ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2066/2024

Ședința publică din data de 10 aprilie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal la data de 24.10.2022, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, anularea H.G nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații Societății B. S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia, publicată în Monitorul Oficial nr. 560 din 8 iunie 2022.

La data de 10.02.2023 a fost formulată de către Ministerul Energiei, o cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernului României, prin Secretariatul General al Guvernului.

Prin sentința nr. 86 din 9 mai 2023, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată;

A respins excepția prematurității, invocată de intervenientul accesoriu Ministerul Energiei, ca neîntemeiată;

A respins excepția lipsei de interes, invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată;

A admis acțiunea formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, și cu intervenientul în interesul pârâtului Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Energiei;

A dispus anularea H.G. nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații Societății B. S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia;

A respins cererea de intervenție voluntară accesorie, formulată de Ministerul Energiei, ca neîntemeiată.

3.1. Împotriva sentinței nr. 86 din 9 mai 2023, pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii, pe cale de excepție sau pe fond, ca neîntemeiată.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., arată că acesta vizează depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, respectiv imixtiunea instanțelor judecătorești în atribuțiile puterii legislative sau executive.

În speță, arată, în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., că instanța de fond, prin hotărârea pronunțată, a depășit atribuțiile puterii judecătorești, intervenind asupra oportunității stabilirii de către autoritatea executivă a procentului ce urmează a fi achiziționat de salariați și a momentelor la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia, întrucât oportunitatea revine exclusiv autorităților competente, cărora instanța nu li se putea substitui.

Arată că potrivit dispozițiilor art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997:

"Salariații Societății Naționale a Petrolului B.. București au dreptul să achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Susține că instanța a ignorat aceste prevederi exprese ce stabilesc în sarcina Guvernului stabilirea oportunității atât în ceea ce privește cota procentuală, cât și momentele la care se va realiza vânzarea, instanța substituindu-se autorității executive și reținând că Guvernul României nu ar mai avea posibilitatea stabilirii unui procent mai mic din capitalul social, al acțiunilor preconizate a fi vândute, inferior limitei de 8%, prevăzut prin Decizia I.C.C.J. nr. 2370/2019.

Tot o încălcare a atribuțiilor puterii judecătorești o reprezintă și concluzia instanței de fond conform căreia în executarea Deciziei nr. 2370/2019, Guvernul României nu mai putea delega Ministerului Energiei aprobarea procedurilor, termenelor și condițiilor pentru vânzarea acțiunilor B. S.A., prin ordin al ministrului energiei, ci aceste proceduri, termene și condiții trebuiau reglementate prin hotărâre de Guvern, în sarcina Ministerului Energiei putând fi reglementate sarcini și atribuții concrete prin hotărârea Guvernului.

Or, instanța nu putea restrânge competența legală a Guvernului României de a adopta, prin H.G. nr. 746/2022, măsurile necesare care să răspundă imperativului punerii în executare a Deciziei I.C.C.J. nr. 2370/2019, în condițiile în care potrivit art. 50 din O.U.G. nr. 57/2019:

"Aprecierea necesității și oportunitatea emiterii actelor administrative ale Guvernului aparțin Guvernului".

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., critică hotărârea recurată pentru modalitatea în care a fost soluționată excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile cu emitentul actului contestat, Guvernul României.

Arată că prima instanță a respins nejustificat această excepție, reținând că procedura prealabilă a fost îndeplinită în cauză prin transmiterea plângerii administrative prealabile, prin poștă electronică, de pe adresa de email a reprezentantului convențional al reclamantei pe adresa oficială de email a Secretariatului General al Guvernului, astfel cum aceasta este publicată pe site-ul instituției la data de 12.10.2022.

Susține că în cazul transmiterii actelor de procedură prin fax sau poștă electronică, se pune problema certitudinii recepționării acestora în termenul legal de către destinatar, așa încât mijlocul de comunicare trebuie să fie apt să asigure atât transmiterea textului, cât și confirmarea primirii lui.

