ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2367/2023

Ședința publică din data de 4 mai 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 23.04.2021, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României aplicarea conducătorului autorității publice a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat și obligarea acestuia la plata unei penalități de întârziere în cuantum de 1000 RON, stabilită pe zi de întârziere, până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu.

Prin sentința nr. 430 din 9 martie 2022 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis, în parte, cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, așa cum a fost modificată, a aplicat Prim Ministrului României o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 22.04.2021 și până la executarea obligației ce rezultă din titlul executoriu reprezentat de decizia civilă 2370/08.05.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a respins capătul de cerere privind obligarea pârâtului Guvernul României la plata unei penalități în favoarea reclamantei de 1.000 RON pe zi de întârziere, până la executarea obligației prevăzute în titlul executoriu.

Împotriva sentinței au declarat recurs atât reclamanta A. cât și pârâtul Guvernul României, ambii criticând-o pentru nelegalitate prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 Cod procedură civilă.

Recurenta A. a solicitat casarea în parte a hotărârii, rejudecarea litigiului în fond și admiterea inclusiv a capătului de cerere privind obligarea pârâtului Guvernul României la plata unei penalități de 1000 RON pe zi de întârziere.

A apreciat recurenta că prima instanță a reținut, în mod greșit că s-a solicitat "fixarea" sumei datorate de către debitor, având în vedere penalitățile stabilite de instanța care a pronunțat decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 devenită titlu executoriu în temeiul art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care din materialul probator administrat în cauză rezultă cu certitudine că reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la plata unei penalități.

Astfel, hotărârea pronunțată nu respectă cerințele art. 425 alin. (1) lit. b) Cod procedură civilă, instanța reținând o altă situație de fapt decât cea expusă de reclamantă, o situație de fapt străină de natura cauzei (motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.).

Cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, a avut un obiect clar și neechivoc: - obligarea Guvernului României la plata penalităților de întarziere în cuantum de 1000 RON/zi de întârziere începând cu data de 08.06.2019 pâna la data executării obligației prevăzute în titlul executoriu; - amendarea Prim Ministrului României cu o amendă de 20% din salariu minim brut pe economie pe zi de întârziere, începând cu 08.06.2019 până la executarea obligației din titlul executoriu .

Instanța a respins primul capăt de cerere, reținând în mod greșit că reclamanta a solicitat "fixarea "sumei datorate din penalități conform art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Prin decizia nr. 2370/8.05.2019, ce reprezintă titlu executoriu, s-a dispus sancționarea intimatului cu o penalitate de 1000 RON conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, dar aceasta nu a fost o măsură de executare silită, ci o măsură de fond, astfel încât reclamanta a înțeles să formuleze cererea prevăzută de legea specială în capitolul "Procedura de executare", întemeiată pe dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și nu pe alin. (4).

A mai apreciat recurenta că hotărârea a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material (motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), respectiv a dispozițiilor alin. (4) al art. 24 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care pretențiile deduse judecății fuseseră întemeiate pe dispozitiile alin. (3) al textului de lege menționate.

Recurentul Guvernul României a solicitat, la rândul său, casarea sentinței și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată în principal ca inadmisibilă și în subsidiar ca neîntemeiată.

Un prim motiv de nelegalitate a hotărârii recurate a vizat pronunțarea acesteia în contradictoriu exclusiv cu pârâtul Guvernul României, instanța respingând, în mod greșit, excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de acesta. Deși reclamanta a chemat în judecată Guvernul României și a solicitat amendarea conducătorului autorității publice, instanța de fond a validat acest demers judiciar fără a avea în vedere faptul că Guvernul României și Prim-ministrul României sunt subiecte de drept distincte, cu atribuții și competențe legale diferite și care participă în justiție independent, în nume propriu, ca subiecte de drept de sine - stătătoare. Mai mult, astfel cum s-a arătat și în fața instanței, responsabilitatea pentru neîndeplinirea obligației judecătorești (pentru care s-a solicitat aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) din legea specială) nu poate fi atribuită fără nicio circumstanțiere, Guvernului României, în calitatea sa de organ colegial și nici Prim-ministrului, în calitatea sa de conducător al autorități, întrucât domeniul supus analizei, este de strictă specialitate, autoritatea de resort a administrației publice centrale, cu atribuții și competențe legale, fiind Ministerul Energiei.

