ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3304/2024

Ședința publică din data de 13 iunie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată la data de 24 mai 2022, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Afacerilor Interne, obligarea pârâtului Statul Român să pună la dispoziția Ministerului de Interne sumele necesare pentru plata ajutoarelor prevăzute în art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri bugetare, la data încetării raportului de serviciu, cu drept de pensie, prin trecerea în rezervă sau direct în retragere, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special; obligarea Ministerului Afacerilor Interne la plata drepturilor cuvenite; cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 175 din 23 martie 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal s-a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. VII alin. (1) din O.U.G. nr. 168/2022 în raport cu prevederile cuprinse la art. 1 alin, 5, art. 20, art. 41, art. 44, art. 53 și art. 115 alin. (6) din Constituție.

S-a respins excepția prescripției dreptului material la acțiune, invocată prin întâmpinările formulate.

S-a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., în contradictoriu cu pârâții Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Afacerilor Interne având ca obiect obligare emitere act administrativ.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 175 din 23 martie 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ au declarat recurs reclamanții, invocând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenții-reclamanți au arătat că sunt beneficiarii dispozițiilor Legii nr. 284/2010, încetându-le raportul juridic de angajare, prin pensionare.

Potrivit dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri bugetare, la data încetării raporturilor de serviciu cu drept de pensie, prin trecere în rezervă sau direct în retragere, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special, beneficiază de un ajutor stabilit în raport cu solda funcției de bază, respectiv salariul funcției de bază avută/avut în luna schimbării poziției de activitate ca urmare a pensionării.

Acesta este un drept pecuniar stabilit prin lege în favoarea recurenților-reclamanți, dar a cărui acordare a fost prorogată prin ordonanțe de urgență, emise an de an.

Raportat la lipsa actului administrativ, contrar celor reținute de către instanța de fond, recurenții-reclamanți au precizat că, în cauză, nu au supus controlului instanței de contencios administrativ un act administrativ.

Astfel, în lipsa actului administrativ nu se poate reține interdicția impusă de prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, deoarece textul de lege leagă condiția inadmisibilității acțiunii de existența actului administrativ.

Or, contrar celor reținute de către instanța de fond, în cauză nu este incidentă ipoteza reglementată de dispozițiile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Raportat la lipsa incidenței în cauză a raportului dintre Guvernul României și Parlamentul Românei în legătură cu proiectul bugetului de stat, recurenții-reclamanți au arătat că nici Guvernul României și nici Parlamentul României nu au calitatea de pârâți, cererea de chemare în judecată fiind formulată în contradictoriu cu Statutul Român și Ministerul Afacerilor Interne.

Mai mult decât, cererea de chemare în judecată nu a fost formulată împotriva proiectului de buget depus în Parlament de către Guvernul României.

Or, în lipsa acțiunii formulate împotriva Hotărârii privind proiectul de buget, nu se poate reține că "procesele de elaborare și aprobare a proiectelor legilor bugetare anuale și a proiectelor legilor de rectificare nu pot îi suspuse controlului instanțelor de Judecată".

Astfel, contrar celor reținute de instanța de fond, nu se poate reține incidență în cauză a raportului dintre Guvernul României și Parlamentul României în legătură cu proiectul bugetului de stat.

A extinde raționamentul instanței de fond la soluțiile pe cale le poate adopta instanța de contencios administrativ față de toate autoritățile publice centrate la solicitarea persoanelor care justifică acordarea despăgubirilor, drepturilor salariale, s.a.m.d ar însemna că toate acțiunile formulate ar fi inadmisibile deoarece aceste despăgubiri, drepturi salariale nu se pot acorda decât ulterior aprobării proiectului de buget, astfel încât obligarea autorităților centrale la acordarea acestora ar fi inadmisibilă.

Or, o astfel de ipoteză nu poate fi reținută în cauză raportat la dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și ale art. 21 alin. (1) din Constituția României care recunosc dreptul persoanei la recunoașterea dreptului pretins și la repararea pagubei.

Raportat la neîncălcarea în cauză a principiului separației puterilor în stat, au arătat, în esență, că nu au formulat o solicitare directă în legătură cu competența Guvernului României de elaborare a proiectului bugetului de stat.

În opinia lor, în măsura în care ar fi formulat o acțiune directă prin care ar fi solicitat obligarea instanței să dispună modificarea proiectului de buget trimis spre aprobare Parlamentului României și includerea în cuprinsul acestora a drepturilor ce fac obiectul cererii de chemare în judecată se putea discuta, în cauză, despre principiul separațiilor puterilor în stat raportat la interferența instanței de judecată în competențele exclusive ale autorității publice centrale.