Or, instanța de fond a respins apărările sale pe cale de excepție, deși nu exista certitudinea recepționării plângerii de către destinatar în termenul legal.

De asemenea, susține că prima instanță a făcut o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, reținând că transmiterea acesteia s-ar fi realizat la data de 12.10.2022, cu depășirea termenului legal de 30 de zile, ceea ce echivalează cu neîndeplinirea procedurii prealabile obligatorii, actul de procedură astfel îndeplinit fiind lovit de nulitate, conform art. 185 alin. (1) C. proc. civ.

Mai arată că H.G. nr. 746/2022 nu este un act normativ împotriva căruia plângerea administrativă să poată fi formulată oricând, ci are caracter individual, astfel încât intimata-reclamantă trebuia să se încadreze în termenul de 30 de zile de la data comunicării actului, prevăzut de art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, arată că destinatarii actului sunt determinați, iar hotărârea nu cuprinde dispoziții generale, ci concrete, fiind act individual, astfel cum s-a reținut și prin Decizia nr. 2/20235, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept - par. 103 și 122, precum și prin sentința civilă nr. 81/04.05.2023 (pronunțată în dosarul nr. x/2023) și prin sentința civilă nr. 70/25-04.2023 (pronunțată în dosarul nr. x/2023) ale Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Subsumat aceluiași motiv de casare, critică soluția instanței de fond cu privire la excepția lipsei de interes.

Arată că intimata-reclamantă a susținut că ar avea interes în anularea H.G. nr. 746/2002, întrucât are calitatea de creditoare în dosarul nr. x/2022, aflat pe rolul Curții de Apel București, având ca obiect executarea silită în condițiile Legii nr. 554/2004, însă, contrar celor reținute de către judecătorul fondului, încetarea efectelor juridice ale H.G. nr. 746/2022 nu ar putea să asigure intimatei-reclamante vreun folos practic, respectiv anularea în integralitate a H.G. nr. 746/2022 lipsește de fundament vocația acesteia de a deveni acționar și, mai mult, afectează și interesele celorlalți beneficiari ai hotărârii de Guvern.

Precizează că intimata-reclamantă a mai promovat o altă cerere, în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004, pentru executarea titlului reprezentat de Decizia ÎCCJ nr. 2370/2019, respinsă ca neîntemeiată și care a făcut obiectul dosarului nr. x/2022, aflat pe rolul Curții de Apel București, în care prin sentința nr. 1899/24.10.2022 s-a respins ca neîntemeiată cererea de amendare pentru neexecutarea Deciziei ÎCCJ nr. 2370/2019, reținându-se că prin emiterea H.G. nr. 746/2022 a fost îndeplinită obligația stabilită în sarcina Guvernului.

Consideră că respingerea excepției lipsei de interes s-a făcut cu nerespectarea dispozițiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. p) și r), art. 8 și art. 8

1

din Legea nr. 554/2004, cât și a art. 32 lit. d) și art. 33 C. proc. civ.

O a treia critică subsumată aceluiași motiv de casare vizează faptul că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, respectiv prima instanță nu a realizat o încadrare juridică adecvată în raport cu situația factuală, ceea ce a condus la pronunțarea unei soluții nelegale.

Astfel, instanța de fond a reținut că, prin conținutul său, H.G. nr. 746/2022 nu pune în executare Decizia nr. 2370/2019 și că tergiversează în continuare realizarea operațiunii de vânzare de acțiuni.

După cum rezultă din art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G nr. 49/1997, hotărârea de guvern la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuie să stabilească cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia.

În executarea deciziei civile nr. 2370/2019, Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, în cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

Susține că proiectul de act normativ a fost elaborat cu respectarea procedurilor de transparență decizională, conform Legii nr. 52/2003, fiind publicat pe site-ul Ministerului Energiei în data de 02.06.2022, în cuprinsul acestuia fiind prevăzut că vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

La art. 2 din H.G nr. 746/2022 s-a prevăzut că în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de Statul român, stabilit la art. 1 din Legea nr. 173/2020, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor.

