel nu au identificat practică judiciară în materie și nici nu au comunicat opinii teoretice.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudența Curții Constituționale

În jurisprudența Curții Constituționale a României a fost identificată Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, prin care s-a reținut, în conținutul paragrafului 22, că: "În ceea ce privește respectarea disciplinei în construcții, prin Decizia nr. 1.535 din 25 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 55 din 21 ianuarie 2011, Curtea a reținut că legiuitorul a atribuit instanței judecătorești un dublu rol. Astfel, aceasta poate fi chemată să verifice legalitatea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, potrivit art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991. De asemenea, aceasta poate interveni, la cererea organului care a aplicat sancțiunea cuprinsă în procesul-verbal, pentru a stabili dacă se impune sau nu obligarea contravenientului la încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal, fixând și termenele de executare a măsurilor dispuse, astfel cum prevede art. 32 alin. (1) și (2) din Legea nr. 50/1991. Cu aceste prilejuri, contravenientul își poate exercita neîngrădit toate drepturile și garanțiile procesuale care condiționează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil." IX. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

În mecanismele de unificare a practicii judiciare au fost identificate: - Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii nr. 10 din 28 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1033 din 29 octombrie 2021, prin care s-a statuat că: "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare", reținându-se, în considerentele acesteia, următoarele: " 82. Pe de altă parte, intrarea în legalitate, în sensul alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, prin impunerea soluției menținerii construcției nu permite concluzia instituirii unui termen de decădere. Deși termenul în sine nu are caracter facultativ, el fiind prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției aferent unei/unor obligații instituite în sarcina contravenientului, persoana interesată trebuind astfel să acționeze cu respectarea sa pentru ca autoritatea publică să nu declanșeze demersurile vizând desființarea lucrărilor de construire realizate nelegal, temporizarea/întârzierea demersului de sesizare a instanțelor cu o asemenea sancțiune are semnificația unei tacite manifestări a voinței entității competente de a prelungi durata respectivului termen.

De aceea, simpla împlinire a termenului nu conduce la nașterea obligației contravenientului de a desființa lucrările nelegal efectuate (măsura nu intervine de la sine, mecanic, ca un corolar al nerespectării obligației instituite în sarcina persoanei sancționate contravențional) pentru că o atare interpretare ar fi contrară scopului neîndoielnic al reglementării de excepție înscrise în art. 28 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991, anume acela de a prioritiza salvarea lucrărilor în privința cărora se poate dovedi că sunt unele ce respectă cerințele tehnice și legale de construire, dar sunt afectate de un unic viciu-formal: că au fost efectuate fără autorizație ori în parametri deosebiți de cei ai autorizației.

Împlinirea lui nu atrage așadar automat aplicarea sancțiunii complementare a desființării lucrărilor de construcții, ci doar impune ideea că încălcarea sa este asociată cu aplicarea, la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești prin care se dispune demolarea, a unei sancțiuni persoanei care nu a ieșit din pasivitate până la acel moment. (...)

Este adevărat că imperativul asigurării disciplinei în construcții presupune ca termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției să fie unul eficient, însă este rezonabil și în acord cu necesitatea responsabilizării activității autorităților administrative ca o măsură extremă, precum cea a desființării unei construcții, să fie aplicată doar dacă persoana sancționată contravențional nu și-a îndeplinit obligația de mijloace de a depune toate diligențele pentru intrarea în legalitate. (...).