Prin urmare, nici Guvernul României și nici Prim-ministrul României nu pot îndeplini obligația judecătorească, fără demersul legal prealabil al Ministerului Energiei, autoritatea de specialitate în domeniu, singura autoritate de specialitate, care dispune de mijloacele exclusive de a analiza și elabora/iniția un proiect de act administrativ privind reglementarea situației supuse discuției, ce urmează a fi supus aprobării Guvernului.

În speță, nu există o culpă a Guvernului României ori a Primului-ministru, întrucât obligația de a adopta hotărârea este subsecventă celei a ministerului de resort care trebuie să întocmească, în prealabil, proiectul actului administrativ și să îl promoveze cu respectarea dispozițiilor constituționale și ale actelor normative speciale care reglementează procedurile de elaborare și adoptare a proiectelor de hotărâre de Guvern (Legea nr. 24/2000, H.G. nr. 561/2009, H.G. nr. 1361/2006).

De asemenea, în opinia recurentului-pârât, incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se relevă în modalitatea în care instanța fondului a înțeles să solutioneze conceptarea Prim-ministrului României în cauză. Astfel, deși la termenul din data de 17 septembrie 2021 instanța pune în discuție introducerea în cauză, în calitate de debitor a Prim-ministrului, iar la termenul din data de 29 octombrie 2021, amână cauza în vederea comunicării întâmpinării formulate în cauză de Prim-ministrul României, totuși, la termenul din data de 22 decembrie 2021, respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, fără a soluționa introducerea în cauză a Prim-ministrului României. Mai mult, în sentința civilă recurată instanța omite a se pronunța cu privire la finalitatea demersului inițiat la termenul de judecată din data de 17 septembrie 2021, astfel că, despre participarea Prim-ministrului României în cauză, nu se face vorbire. În aceste condiții, sentința este nemotivată sub aspectul participării Prim-ministrului României în cauză, neputând răspunde exigențelor art. 425 alin. (1) lit. b) Cod procedură civilă, de vreme ce nu se oferă o motivare asupra finalității demersului antereferit, putând fi doar dedusă respingerea acestuia concomitent cu menținerea în cauză a Guvernului României.

Totodată, instanța a respins în mod greșit și excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, fără a ține seama de faptul că acțiunea soluționată prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 a fost introdusă în comun de mai multe persoane pentru același obiect, iar obligația stabilită în sarcina Guvernului României prin dispozitivul hotărârii pronunțate de instanța supremă este aceea de a emite o (singură) hotărâre pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003. Prin urmare, obligația Guvernului României de emitere a unui act administrativ normativ este unică, aflându-ne în situația mai multor creditori împotriva aceluiași debitor, pe baza unui singur titlu executoriu, reprezentat de decizia civilă nr. 2370/08.05.2019.

Astfel, titlul executoriu conține o obligație unică în sarcina Guvernului României, de a emite un singur act administrativ cu caracter normativ, iar nu un drept material care poate fi fructificat, individual, de către fiecare dintre reclamanții și intervenienții din cauza ce a format obiectul dosarului nr. x/2015 Totodată, penalitățile pe zi de întârziere vor fi calculate până la executarea obligației, dar nu în favoarea fiecărui reclamant/intervenient în parte, ci întregului consorțiu procesual. Or, în speță, deși există mai mulți creditori, nu se poate susține că ar exista raporturi juridice obligaționale distincte între fiecare creditor și debitorul comun, Guvernul României.

