ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 318/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal la 26.01.2023 sub nr. x/2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului a solicitat anularea H.G. nr. 746/8.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații S.C. OMV B. S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia, publicată în Monitorul Oficial nr. 560 din 8 iunie 2022.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 70 din 25 aprilie 2023 a Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția inadmisibilității acțiunii pentru formularea tardivă a plângerii prealabile. S-a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate, față de greșita reținere a tardivității formulării plângerii prealabile, motive subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.: - în mod greșit instanța fondului a calificat H.G. atacată ca fiind un act administrativ individual, ceea ce atrăgea obligativitatea procedurii administrative prealabile în condițiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ; - H.G. nr. 746/2022 nu este un act administrativ normativ întrucât aceasta nu reglementează exercitarea dreptului de cumpărare de acțiuni ale B. S.A. doar pentru reclamanții si intervenienții în interes propriu din dosarul nr. x/2022 (în care a fost pronunțata Decizia nr. 2370/08.05.2019), ci exercitarea dreptului tuturor salariaților B. S.A. de la un anumit moment (neprecizat în H.G. nr. 746/2022 si nici în alt act administrativ sau normativ), nedeterminați individual nici în H.G. atacată și nici în titlul executoriu. Subiecții cărora se adresează H.G. atacată sunt doar determinabili, iar nu determinați; - în aceste condiții plângerea administrativă prealabilă poate fi formulată oricând, față de prevederile art. 7 alin. (1 ind.) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care admiterea excepției tardivității procedurii prealabile este nelegală; - instanța de fond a respins în mod nelegal apărarea reclamantului opusă excepției tardivității plângerii prealabile, întemeiată pe dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ, potrivit căreia în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 din lege nu este obligatorie plângerea prealabilă. Or, acțiunea în anulare a reclamantului este întemeiată pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și, ca urmare, plângerea prealabilă nu este obligatorie; - sub acest aspect instanța fondului este în eroare, motivând pe penultima teză a dispozițiilor invocate, respectiv, ipoteza acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, deși pentru ultima teză nu se cere dovada ca actul administrativ să fi produs efecte juridice; Pentru toate aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate, urmând a se constata că plângerea prealabilă introdusă de reclamant împotriva H.G. nr. 746/2022 nu numai că nu este tardivă ci nici obligatorie, trimițându-se cauza primei instanțe în vederea rejudecării pe fond.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului în raport de neachitarea taxei judiciare de timbru, excepție respinsă în ședință publică. În subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciindu-se că prima instanță a pronunțat o hotărâre legală și temeinică în aplicarea dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea H.G. nr. 746/8.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații S.C. OMV B. S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia, publicată în Monitorul Oficial nr. 560 din 8 iunie 2022. În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "OMV B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Reclamantul a invocat pretinsa executare necorespunzătoare a deciziei civile 2370/8.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal prin care Guvernul României a fost obligat sa adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, cum a fost modificat prin O.G nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale OMV B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei menționate și până la executarea obligației. În drept, dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd că: "Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului". Hotărârea curții de apel a fost pronunțată în aplicarea acestor dispoziții, precum și cele ale art. 193 din C. proc. civ. privind obligativitatea procedurii prealabile, instanța constatând că reclamantul A. a anexat cererii de chemare în judecată plângerea prealabilă administrativă din 12.12.2022, transmisă Guvernului României cu scrisoare recomandată, plângere formulată după termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, care a început să curgă de la data de 8.06.2022 (data publicării în Monitorul Oficial) și care s-a împlinit la data de 8.07.2022. Analizând din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. criticile de recurs formulate de către recurentul reclamant, Înalta Curte constată netemeinicia acestora. Sub un prim aspect, recurentul - reclamant a reiterat apărarea referitoare la caracterul de act normativ al actului atacat, în raport de care ar fi aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (1 1 ) potrivit cărora: "În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând." În ceea ce privește caracterul H.G. nr. 746/8.06.2022, nu pot fi reținute susținerile recurentului potrivit cărora caracterul de act normativ rezidă din împrejurarea că acesta este adresat unui număr nedeterminat de subiecți, întrucât nu vizează doar reclamanții și intervenienții din dosarul nr. x/2022, ci exercitarea dreptului tuturor salariaților B. S.A. de la un anumit moment (neprecizat). Actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produce. Așa cum a reținut și prima instanță, hotărârea din speță are caracteristicile unui act administrativ individual, pentru că urmărește stabilirea unei situații juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns și determinat de subiecți de drept. H.G. nr. 746/2022 nu doar că a fost emisă în executarea unei hotărâri judecătorești, care prin natura ei vizează un raport juridic cu subiecți determinați, respectiv a deciziei civile nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, însă subiecții acesteia sunt determinați prin chiar denumirea actului, privind cotele procentuale ce urmează a fi achiziționate de salariații Societății "OMV B." - S.A. În plus, natura de act administrativ cu caracter individual rezultă și din considerentele deciziei nr. 2/2023 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care a vizat interpretarea dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligația instituită Guvernului României prin Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019 pronunțată în Dosarul nr. x/2015 al Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Amintește Înalta Curte că potrivit deciziei menționate prin care s-a tranșat aspectul că dispozițiile art. 24 alin. (1) - (3) din Legea nr. 554/2004, "trebuie interpretate în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate de o instanță de contencios administrativ este aplicabilă inclusiv în situația în care obligația stabilită prin respectiva hotărâre este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual", s-a reținut că "obligația unei autorități publice de a adopta/emite un act administrativ unilateral cu caracter individual este inclusă în obligația impusă autorității publice să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative" (par. 103) și că "obligația de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul creditorilor, conține o obligație unică în sarcina autorității publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se și asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităților de întârziere." (par. 122). Stabilind natura de act administrativ cu caracter individual a hotărârii atacate, prima instanța a constatat în mod corect tardivitatea plângerii prealabile în raport de incidența dispozițiilor alin. (1) ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, pe calea recursului, sau a susținerilor formulate la fond, nefiind invocate alte apărări referitoare la data luării la cunoștință, sau a existenței vreunui "motiv temeinic" care ar justifica incidența tezei finale din dispozițiile legale reținute. În ceea ce privește cea de a două critică dezvoltată în recurs, referitoare la greșita interpretare a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora: "în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.", Înalta Curte constată de asemenea, caracterul nefondat al acesteia. Se constată că în cuprinsul concluziilor orale susținute în fața primei instanțe, apărătorul recurentului - reclamant a solicitat respingerea excepției inadmisibilității, pe motiv că în cazul acțiunilor întemeiate pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 procedura prealabilă nu este obligatorie. Critica a fost dezvoltată ca un subsidiar apărărilor privind natura de act administrativ cu caracter normativ, având în vedere că legea interzice în această ipoteză, prin art. 4 alin. (4), exercitarea excepției de nelegalitate. Cu privire la aceste aspecte se impune a se preciza că, deși temeiul de drept al cererii de chemare în judecată a fost indicat ca fiind reprezentat de art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond, în virtutea dispozițiilor art. 22 din C. proc. civ., potrivit cărora revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente, a soluționat în mod corect cererea de chemare în judecată conform obiectului ce rezultă din conținutul său, respectiv "Acțiune în anularea H.G. nr. 746/8.06.2022" Înalta Curte amintește dispozițiile alin. (3) ale art. 4 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora efectul admiterii excepției de nelegalitate îl reprezintă înlăturarea actului administrativ de la soluționarea unui litigiu ("va soluționa cauza fără a ține seama de actul a cărei nelegalitate a fost constatată"), în timp ce prezenta acțiune vizează, ca unic obiect, anularea actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 746/8.06.2022, cerere care se întemeiată pe dispozițiile art. 8 și 18 din Legea nr. 554/2004. Mai reține Înalta Curte că prin aceleași concluzii orale a fost invocată și o altă teză a dispozițiilor art. 7 alin. (5), respectiv ipoteza actului administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, astfel că în mod nefondat s-a susținut prin motivele de recurs eroarea instanței privind motivarea sentinței. Caracterul obligatoriu al plângerii prealabile reprezintă regula în materia contenciosului administrativ, după cum rezultă din formularea lipsită de echivoc a dispozițiilor art. 7 alin. (1)-(3), ale art. 8 alin. (1) și ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, termenele incidente cu privire la plângerea prealabilă sunt stricte și riguros reglementate, reprezentând punctul de referință pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ. Excepțiile prevăzute de la caracterul obligatoriu al plângerii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 sunt de strictă interpretare și aplicare, astfel încât, potrivit normelor de tehnică legislativă, nu ar trebui să permită o interpretare extensivă, care ar goli de conținut prevederile anterior menționate. Nici aceasta ipoteză nu este îndeplinită în cauză, în raport de argumentele prezentate în cuprinsul prezentei decizii, întrucât nu ne aflăm nici în prezența revocării actului administrativ de către emitent și nici în ipoteza unui act administrativ care și-a epuizat deja efectele, situație în care excepția ar putea fi justificată de caracterul pur formal al unei plângeri prealabile adresate emitentului. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.