În acest context, interpretarea potrivit căreia desființarea construcției (cea mai drastică măsură ce poate fi aplicată) intervine în mod automat la expirarea termenului stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției vine în contradicție cu prevederile art. 32 din lege, care ar fi golite de conținut în măsura în care instanța de judecată nu ar face decât să ia act de neîndeplinirea obligației părții pârâte în termenul unilateral stabilit de autoritatea administrativă prin procesul-verbal de constatare a contravenției și să dispună una dintre măsurile prevăzute de textul de lege. (...). 110. Ar fi așadar contrară rațiunii reglementării ca simpla depășire a termenului stabilit în vederea intrării în legalitate să atragă desființarea construcțiilor. (...). 113. De asemenea, legiuitorul a înțeles să confere în mod expres posibilitatea ca și instanța de judecată să poată lua inclusiv decizia la care se referă art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, evident, în condițiile în care autoritatea locală, prin raportare la planurile urbanistice și regulamentele aferente, refuză a dispune în sensul menținerii construcțiilor, ca manifestare de voință de natură a vătăma drepturile sau interesele legitime ale celui vizat". - În considerentele Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite nr. 32 din 9 iunie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 830 din 10 decembrie 2008 (Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite nr. 32/2008), au fost reținute următoarele: " Acțiunile patrimoniale sunt cele care au un conținut economic, pe când acțiunile extrapatrimoniale corespund unor drepturi subiective indisolubil legate de persoana titularului lor, indiferent dacă este persoană fizică sau juridică, drepturi fără conținut economic, deci drepturi personale nepatrimoniale. Natura acțiunilor corespunzătoare acestor din urmă drepturi, precum și caracterele juridice ale acestor acțiuni sunt atribuite de natura și specificul drepturilor personale nepatrimoniale prezentate, este adevărat incomplet, de art. 54 din Decretul nr. 31/1954. Acțiunile mixte sunt o varietate a acțiunilor cumulative, semnificând o juxtapunere a acțiunii personale și a acțiunii reale imobiliare, între care există o suficientă legătură pentru a putea fi exercitate împreună. În general există două categorii de asemenea acțiuni: acțiunile în executarea unui act juridic prin care s-a transferat ori a fost creat un drept real imobiliar, dând naștere totodată unei obligații personale, și acțiunile în rezoluțiune/reziliere, în revocare, în resciziune, în reducțiune și cele în anularea/constatarea nulității absolute a unui act translativ sau creator de drepturi reale. Întrucât dreptul subiectiv material constituie fundamentul acțiunii, fiind factorul configurator al acesteia, el impune și toate consecințele ce decurg de aici: calificarea acțiunii, determinarea competenței, alcătuirea completului, determinarea căii de atac. Ca atare, se poate afirma că dreptul subiectiv ce se cere a fi protejat în justiție «transferă» caracterul său patrimonial sau nepatrimonial litigiului însuși și, astfel, procesul va putea fi evaluabil în bani, ori de câte ori în structura raportului juridic de drept substanțial, dedus judecății, intră un drept patrimonial, real sau de creanță. (...) Un drept are caracter personal, fără conținut economic și, prin urmare, neevaluabil în bani, atunci când este strâns legat de persoană, servind la individualizarea acesteia în cadrul societății sau al familiei: dreptul la viață, la sănătate și integritate fizică și morală, la libertate, la onoare, cinste, reputație, dreptul la nume și la domiciliu etc. (...). Caracterul patrimonial al acțiunii subzistă indiferent de formularea unor pretenții accesorii privitoare la repunerea părților în situația anterioară (...)". - Decizia Înaltei Curți de Casație - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 8 din 21 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 5 aprilie 2022 (Decizia Înaltei Curți de Casație - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 8/2022), prin care a fost respinsă ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Craiova - Secția I civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Art. 484 alin. (1) din Codul de procedură civilă se interpretează în sensul că instituie o excepție de la dispozițiile art. 483 alin. (2), raportat la art. 94 pct. 1 lit. h) din Codul de procedură civilă, respectiv de la caracterul definitiv și executoriu al hotărârilor pronunțate în cauzele având ca obiect desființarea de construcții, plantații sau a oricăror lucrări cu așezare fixă, inclusiv în ipoteza în care aceste cereri sunt formulate în temeiul art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare?" În considerentele acestei decizii s-a reținut: " 80. Față de cele arătate se constată că soluționarea pe fond a recursului nu depinde de admisibilitatea recursului, analizată prin prisma unei eventuale excepții instituite de art. 484 alin. (1) din Codul de procedură civilă de la dispozițiile art. 483 alin. (2), raportat la art. 94 pct. 1 lit. h) din același act normativ, și nu a fost demonstrată o dificultate reală de interpretare a acestor dispoziții legale și de aplicare a acestora, de natură să impună o dezlegare de principiu. Nu este, așadar, îndeplinită condiția de admisibilitate prevăzută de art. 519 din Codul de procedură civilă privind existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei. 81. Interpretarea dispozițiilor legale se impune a fi realizată, astfel cum s-a reținut anterior, ținând seama de regimul juridic al căii de atac extraordinare a recursului, expres prevăzut de Codul de procedură civilă, admisibilitatea căii de atac urmând a fi analizată prin prisma dispozițiilor care reglementează obiectul recursului, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată". X. Punctul de vedere al specialiștilor 83. În conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (11) raportat la art. 516 alin. (6) din Codul de procedură civilă, au fost solicitate opiniile mai multor specialiști din cadrul unor facultăți de drept și al Institutului Național al Magistraturii asupra chestiunii de drept supuse examinării, fiind comunicate puncte de vedere de către Institutul Național al Magistraturii, Facultatea de Drept a Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca și Facultatea de Drept a Universității de Vest din Timișoara, Departamentul de drept privat. 84. Potrivit opiniei comunicate de Institutul Național al Magistraturii - Catedra de drept civil și drept procesual civil, acțiunea în desființarea construcțiilor realizate nelegal, exercitată de organul care a aplicat sancțiunea în temeiul art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, este imprescriptibilă extinctiv, fiind incidente prevederile art. 2.502 alin. (1) din Codul civil, apreciindu-se că exercițiul dreptului în discuție nu poate fi limitat în timp. 85. În opinia comunicată de Facultatea de Drept a Universității "Babeș-Bolyai" din Cluj-Napoca, s-a apreciat că acțiunea prevăzută de art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 are un caracter prescriptibil, în termenul general de prescripție de trei ani, conform art. 2.517 din Codul civil. 86. Conform opiniei comunicate de Facultatea de Drept a Universității de Vest din Timișoara - Departamentul de drept privat, acțiunea întemeiată pe dispozițiile art. 28 alin. (3) și art. 32 alin. (1) și (2) din Legea nr. 50/1991 este prescriptibilă în termen de trei ani, conform art. 154 alin. (1) lit. e) din Codul penal. XI. Raportul asupra chestiunii de drept 87. Judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile este inadmisibilă, întrucât nu sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. XII. Înalta Curte de Casație și Justiție Asupra admisibilității sesizării 88. Potrivit art. 519 din Codul procedură civilă, dacă în cursul judecății unei pricini un complet învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a mai statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, poate solicita instanței supreme să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată. 89. Din textul citat rezultă condițiile legale necesar a fi îndeplinite pentru sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, și anume: existența unei cauze aflate în curs de judecată; completul care uzează de această procedură să judece cauza în ultimă instanță; să existe o chestiune de drept reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; soluționarea pe fond a cauzei să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; caracterul de noutate a chestiunii de drept a cărei lămurire se solicită și Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat anterior asupra chestiunii de drept în cauză sau aceasta să nu facă obiectul vreunui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Verificând îndeplinirea acestor condiții în cadrul sesizării de față se constată că acestea nu sunt îndeplinite.

În primul rând, se constată modul deficitar în care a fost redactată încheierea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție prin care s-a solicitat să se stabilească caracterul prescriptibil sau imprescriptibil al acți