Or, în cauza de față, instanța nu se substituie în competențele exclusive lăsate de către legiuitor în sarcina Guvernului României, cu atât mai mult cu cât acesta nu este parte în cauza.

Astfel, în lipsa obligației impuse în sarcina Guvernului României și a Parlamentului României nu se poate aduce atingere drepturilor exclusive lăsate de către legiuitor în sarcina acestora.

Au mai arătat recurenții-reclamanți că Legea nr. 284/2010 a fost abrogată prin Legea nr. 153/2017, dar drepturile câștigate în baza acestei legi și neacordate nici până în prezent, au rămas în ființă, fiind vorba despre un drept câștigat și neplătit chiar dacă legea a fost abrogată în anii 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, s-au emis în continuare ordonanțe de urgență prin care s-a prorogat acordarea acestor drepturi astfel că nici în anul 2022 ele nu pot fi plătite, nefiind cuprinse în bugetul național pentru anul 2022, la capitolul bugetar privind Ministerul de Interne.

Comportament legislativ al Guvernului, demonstrează faptul că dreptul recurenților-reclamanți la acordarea ajutoarelor prevăzute în Legea nr. 284/2010, este un drept câștigat chiar dacă legea a fost abrogată prin Legea nr. 153/2017, astfel că neplata acestor drepturi îi îndreptățește să formuleze prezenta acțiune.

Au mai precizat că dreptul la sprijinul financiar constituie un drept patrimonial, fiind stabilit de autoritățile naționale pe baza legislației în vigoare.

Dreptul la pensie și sprijin financiar a fost stabilit printr-o lege clară, previzibilă, motiv pentru care se poate afirma, fără dubiu, că au devenit victimele unei privări de proprietate.

Au exemplificat jurisprudența Curții Europene (cauza Muller contra Austriei, Hotărârea Gaygusuz contra Austriei, Hotărârea Büchen contra Cehiei, Hotărârea Willlis) și au arătat că o eventuală măsură de înlăturare a sprijinului recunoscut și acordat printr-o lege nesocotește teoria drepturilor câștigate și încalcă cel puțin 3 drepturi fundamentate, respectiv, dreptul de proprietate recunoscut de art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție și de Constituție, dreptul la nediscriminare prevăzut de art. 1 din Protocolul nr. 12 adițional la Convenție, de Pactul internațional ONU privitor la drepturile civile și politice.

În același sens, au arătat că diminuarea drepturilor patrimoniale, cu consecința pierderii sprijinului financiar, impune persoanelor cărora le este aplicabilă o sarcină excesivă și disproporționată, fără a menține un just echilibrul între interesul general și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale persoanei.

În plus, au precizat că formula "prorogarea unor termene" din cuprinsul ordonanței de urgență nu este prevăzută în lege. Astfel, Legea nr. 24/2000 reglementează în Capitolul VI modificarea, completarea, abrogarea și alte evenimente legislative, fără a utiliza noțiunea de prorogare a unor termeni.

Termenul de prorogare nu se încadrează nici în categoria "modificării", prevăzute de dispozițiile art. 59 din Lege, nici în aceea a completării, prevăzut în art. 60 din Lege, nici măcar în cea de normă derogatorie, prevăzută de art. 83 din lege. Derogarea se poate face numai printr-un act normativ de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază,

Or, în cazul de față, prorogările de la plata drepturilor salariale stabilite prin Lege s-a realizat pe calea unor Ordonanțe de Urgență succesive, fiind astfel evident că sunt încălcate prevederile Legii nr. 24/2000, nefiind în discuție un act normativ de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază (lege).

Modalitatea folosită de legiuitor unor ordonanțe de urgență de prorogare a unor termene este contrară și dispozițiilor art. 78 din Constituției potrivit cărora "Legea intră în vigoare la trei zile de la publicarea în Monitorul Oficial sau de la o dată ulterioară, prevăzută în textul ei."

De la data prevăzută pentru intrarea sa în vigoare, legea se aplică în ansamblul său și nu doar o parte din articolele legii. Dacă legiuitorul delegat ar fi dorit să abroge anumite texte dintr-o altă lege prin ordonanță, avea posibilitatea să folosească una dintre modalitățile prevăzute în Legea nr. 24/2000, respectiv abrogarea, modificarea, dar în niciun caz prorogarea termenului de intrare în vigoare. Câtă vreme legea este în vigoare, nu poate fi amânat de la aplicare niciun articol din conținutul ei, decât prin metodele arătate anterior.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

Intimatul-pârât Statul Român a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondată.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 13 iunie 2024, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului invocată prin întâmpinare de către intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, apreciind că recurenții-reclamanți au expus critici care se încadrează în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind criticat modul în care instanța a interpretat și aplicat dispozițiile Legii nr. 554/2004, raportat la pretențiile reclamanților.