Precizează că potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G nr. 49/1997 rezultă că autoritatea publică avea o marjă de apreciere, în sensul că dreptul salariaților de a achiziționa acțiuni era până la limita de 8% din capitalul social, iar prin Nota de fundamentare a actului, Guvernul României a indicat inclusiv faptul că este necesar să stabilească un termen de vânzare al acțiunilor ulterior datei la care expiră interdicția de înstrăinare a acțiunilor deținute de Statul român potrivit art. 1 din Legea nr. 173/2020.

Consideră că nu se poate susține că stabilirea limitei de 8% din pachetul de acțiuni depinde exclusiv de voința angajaților, în condițiile în care potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G nr. 49/1997 reiese că autoritatea publică avea o marjă de apreciere de până la 8% din capitalul social.

Apreciază că instanța de fond a reținut în mod nelegal că momentele până la care se va face vânzarea nu au fost stabilite prin hotărârea Guvernului, câtă vreme din cuprinsul H.G nr. 746/2022 rezultă că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023.

Arată că instanța a făcut o interpretare eronată a dispozițiilor art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, modificată prin O.G. nr. 55/2003, cât și a Deciziei nr. 2370/2019 și a H.G. nr. 746/2022 și s-a comportat ca o instanță de executare, în sensul art. 25 din Legea nr. 554/2004.

Susține că adoptarea H.G. nr. 746/2022 reprezintă executarea titlului constând în Decizia ÎCCJ nr. 2370/2019, astfel că nu se mai justifica aplicarea mijloacelor de constrângere prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2002.

În acest sens, invocă jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Consideră că este eronată și susținerea instanței de fond că Guvernul României tergiversează în continuare realizarea operațiunii de vânzare de acțiuni, întrucât în sarcina sa nu se poate reține o culpă determinantă în întârzierea executării obligației, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020, modificată prin O.U.G. nr. 166/2020, s-a interzis pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută.

Referitor la interpretarea procentului de 8% din O.G. nr. 55/2003, susține că voința legiuitorului nu a fost aceea de a institui reglementări contradictorii care să nu primească efectul avut în vedere de legiuitor la momentul edictării normei, dimpotrivă impunându-se interpretarea sistematică a acestor prevederi, în sensul vânzării etapizate a acțiunilor reprezentând 8% din capitalul social al B. S.A..

Referitor la prevederile art. 2 din H.G. nr. 746/2022, arată că instanța de judecată a apreciat că această prevedere este contrară dispozitivului și considerentelor Deciziei ÎCCJ nr. 2370 din 8 mai 2019, conform cărora Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, modificate prin O.G. nr. 55/2003.

În ceea ce privește susținerea instanței că în executarea Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 2370/2019, Guvernul României nu mai putea delega Ministerului Energiei aprobarea procedurilor, termenelor și condițiilor pentru vânzarea acțiunilor B. S.A.., prin ordin al ministrului energiei, ci aceste proceduri, termene și condiții trebuiau reglementate prin hotărâre a Guvernului și că în sarcina Ministerului Energiei puteau fi reglementate sarcini și atribuții concrete prin hotărârea Guvernului, arată că instanța de fond a ignorat probele de la dosar, în condițiile în care prin Nota de fundamentare, pct. 2.1. s-a reținut că O.G. nr. 55/2003, aprobată prin Legea nr. x, prevede că vânzarea pachetului de acțiuni se va efectua în mod direct către salariați, prin derogare de la prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 88/1977 și ale art. 1 din Legea nr. 137/2002, respectiv că M.E.C. (prin O.P.S.P.I.) a fost autorizat să stabilească procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea directă către salariații S.N.P. B. S.A. București a pachetului de acțiuni prevăzut de lege.

Precizează că prezent, calitatea de instituție publică implicată și administrator al pachetului de acțiuni rămas în proprietatea Statului român la B. S.A. aparține Ministerului Energiei.

