ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4894/2022

Ședința publică din data de 25 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea dispozițiilor pct. 21.3 și 24.4 din Ordinul MAI S/7/2018 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la sesizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din MAI, prevederi referitoare la punerea în aplicare a art. 14 alin. (3) și art. 19 din Anexa nr. VI la Legea 153/2017.

Prin sentința civilă nr. 177 din 19 noiembrie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în întregime a hotărârii și rejudecând cauza admiterea acțiunii, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Instanța a procedat la o dezlegare marginală a problemei de drept deduse judecății, fără a avea în vedere toate dispozițiile legale incidente în materie la care recurentul a făcut referire în cuprinsul cererii de chemare în judecată, argumente care privesc nelegalitatea ordinului atacat.

Instanța, în cuprinsul hotărârii, a constatat că Ordinul MAI nr. S/7/2018 a fost emis pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din cadrul MAI, a redat dispozițiile art. 14 din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017 și după aceea a tras concluzia ca ordinul a fost emis în mod legal, astfel încât cererea este neîntemeiată. Recurentul a considerat că instanța a ajuns la o soluție greșită tocmai pentru faptul că nu a analizat dispozițiile legale incidente în cauză într-o manieră minuțioasă și, prin urmare, a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Raportat la modul de formulare a textului art. 14 alin. (3) din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017, recurentul a considerat că intervenția ordonatorului principal de credite prin aprobarea unor norme metodologice în condițiile alin. (4) apare ca fiind lipsit de utilitate și este nelegală, cât timp alin. (3) conține toate elementele necesare acordării acestui spor, nelăsând loc de interpretare.

Analizând în detaliu textul, ținând cont de reperele de la alin. (4), reiese că "unitățile" reprezintă autoritățile/instituțile aflate în subordinea MAI, cu privire la "categoriile de personal" sunt indicate polițiștii/militarii/funcționarii publici cu statut special (...) și personalul civil, iar ca și criterii mențiunea că "desfășoară activități privind prevenirea și combaterea corupției în rândul personalului propriu" (al MAI), iar cuantumul compensației este fix, respectiv 12,5 %.

Textul legal în cauză a fost modificat la data de 30.03.2018, iar în perioada 01.07.2017 -30.03.2018, textul prevedea acordarea unei compensații de 30 % din salariul de funcție, în aceleași condiții. Raportat la modul de formulare a textului art. 14 alin. (3) din Legea nr. 153/2017 acesta este foarte clar, în sensul în care polițiștii care desfășoară activități privind prevenirea și combaterea corupției în rândul personalului propriu beneficiază de majorare. Prevederile legale se referă la toți polițiștii, iar nu doar la cei care lucrează în cadrul anumitor structuri, așa cum s-a dispus în acest sens prin normele metodologice. Totodată, norma legală nu precizează că beneficiază de majorare doar polițiștii care desfășoară exclusiv activități privind prevenirea și combaterea corupției în rândul personalului propriu, condiția pentru a beneficia de acest spor fiind aceea ca polițistul să desfășoare astfel de activități. Voința legiuitorului a fost aceea de a beneficia de această majorare toți polițiștii care desfășoară activități privind prevenirea și combaterea corupției în rândul personalului propriu.

Instanța a interpretat în mod greșit dispozițiile legale, raportat la prevederile celorlalte alineate ale art. 14, în cazul cărora este expres reglementată necesitatea adoptării normelor metodologice, de către ordonatorul principal de credite.

Prevederile de la pct. 21.3 și 24.4 din Ordinul MAI S/7/2018 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din MAI, prevederi referitoare la punerea în aplicare a art. 14 alin. (3) și art. 19 din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017, sunt nelegale pentru că prin aceste dispoziții se adaugă la lege, Legea nr. 153/2017 fiind în acest fel modificată într-un fel nepermis, fiind încălcate prevederile Legii 24/2000.

Pct. 21.3 din Ordinul atacat practic modifică art. 14 alin. (3) din Anexa nr. VI la Legea nr. 157/2017, adăugând la lege prin faptul că restrânge în mod nelegal categoriile de persoane care pot beneficia de această majorare și aplică în mod nepermis articole de lege unor alte situații juridice decât cele la care face trimitere textul de lege.

