ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 939/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul a Curții de Apel Ploiești – secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 13 ianuarie 2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, reprezentat prin Secretariatul General al Guvernului, a formulat acțiune în anularea H.G. nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații Societății "OMV Petrom" - S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia, publicată în M. Of. nr. 560 din 8 iunie 2022. Ministerul Energiei a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul Guvernului României, prin care solicită admiterea cererii. Referitor la admisibilitatea cererii de intervenție accesorie, a invocat dispozițiile art. 61 din C. proc. civ., susținând că cererea de intervenție accesorie este admisibilă, având în vedere calitatea Ministerului Energiei de inițiator al Hotărârii Guvernului nr. 746/2022 și de organ de specialitate al administrației publice centrale; în considerarea atribuțiilor și competențelor stabilite de legiuitor, Ministerul Energiei justifică un interes legitim și actual în participarea la judecata procesului, sens în care solicită admiterea cererii de intervenție accesorie în susținerea pârâtului Guvernului României. Reclamantul A. a formulat precizări la cererea de chemare în judecată în sensul că acțiunea este întemeiată pe dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ. A învederat reclamantul că H.G. nr. 746/2022 este, în opinia sa, un act administrativ cu caracter normativ, iar nu un act administrativ individual, cum greșit îl califică I. C. civ..J în Decizia nr. 2/2023 dată în soluționarea unei chestiuni de drept. La termenul de judecată din 4 mai 2023, curtea a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Energiei în interesul pârâtului Guvernului României. La același termen a dispus respingerea excepției nulității pentru lipsa motivelor de fapt de drept, potrivit considerentelor meționate în practicaua prezentei sentințe. Totodată, a pus în discuție excepția inadmisibilității acțiunii pentru tardivitatea procedurii prealabile invocată prin întâmpinare de pârâtul Guvernul României, asupra căreia a rămas în pronunțare.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 81 din 4 mai 2023, Curtea de Apel Ploiești – secția de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru formularea tardivă a plângerii prealabile și a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României-Secretariatul General al Guvernului și intervenientul Ministerul Energiei, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond. În motivarea recursului, recurentul – reclamant susține, în primul rând, că instanța fondului a calificat H.G. atacată cu acțiunea în anulare ca fiind un act administrativ individual, ceea ce atrăgea obligativitatea procedurii administrative prealabile - recursul grațios - exercitată în condițiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ. Instanța fondului este în eroare, H.G. nr. 746/2022 nefiind act administrativ individual, ci normativ. Recurentul arată că, deși în principiu, este de acord că un act administrativ adresat mai multor subiecte de drept expres determinate este un act individual iar nu normativ, H.G. atacată cu acțiunea în anulare din speță nu reglementează exercitarea dreptului de cumpărare de acțiuni ale Petrom S.A. doar pentru reclamanții și intervenienții în interes propriu din dosarul nr. x/2022 (în care a fost pronunțată Decizia nr. 2370/08.05.2019, definitivă de la pronunțare), ci exercitarea dreptului tuturor salariaților Petrom S.A. de la un anumit moment (neprecizat în H.G. nr. 746/2022 și nici în alt act administrativ sau normativ), nedeterminați individual nici în H.G. atacată și, evident, nici în titlul executoriu, nefiind parți în dosarul nr. x/2015. Subiecții cărora se adresează H.G. atacată sunt doar determinabili, iar nu determinați, motiv pentru care actul administrativ atacat este normativ iar nu individual, ceea ce înseamnă că plângerea administrativă prealabilă poate fi formulată oricând. În al doilea rând, în mod nelegal a respins prima instanța apărarea sa, opusă excepției tardivității plângerii prealabile, întemeiată pe dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ. În conformitate cu norma legală antementionată, reclamantul a susținut că plângerea administrativă prealabilă nu numai că nu este tardivă, dar nici măcar nu era necesară. Astfel, potrivit art. 7 alin. (5) teza ultima din Legea nr. 554/2004, în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 din lege nu este obligatorie plângerea prealabilă. Or, acțiunea în anulare a fost întemeiată pe disp. art. 4 și, ca urmare, plângerea prealabilă nu este obligatorie. Prima instanța a respins aceasta apărare motivat de faptul că nu a făcut dovada că actul administrativ atacat a intrat în circuitul civil - a produs efecte juridice -, în sensul că nu a evocat în concret și nici nu a dovedit efectele produse. Or, și sub acest aspect instanța fondului este în eroare, întrucât ipoteza în care plângerea prealabilă nu este necesară, prevăzută de art. 7 alin. (5) teza ultima din Legea nr. 554/2004 este diferită de ipoteza prevăzută de art. 7 alin. (5) teza penultimă, dovada că actul administrativ atacat a produs efecte juridice și nu mai poate fi revocat fiind cerută doar în ipoteza penultima, iar nu și in ipoteza ultimă, adică, precum în speță, a acțiunilor întemeiate pe disp. art. 4 din lege.