Consideră că instanța de fond a nesocotit dispoziția legiuitorului (art. IV din O.G. nr. 55/2003, aprobată prin Legea nr. 538/2003) care a autorizat în sarcina ministerului de resort (Ministerul Energiei) să stabilească procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea pachetului de acțiuni către salariați și, totodată, a interpretat greșit dispozitivul Deciziei nr. 2370/2019.

Având în vedere caracterul de organ colegial al Guvernului României, susține că, raportat la specificul problematicii din speță, dar și la obiectul de reglementare al actului, obligația dispusă prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 nu putea fi adusă la îndeplinire de către Guvernul României, fără cooperarea, cel puțin sub aspect tehnic - operațional, dar și juridic, a Ministerului Energiei, ca organ de specialitate al administrației centrale.

3.2. Împotriva aceleiași sentințe a declarat recurs și recurentul-intervenient accesoriu Ministerul Energiei, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., arată că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești, întrucât prin hotărârea pronunțată a intervenit asupra oportunității stabilirii de către autoritatea executivă a procentului ce urmează a fi achiziționat de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia.

În acest sens, invocă dispozițiile art. 9 din O.G. nr. 55/2003, potrivit cărora:

"salariații Societății Naționale a Petrolului B. București au dreptul să achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuala ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărârea Guvernului."

Susține că instanța de fond a ignorat aceste prevederi exprese care stabilesc în sarcina executivului stabilirea oportunității, atât în ceea ce privește cota procentuală, cât și momentele la care se va realiza vânzarea, substituindu-se Guvernului și stabilind prin hotărâre judecătorească contrariul, deși organizarea executării legilor pe calea hotărârilor Guvernului este atributul exclusiv al puterii executive, conform art. 50 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că instanța de fond a reținut caracterul imprecis al reglementării, interpretând în mod eronat modalitatea executării acesteia.

Astfel, instanța de fond a interpretat în mod greșit normele de drept material, având în vedere faptul că instanța supremă nu a fixat și nici nu ar fi fost abilitată să fixeze ea însăși un procent, ci a obligat Guvernul României să adopte o hotărâre pentru punerea în executare a dispozițiilor art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social.

Consideră că din interpretarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 746/2022 și ale prevederilor art. 9 din Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 49/1997, prin folosirea sintagmei "până la limita de 8 %", reiese că legiuitorul a avut în vedere posibilitatea stabilirii unui procent mai redus încă de la momentul emiterii O.G. nr. 55/2003, prin raportare la condițiile economice și sociale existente la momentul vânzării acțiunilor.

Ca urmare obligației stabilite în sarcina Guvernului României prin Decizia ÎCCJ nr. 2370/2019, executivul a adoptat Hotărârea Guvernului nr. 746/2022, care stabilește la art. 1 alin. (1) că se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

În acest sens, arată că în preambulul actului s-a făcut trimitere la dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, potrivit cărora cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului.

De asemenea, prin hotărârea de Guvern s-a stabilit că vânzarea acțiunilor urmând a se realiza cel târziu până la data de 31.12.2023.

În plus, arată că Guvernul nu ar fi putut stabili o metodologie de vânzare chiar prin hotărârea de Guvern adoptată, întrucât la momentul adoptării acesteia încă nu expiraseră cele 180 de zile din termenul de 2 ani de interdicție de vânzare, prevăzut de Legea nr. 173/2020.

Consideră că Guvernul României și-a executat obligația sa prin emiterea Hotărârii de Guvern nr. 746/2022, prin care se urmărește organizarea și executarea în concret a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003.

4.1. Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare la recursul formulat de recurentul-intervenient accesoriu Ministerul Energiei, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat.

Susține că nu sunt incidente motivele de casare invocate.

Astfel, arată că prin H.G. nr. 746/2022 nu este pus în executare titlul executoriu și că Guvernul României tergiversează în continuare realizarea operațiunii de vânzare de acțiuni.