Având în vedere că, în realitate, beneficiari ai actului administrativ cu caracter normativ sunt mai multe persoane, respectiv cele indicate în decizia nr. 2370/08.05.2019, acestea aveau posibilitatea formulării unei cereri comune, cu respectarea regulii unanimității (de voință) cu ocazia declanșării procedurii judiciare execuționale. Fiind în discuție (ne)executarea de către Guvernul României, a unei obligații unice, de adopta o singură hotărâre, prin urmare și eventuala sancțiune ce ar putea fi aplicată pentru neexecutarea acestei obligații este unică. La declanșarea procedurii execuționale, raportul juridic de drept material din care provine titlul executoriu este transpus în planul dreptului procesual specific fazei de executare silită, fiind evident că reclamantul nu mai are un drept de opțiune în privința cadrului procesual în care instanța de executare urmează să analizeze cererea. De regulă, coparticiparea procesuală are caracter facultativ, fiind lăsată la libera alegere a părților. Prin excepție, însă, sunt cazuri cand coparticiparea procesuală este obligatorie, deoarece persoanele se gasesc într-un raport juridic unic și indivizibil, situație care se regăsește în speță.

În doctrină s-a acceptat că o situație de excepție de la regula raportului juridic bilateral în faza executării silite este aceea a pluralității de creditori, atunci când mai mulți titulari ai unei creanțe rezultate din același titlu executoriu urmăresc un debitor comun. In acest caz, este întrunită situația de coparticipare procesuală activă, toți creditorii urmăritori putând iniția împreună formele de executare a debitorului (S. Zilberstein, V. M. Ciobanu, Drept procesual civil, Executarea silită, vol. I, Editura Lumina Lex, București, 1996, p. 63).

De asemenea, prin invocarea excepției nu se atinge dreptul, în însăși substanța sa, atât timp cât reclamanta cunoaște identitatea celorlalți beneficiari, având posibilitatea să sesizeze instanța după ce s-a stabilit cota ce îi revine din totalul despăgubirilor pentru a putea justifica introducerea acțiunii fără participarea tuturor creditorilor și, implicit, să dovedească că este îndreptățit la acordarea unei anumite sume din valoarea eventualelor despăgubiri. Scopul legitim pentru care se impune a fi analizată și admisă excepția lipsei calității procesuale active este acela de a nu se pronunța o hotărâre prin care să fie afectate drepturile celorlalți creditori menționați în decizia pe care se sprijină prezentul demers al reclamantei.

Recurentul a mai invocat și evenimentul legislativ intervenit de la data pronunțării sentinței civile recurate, care face ca demersul judiciar al reclamantei să fie neîntemeiat. La data de 8 iunie 2022, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560, H.G. nr. 746/2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații Societății "OMV Petrom"S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia.

Actul normativ este adoptat în considerarea deciziei civile nr. 2370 din 8.05.2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, așadar a fost adus la îndeplinire titlul executoriu invocat de către reclamantă în susținerea pretențiilor sale împotriva Guvernului României. Întrucât intrarea în vigoare a actului normativ reprezentat de H.G. nr. 746/2022 exprimă transpunerea practică a obligației dispuse în sarcina pârâtului Guvernul României prin titlul executoriu, cererea reclamantei este rămasă fără obiect, neputându-se pretinde în continuare, în mod valabil, sancționarea Prim-ministrului României și nici solicita penalități și despăgubiri prin calea urmată de către aceasta.

Așa fiind, îndeplinirea obligației de a face, lasă fără temei pretențiile intimatei-recurente, mai cu seamă că ne aflăm în continuare, sub efectele Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor nationale în activitatea economică, care la art. 1 reglementează: "(l) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societătile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de actionar, indiferent de cota de capital social deținută."

Prin urmare, în prezenta cauză nu se justifică interesul trecerii în etapa următoare prevăzută de lege (măsura constrângătoare la executare și a stabilirii unei penalităti pe fiecare zi de întârziere în executarea obligatiei) așa cum în mod greșit a argumentat instanța fondului, aceasta nemaifiind posibilă câtă vreme obligația din titlul executoriu a fost deja îndeplinită.