2.2. Argumentele de fapt și de drept relevante

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanți este nefondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Reclamanții au investit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care au solicitat obligarea pârâtului Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, să pună la dispoziția Ministerului de Interne sumele necesare pentru plata ajutoarelor prevăzute în art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri bugetare, la data încetării raportului de serviciu, cu drept de pensie, prin trecerea în rezervă sau direct în retragere, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special; obligarea Ministerului Afacerilor Interne la plata drepturilor cuvenite; și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Prima instanță a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată, reținând, în esență, incidența art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 prin care se exclud de la controlul de legalitate al instanțelor judecătorești specializate, actele administrative ale autorităților publice care privesc relațiile acestora cu Parlamentul.

Printr-o primă critică de nelegalitate, recurenții-reclamanți au susținut că nu au supus controlului instanței de contencios administrativ legalitatea unui act administrativ, cum în mod eronat a reținut instanța de fond. Astfel, în lipsa actului administrativ, nu se putea reține nici interdicția impusă de prevederile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că recurenții-reclamanți s-au adresat cu o cerere prealabilă Ministerului Afacerilor Interne la data de 22 martie 2022, având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale prevăzute de art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010, la care au primit un răspuns nefavorabil.

Potrivit art. (2) alin. (1) lit. i), teza I din Legea nr. 554/2004 prin "refuz nejustificat de a soluționa o cerere" se înțelege "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane;", iar alin. (2) al aceluiași articol asimilează actelor administrative unilaterale și "refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal."

Prin urmare, în mod corect a reținut instanța de fond că obiectul acțiunii în contencios administrativ, promovată de recurenții-reclamanți, este reprezentat de un act asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) prima teză și alin. (2) din Legea nr. 554/2004, respectiv refuzul nejustificat al autorităților pârâte de a rezolva cererea recurenților-reclamanți, astfel încât criticile referitoare la lipsa unui act administrativ sunt nefondate.

Cât privește celelalte critici de nelegalitate formulate de recurenții-reclamanți referitoare la lipsa incidenței în cauză a raportului dintre Guvernul României și Parlamentul României în legătură cu proiectul bugetului de stat, precum și neîncălcarea în cauză a principiului separației puterilor în stat, Înalta Curte constată că și acestea sunt nefondate.

În acest sens, se reține că acordarea ajutoarelor salariale prevăzute de art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010, a fost prorogată/suspendată succesiv prin ordonanțe de urgență ale Guvernului, nefiind cuprinse în bugetul național, respectiv în bugetul intimatului-pârât Ministerul de Interne.

Prin urmare, nu se poate reține existența unui refuz nejustificat de soluționare a cererii, câtă vreme la data solicitării acordării acestor drepturi de către recurenții-reclamanți, niciun temei de drept intern nu justifica în sarcina pârâților obligația de a aloca sumele necesare acordării ajutoarelor (de către Statul Român, prin Ministerul Finanțelor) și, respectiv, obligația la plata acestor drepturi bănești (de către Ministerul Afacerilor Interne).

Exercitarea drepturilor înscrise în art. 20 alin. (1) din capitolul II al Anexei VII la Legea-cadru nr. 284/2010 rămâne subsumată politicii financiare a statului, care se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea politicilor sale. Legiuitorul este suveran în ceea ce privește legiferarea acordării unor drepturi bănești, suspendarea plății acestora or abrogarea acestor drepturi, instanța fiind obligată să aplice legea nu să aprecieze asupra oportunității sale.

Având în vedere aceste considerente, în mod corect a reținut instanța de fond că procesele de elaborare și aprobare a proiectelor legilor bugetare anuale și a proiectelor legilor de rectificare, intră în categoria actelor administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, fiind exceptate de la controlul instanțelor judecătorești, pe cale directă, reglementat de dispozițiile art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, iar o soluție în sensul solicitat de recurenții-reclamanți, de a obliga Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, să aloce sumele necesare acordării ajutoarelor prevăzute de art. 20 alin. (1) din Anexa nr. VII la Legea nr. 284/2010, ar reprezenta o imixtiune nepermisă a puterii judecătorești în atribuțiile puterii executive.

2.3. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul formulat de reclamanți, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât.

Respinge recursul formulat de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE. și FF. împotriva sentinței civile nr. 175 din 23 martie 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 iunie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.