4.2. Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare la recursul formulat de recurentul-pârât Guvernul României, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat.

În esență, arată că sunt incidente motivele de casare invocate și că prin H.G. nr. 746/2022 nu este pus în executare titlul executoriu, Guvernul României tergiversând în continuare realizarea operațiunii de vânzare de acțiuni.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 5 septembrie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererilor de recurs la data de 17 ianuarie 2024, în ședință publică, cu citarea părților, cauza fiind ulterior amânată la data de 10 aprilie 2024.

Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată și reține cele ce succed.

În cauză, reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, anularea H.G nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații Societății B. S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia, publicată în Monitorul Oficial nr. 560 din 8 iunie 2022.

Prin sentința de fond, Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepția neîndeplinirii procedurii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată; a respins excepția prematurității, invocată de intervenientul accesoriu Ministerul Energiei, ca neîntemeiată; a respins excepția lipsei de interes, invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată; a admis acțiunea formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, și cu intervenientul în interesul pârâtului Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Energiei; a dispus anularea H.G. nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații Societății B. S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia; a respins cererea de intervenție voluntară accesorie, formulată de Ministerul Energiei, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 86 din 9 mai 2023, pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal, au declarat recursuri recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și recurentul-intervenient accesoriu Ministerul Energiei.

Având în vedere similaritatea criticilor formulate prin cele două recursuri, Înalta Curte urmează a le analiza global.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1). 4 C. proc. civ., prin intermediul căruia recurenții-pârâți au învederat că sentința a fost dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, deoarece instanța sesizată cu cererea de anulare a H.G. nr. 746/2022 nu se putea substitui Guvernului României în a aprecia cota procentuală și momentele la care se va realiza vânzarea acțiunilor, respectiv în a aprecia că acestea nu sunt la latitudinea Guvernului României, este nefondat.

Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.: casarea unor hotărâri se poate cerere când "instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești".

Prin această sintagmă se înțelege imixtiunea autorității judecătorești în sfera activității executive sau legislative, așa cum a fost consacrată de Constituție sau de o lege organică, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor organe aparținând altei autorități constituite în stat, decât cea judecătorească.

Astfel, acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuții constituționale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorități statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separației puterilor în stat. Instanța săvârșește un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplinește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfințește, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunță pe cale de dispoziții generale.

În cauză însă, nu poate fi reținută imixtiunea primei instanțe în sfera activității executive sau legislative, câtă vreme judecătorul fondului a procedat în acord cu dispozițiile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c), art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, care statuează asupra dreptului oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim, printr-un act administrativ normativ (în speță, o hotărâre de guvern) de a se adresa instanței de contencios administrativ competente pentru a cere anularea actului. Prin urmare, prin faptul că a dispus anularea hotărârii de guvern, judecătorul fondului nu a săvârșit exces de putere, ci a dat efect dreptului de acces la instanță, garantat prin dispozițiile art. 21 din Constituție și exercitat în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În schimb, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1). 8 C. proc. civ. este fondat, pentru următoarele considerente:

După cum a reținut judecătorul fondului, circumstanțele prezentului litigiu au debutat cu Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019, pronunțată în Dosarul nr. x/2015, prin care a fost obligat pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din Anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere, de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației.

În executarea acestei hotărâri judecătorești, recurentul-pârât a adoptat H.G. nr. 746/2022 din 8 iunie 2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziționată de salariații Societății "B." - S.A. și momentul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia.

Admițând acțiunea, prima instanță a considerat întemeiate criticile de nelegalitate invocate de intimatul-reclamant.

Astfel, a reținut că Guvernul României tergiversează în continuare realizarea operațiunii de vânzare de acțiuni ale B. S.A., reglementarea adoptată contravenind titlului executoriu și fiind imprecisă în sensul că, la articolul 1 din hotărâre, se prevede că vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023, în timp ce, la articolul 2, este prevăzut un "termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020".