Analizând, cu prioritate, motivul de recurs de ordine publică, referitor la cadrul procesual subiectiv al cererii de chemare în judecată, invocat din oficiu de către instanța de control judiciar, Înalta Curte constată următoarele:

Demersul judiciar inițiat de reclamanta A., astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 13.08.2021 este structurat în 2 capete de cerere și vizează: - obligarea Guvernului României, prin Secretariatul General al Guvernului, la plata penalităților de întârziere în cuantum de 1.000 RON pe zi de întârziere, începând cu data de 8.06.2019 până la data executării obligației prevăzute în titlul executoriu; - amendarea conducătorului autorității publice, respectiv a Prim-ministrului României, cu amendă în cuantum de de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, pentru aceeași perioadă anterior menționată.

Aceste petite distincte sunt formulate în contradictoriu cu 2 pârâți diferiți, iar prin încheierea din data de 17.09.2021, instanța de fond a dispus repunerea pe rol a cauzei în vederea punerii în discuția creditoarei a introducerii în cauză, în calitate de debitor, a Prim-ministrului României.

Prin cererea depusă la data de 11.10.2021 reclamanta A. a precizat expres că este de acord cu introducerea în cauză, în calitate de debitor, a Prim-ministrului României, care se impune a fi sancționat în temeiul dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, având în vedere și dispozițiile art. 13 din Legea nr. 90/2001, care îi atribuie acestuia calitatea de conducător al autorității publice debitoare și coordonator al activității membrilor acesteia.

La termenele ulterioare acordate în cauză, instanța nu s-a pronunțat asupra acestui aspect și deși Prim-ministrul României a depus împreună cu Guvernul României dovada tuturor demersurilor înreprinse în vederea punerii în executare a deciziei civile nr. 2370 din 8.05.2019 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, instanța de fond nu a dispus introducerea în cauză și menționarea în citativ a acestuia în calitate de pârât. Cu toate acestea, prin dispozitivul sentinței recurate instanța a aplicat Prim-ministrului României o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 22.04.2021 și până la executarea obligației ce rezultă din titlul executoriu anterior menționat.

O astfel de conduită a instanței de fond echivalează cu ignorarea unuia dintre principiile fundamentale ce guvernează întreg procesul civil, respectiv principiul disponibilității părților asupra cadrului juridic al acțiunii, reglementat de prevederile art. 9 C. proc. civ., potrivit căruia voința părților litigante reprezintă un element principal în stabilirea limitelor demersului judiciar. Acest principiu reglementează existența unui drept al reclamantului de a determina nu numai existenta procesului, prin declanșarea procedurii judiciare și prin libertatea de a pune capăt procesului înainte de a interveni o hotărâre asupra fondului pretenției supuse judecății, ci și conținutul procesului, prin stabilirea cadrului procesual, în privința părților, obiectului și cauzei, precum și a etapelor pe care le parcurge.

În același timp, prin aplicarea amenzii prevăzute de dispozițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în sarcina Prim-ministrului României, parte care nu a fost introdusă în cauză în calitate de pârât și nici citată potrivit dispozițiilor legale, prima instanță a încălcat principiul contradictorialității (art. 14 C. proc. civ.), dar și dreptul la apărare al acestuia (art. 13 C. proc. civ.).

Greșita constituire a cadrului procesual pasiv, ignorarea principiilor anterior menționate și a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, conduc la concluzia nerespectării exigențelor procedurale stabilite sub sancțiunea nulității și determină incidența cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Pe cale de consecință, Înalta Curte apreciază că se impune casarea integrală a sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru ca instanța de fond să procedeze la stabilirea cadrului procesual pasiv, în raport de petitele cererii de chemare în judecată și a temeiurilor de drept pe care se sprijină, în condiții de contradictorialitate și cu respectarea dreptului la apărare al părților.

În raport de viciile de ordin procedural înfățișate, de natură a conduce la casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei la rejudecare, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea criticilor de nelegalitate circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. invocate de ambii recurenți, acestea urmând a fi avute în vedere de către instanța de fond, cu ocazia rejudecării cauzei.

Pentru considerentele expuse, constatând incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motiv de recurs de ordine publică invocat din oficiu, în temeiul art. 497 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursurile declarate de reclamanta A. și de pârâtul Guvernul României, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta A. și de pârâtul Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 430 din 9 martie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 4 mai 2023.