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul – pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând legalitatea hotărârii instanței de fond. A arătat intimatul că argumentele recurentului-reclamant nu pot fi primite întrucât hotărârea Guvernului contestată nu este un act administrativ cu caracter normativ, impunându-se a se observa, astfel cum a reținut și instanța de fond, că această calificare, de act administrativ cu caracter individual și nu normativ, în ceea ce privește H.G. nr. 746/2022 a fost realizată de ÎCCJ - CDCD prin Decizia nr. 2/2023. Stabilind corect, caracterul actului, în continuare, instanța de fond a făcut și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 7 alin. (1), alin. (1 1 ) și (3) din Legea nr. 554/2004. Reclamantul a înaintat, la data de 07.12.2022, conform recipisei depusă la dosar, o plângere prealabilă. Or, prin raportare la data publicării H.G. nr. 746/2022 - 08.06.2022, demersul reclamantului nu respectă termenul de 30 de zile stabilit de art. 7 alin. (1) sau alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Totodată este depășit, în speță, și termenul de prescripție de 6 luni, stabilit de aceleași dispoziții legale (termen permis de lege doar sub rezerva dovedirii "motivelor temeinice"). În speță, nu poate fi contestat faptul că reclamantul avea cunoștință despre H.G. nr. 746/2022, în condițiile în care exista pe rolul CAB- SCAF, dosarul nr. x/2022 având ca obiect soluționarea cererii formulată de reclamant în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004. În subsidiar, a susținut legaliitatea emiterii H.G. nr. 746/2022. 4.2. Intimatul – intervenient Ministerul Energiei a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind legală și temeinică. A susținut intimatul că fundamentarea recurentului-reclamant referitoare la caracterul normativ al H.G. nr. 746/2022 este eronată întrucât acesta este un act administrativ cu caracter individual, în prezenta speță, subiecții fiind determinabili, așa cum însuși recurentul-reclamant recunoaște prin memoriul de recurs, dar și determinați, hotărârea de guvern adresându-se numai foștilor salariați. Prin urmare, apărarea recurentului, în sensul că actul administrativ contestat este un act normativ, iar plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, nu poate fi primită, având în vedere caracterul individual al actelor administrative contestate. Pe fondul cauzei, a susținut, de asemenea, legalitatea Hotărârii de Guvern nr. 746/2022.

Aspecte procesuale Excepția nulității recursului pentru lipsa timbrajului, invocată prin întâmpinare de către intimatul – pârât Guvernul României, respectiv excepția nulității recursului pentru neîncadrarea în cazurile de casare, invocată prin concluziile scrise de intimatul – intervenient Ministerul Energiei, au fost respinse de către instanță, astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea H.G. nr. 746/8.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații S.C. OMV Petrom S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia, publicată în Monitorul Oficial nr. 560 din 8 iunie 2022. În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "Petrom" - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "OMV Petrom" - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Reclamantul a invocat pretinsa executare necorespunzătoare a deciziei civile 2370/8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, prin care Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, cum a fost modificat prin O.G nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale OMV Petrom S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei menționate și până la executarea obligației. În drept, dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd că: "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului". Hotărârea curții de apel a fost pronunțată în aplicarea acestor dispoziții, instanța constatând că reclamantul a anexat cererii de chemare în judecată plângerea prealabilă administrativă din 07.12.2022, transmisă Guvernului României cu scrisoare recomandată, plângere formulată după termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, care a început să curgă de la data de 8.06.2022 (data publicării în Monitorul Oficial) și care s-a împlinit la data de 8.07.2022. Analizând din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. criticile de recurs formulate de către recurentul-reclamant, Înalta Curte constată netemeinicia acestora. Sub un prim aspect, recurentul – reclamant a reiterat apărarea referitoare la caracterul de act normativ al actului atacat, în raport de care ar fi aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (1 1 ) potrivit cărora: "În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând." În ceea ce privește caracterul H.G. nr. 746/8.06.2022, nu pot fi reținute susținerile recurentului potrivit cărora caracterul de act normativ rezidă din împrejurarea că acesta este adresat unui număr nedeterminat de subiecți, întrucât nu vizează doar reclamanții și intervenienții din dosarul nr. x/2022, ci exercitarea dreptului tuturor salariaților Petrom S.A. de la un anumit moment (neprecizat). Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce. Așa cum a reținut și prima instanță, hotărârea din speță are caracteristicile unui act administrativ individual, pentru că urmărește stabilirea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept. H.G. nr. 746/2022 nu doar că a fost emisă în executarea unei hotărâri judecătorești, care prin natura ei vizează un raport juridic cu subiecți determinați, respectiv a deciziei civile nr. 2370 din 8.05.2019 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, însă subiecții acesteia sunt determinați prin chiar denumirea actului, privind cotele procentuale ce urmează a fi achiziționate de salariații Societății "OMV Petrom" - S.A. În plus, natura de act administrativ cu caracter individual rezultă și din considerentele Deciziei nr. 2/2023 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care a vizat interpretarea dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligația instituită Guvernului României prin Decizia nr. 2370 din 8 mai 2019 pronunțată în Dosarul nr. x/2015 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Amintește Înalta Curte că potrivit deciziei menționate prin care s-a tranșat aspectul că dispozițiile art. 24 alin. (1) - (3) din Legea nr. 554/2004, "trebuie interpretate în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate de o instanță de contencios administrativ este aplicabilă inclusiv în situația în care obligația stabilită prin respectiva hotărâre este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual", s-a reținut că "obligația unei autorități publice de a adopta/emite un act administrativ unilateral cu caracter individual este inclusă în obligația impusă autorității publice să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative" (par. 103) și că "obligația de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul creditorilor, conține o obligație unică în sarcina autorității publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se și asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităților de întârziere." (par. 122). Stabilind natura de act administrativ cu caracter individual a hotărârii atacate, prima instanța a constatat în mod corect tardivitatea plângerii prealabile în raport de incidența dispozițiilor alin. (1) ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, pe calea recursului, sau a susținerilor formulate la fond, nefiind invocate alte apărări referitoare la data luării la cunoștință, sau a existenței vreunui "motiv temeinic" care ar justifica incidența tezei finale din dispozițiile legale reținute. În ceea ce privește cea de a două critică dezvoltată în recurs, referitoare la greșita interpretare a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora: "în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.", Înalta Curte constată de asemenea, caracterul nefondat al acesteia. Recurentul – reclamant a solicitat respingerea excepției inadmisibilității, pe motiv că în cazul acțiunilor întemeiate pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 procedura prealabilă nu este obligatorie. Critica a fost dezvoltată ca un subsidiar apărărilor privind natura de act administrativ cu caracter normativ, având în vedere că legea interzice în această ipoteză, prin art. 4 alin. (4), exercitarea excepției de nelegalitate. Cu privire la aceste aspecte se impune a se preciza că, deși temeiul de drept al cererii de chemare în judecată a fost indicat ca fiind reprezentat de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond, în virtutea dispozițiilor art. 22 din C. proc. civ., potrivit cărora revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente, a soluționat în mod corect cererea de chemare în judecată conform obiectului ce rezultă din conținutul său, respectiv "Acțiune în anularea H.G. nr. 746/8.06.2022" Înalta Curte amintește dispozițiile alin. (3) ale art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora efectul admiterii excepției de nelegalitate îl reprezintă înlăturarea actului administrativ de la soluționarea unui litigiu ("va soluționa cauza fără a ține seama de actul a cărei nelegalitate a fost constatată"), în timp ce prezenta acțiune vizează, ca unic obiect, anularea actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 746/8.06.2022, cerere care este întemeiată pe dispozițiile art. 8 și 18 din Legea nr. 554/2004. Mai reține Înalta Curte că a fost invocată și o altă teză a dispozițiilor art. 7 alin. (5), respectiv ipoteza actului administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, astfel că în mod nefondat s-a susținut prin motivele de recurs eroarea instanței privind motivarea sentinței. Caracterul obligatoriu al plângerii prealabile reprezintă regula în materia contenciosului administrativ, după cum rezultă din formularea lipsită de echivoc a dispozițiilor art. 7 alin. (1)-(3), ale art. 8 alin. (1) și ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, termenele incidente cu privire la plângerea prealabilă sunt stricte și riguros reglementate, reprezentând punctul de referință pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ. Excepțiile prevăzute de la caracterul obligatoriu al plângerii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 sunt de strictă interpretare și aplicare, astfel încât, potrivit normelor de tehnică legislativă, nu ar trebui să permită o interpretare extensivă, care ar goli de conținut prevederile anterior menționate. Nici aceasta ipoteză nu este îndeplinită în cauză, în raport de argumentele prezentate în cuprinsul prezentei decizii, întrucât nu ne aflăm nici în prezența revocării actului administrativ de către emitent și nici în ipoteza unui act administrativ care și-a epuizat deja efectele, situație în care excepția ar putea fi justificată de caracterul pur formal al unei plângeri prealabile adresate emitentului. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.