De asemenea, a reținut că Guvernul României nu mai avea posibilitatea stabilirii unui procent mai mic din capitalul social al acțiunilor preconizate a fi vândute, inferior limitei de 8% prevăzute prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019, întrucât prin această hotărâre judecătorească, Înalta Curte ar fi prevăzut expres procentul din acțiunile B. S.A. care să fie vândute către salariații Societății Naționale a Petrolului "B." S.A. Astfel, prima instanță a apreciat că expresia "până la limita de 8% din capitalul social", prevăzută de art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, precum și în dispozitivul Deciziei ICCJ nr. 2370/2019 se referă la obligativitatea scoaterii la vânzare a unui număr de acțiuni reprezentând 8% din capitalul social al B. S.A..

În fine, a fost reținută ca nelegală abilitarea ministrului Energiei de a aproba, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor, deoarece potrivit deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor trebuiau stabilite prin hotărâre a Guvernului, iar nu prin ordin al ministrului Energiei.

Înalta Curte constată că argumentele reținute de prima instanță sunt rezultatul unei greșite interpretări și aplicări a legii.

În primul rând, se observă că prima instanță a făcut o greșită aplicare a prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, atunci când a reținut că prin H.G. nr. 746/2022 din 8 iunie 2022, emitentul actului ar fi încălcat titlul executoriu reprezentat de Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019. Astfel, din analiza dispozitivului și considerentelor deciziei menționate, Înalta Curte reține că hotărârea la a cărei emitere a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați, iar pe de alta, momentele la care se va realiza respectiva operațiune. Opus celor reținute de prima instanță, se constată că, prin titlul executoriu, instanța supremă nu a stabilit în sarcina Guvernului obligația de a emite o hotărâre în vederea vânzării unui procent de 8% din acțiunile B. S.A. către salariații Societății Naționale a Petrolului "B." S.A. Din contră, a făcut referire explicită la dispozițiile art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, obligând Guvernul României să adopte o hotărâre pentru punerea în aplicare a acestora.

În continuare, se reține că judecătorul fondului a făcut o greșită interpretare a prevederilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997.

Potrivit acestora, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Societatea comercială va ține evidența acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații Societății Naționale a Petrolului B. București au dreptul să achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului,,.

Se observă astfel că norma juridică de grad superior a recunoscut autorității publice posibilitatea de a stabili o cotă ce urmează a fi achiziționată de salariați, până la limita de 8%. Această împrejurare rezultă neechivoc din cuprinsul celor două teze relevante ale prevederilor legale anterior citate. Mai întâi, din interpretarea gramaticală a tezei a II-a, în condițiile în care în textul legal nu s-a utilizat o prepoziție simplă ("de,,) care să arate măsura (cantitatea) exactă a acțiunilor asupra cărora poartă dreptul de achiziționare, ci una compusă ("până la"), care introduce un complement circumstanțial de mod referitor la limita până la care se îndeplinește acțiunea. Apoi, din interpretarea sistematică a celor două texte, cea de-a doua teză specifică expres că Guvernul, prin hotărâre, va stabili cota ce urma a fi achiziționată de salariați. Astfel, această din urmă teză își găsește rațiunea doar dacă precedenta are în vedere un drept afectat de modalități, iar nu unul pur și simplu.

Prin urmare, contrar prime instanțe, Înalta Curte constată că prevederile art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 au recunoscut autorității publice prerogativa de a stabili o cotă procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați, fără a se depăși limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul art. 1 al H.G. nr. 746/2022, prin care s-a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării.

Aceeași marjă de apreciere exercitată în limitele art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 a fost respectată și în privința termenului de vânzare, în cuprinsul art. 1 alin. (2) al H.G. nr. 746/2002 fiind prevăzut că vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Cât despre cele reținute de judecătorul fondului, care a apreciat că ar exista o contradicție între aceste din urmă dispoziții și cele ale art. 2 al H.G. nr. 746/2002 și că, în continuare, se tergiversează procesul de vânzare, argumentele sunt rezultatul unei greșite interpretări ale acestor din urmă prevederi coroborate cu cele ale art. 1 din Legea nr. 173/2020.

Astfel, prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut că în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzute la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. De asemenea, potrivit prevederilor art. 1 al Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările și completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020 (în vigoare de la 05.10.2020):

"(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută".

Așadar, la momentul emiterii H.G. nr. 746/2022 recurentul-pârât nu putea ignora adoptarea unei modificări legislative, printr-o normă cu forță juridică superioară, care l-a împiedicat, pentru o durată de timp, să procedeze la înstrăinarea acțiunilor a acțiunilor B. S.A. Acesta a fost astfel motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022, s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicției de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020, iar nu o intenție de tergiversare a punerii în executare a Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019. De asemenea, cum această interdicție a expirat la data de 05.10.2022, rezultă că termenul de 180 de zile care a început să curgă de la acest din urmă moment, stabilit pentru ca ministrul energiei să aprobe, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1) a fost pe deplin corelat cu data de 31 decembrie 2023, limită a finalizării întregii proceduri.

În fine, Înalta Curte constată că nelegala abilitare a ministrului Energiei de a aproba, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor a fost reținută de judecătorul fondului cu greșita aplicare a art. 24 din Legea nr. 554/2004 și a art. IV din O.G. nr. 55/2003.

În primul rând, după cum s-a reținut și anterior, se observă că prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019 doar s-a dat efect obligației Guvernului României de a emite o hotărâre pentru punerea în aplicare a art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, dispoziții care vizau două aspecte esențiale: cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și termenul de finalizare a procedurii de vânzare. Cât despre restul aspectelor presupuse de procedura de vânzare în ansamblul său (procedura concretă, condițiile și eventualele termene presupuse de derularea procedurii), acestea nu au fost vizate expres de art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 și nici de titlul executoriu. Din contră, potrivit art. IV din O.G. nr. 55/2003 "Se autorizează Ministerul Economiei și Comerțului, prin Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie, să stabilească procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea directă a pachetului de acțiuni, prevăzut de lege, către salariații Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București, pentru exercitarea opțiunii Băncii Europene pentru Reconstrucție și Dezvoltare, precum și pentru derularea procesului de privatizare a Societății Naționale a Petrolului "B." - S.A. București". Se observă astfel că reglementarea tuturor acestor aspecte a fost delegată legislativ instituției publice care administrează acțiunile rămase în proprietatea Statului la B. S.A., în prezent, Ministerului Energiei.

Pe cale de consecință, faptul că prin H.G. nr. 746/2002 s-a aprobat ca procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor vânzarea acțiunilor să fie aprobate de către Ministerul Energiei nu a contravenit Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019 și a venit să pună în aplicare art. IV din O.G. nr. 55/2003.

Față de cele de mai sus, Înalta Curte constată că sentința recurată a fost dată cu greșita interpretare și aplicare a art. 24 din Legea nr. 554/2004, a art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 și a art. IV din O.G. nr. 55/2003, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1). 8 C. proc. civ. fiind astfel fondat.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursurile declarate de recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și de recurentul-intervenient accesoriu Ministerul Energiei împotriva sentinței nr. 86 din 9 mai 2023, pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal; va casa în parte sentința recurată și, rejudecând: va respinge cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și intervenientul accesoriu în favoarea pârâtului, Ministerul Energiei, ca neîntemeiată; va admite cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Energiei în favoarea Guvernului României prin Secretariatul General al Guvernului și va menține sentința în rest.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și de recurentul-intervenient accesoriu Ministerul Energiei împotriva sentinței nr. 86 din 9 mai 2023, pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și intervenientul accesoriu în favoarea pârâtului, Ministerul Energiei, ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Energiei în favoarea Guvernului României prin Secretariatul General al Guvernului.

Menține sentința în rest.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 10 aprilie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.