Aplicând ierarhia actelor normative, legea este un act normativ superior ordinului de ministru, iar conform art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, evenimentele legislative pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de același nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar și prin alte acte normative ulterioare care, în principal, reglementează o anumită problematică, iar ca măsură conexă dispun asemenea evenimente pentru a asigura corelarea celor două acte normative interferențe.

Art. 78 din Legea nr. 24/2000 prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului.

Prin urmare, prevederile normelor metodologice, care sunt anexă la Ordinul Ministrului nu pot completa sau adăuga la o lege. Normele metodologice sunt acte care trebuie să se limiteze la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise. Nu se pot încălca astfel ierarhia și forța juridică a actelor normative, în sens contrar fiind vorba de o nelegalitat; în consecință, ordinul ministerului care se dă în interpretarea legii nu poate adăuga și nu poate modifica aceasta.

Scopul normelor metodologice este acela de a reglementa regulile procedurale de acordare a drepturilor prevăzute de actele normative supraordonate, iar nu de a institui condiții suplimentare, nejustificate, pentru acordarea acestor drepturi, în caz contrar fiind încălcate atât dispozițiile privind normele de tehnică legislativă, cât și principiul legalității instituit de art. 1 alin. (5) din Constituția României.

În mod greșit a interpretat prima instanță dispozițiile legale în cauză, prin faptul că a omis să analizeze temeiurile de drept ale cererii expuse mai sus, și pentru că prevederile art. 14 alin. (3) din anexa VI a Legii nr. 153/2017 sunt clare, legiuitorul face trimitere la necesitatea reglementării unor aspecte ce privesc acordarea dreptului prevăzut de alin. (1) și nu de alin. (3).

Din interpretarea logică, gramaticală, sistematică a articolului 14, se constată cu ușurință că prevederile alin. (5) fac trimitere strict la alin. (1), nicidecum la alin. (3). Prin urmare, se poate observa că voința leguitorului a fost clară în acest sens și emiterea unor norme de aplicare la aceste prevederi în sensul în care acestea au fost reglementate în Ordinul MAI nr. S/7/2018 este nepermisă.

De altfel, scopul normelor metodologice este acela de a reglementa regulile procedurale de acordare a drepturilor prevăzute de actele normative supraordonate, iar nu de a institui condiții suplimentare (cum s-a făcut în prezenta cauză), nelegale și nejustificate pentru acordarea acestor drepturi, în caz contrar fiind încălcate atât dispozițiile privind normele de tehnică legislativă, cât și principiul legalității instituit de art. 1 alin. (5) din Constituția României.

Scopul legiuitorului a fost acela ca toate persoanele ale căror calități, atribuții se circumscrie prevederilor alin. (3) să beneficieze de respectiva majorare, întrucât aceste persoane au atribuții suplimentare față de ceilalți polițiști/militari/funcționari/personal civil, de importanță semnificativă, iar apare firesc ca ei să beneficieze de o recompensă pentru efortul depus în vederea îndeplinirii sarcinilor specifice.

În sprijinul celor invocate, se mai arată că sporul pentru activitățile desfășurate privind combaterea corupției în rândul personalului propriu a fost reglementat în aceeași manieră ca și în Legea nr. 153/2017 și prin Legea nr. 284/2010 (abrogată în prezent). Raportat la prevederile incidente în cauză este important a se avea în vedere și Decizia Curții Constituționale nr. 318/2019 prin care a fost admisă excepția de neconstituționalitate ridicată având ca obiect art. 14 alin. (4) din Anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

În conținutul art. 14 din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017 este preluat inițial același text legal, cu toate alineatele sale și cu conținut identic în ceea ce privește acordarea sporului pentru activități de prevenire si combatere a corupției, până în data de 30.03.2018; apoi, acest alineat a fost modificat și nu se mai numește compensație de 30 % ci majorare de 12,5%, începând cu data de 30.03.2018, apoi alin. (3) a fost abrogat, dar alin. (4) nu a fost atins, conținutul acestuia se regăsește la alin. (5) în noua reglementare în aceeași formă; Ordinul MAI S/7/2018 a intrat în vigoare la data de 31.08.2018.

În ceea ce privește Decizia Curții Constituționale, la punctul 21 al Deciziei Curtea a constatat că "dispozițiile art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 generează incertitudine și neclaritate în privința aplicării dispozițiilor alin. (1) și (2) ale aceluiași articol de lege, categoriile de personal cuprinse în ipoteza normei neputând anticipa natura criteriilor și condițiilor ce vor fi stabilite de ordonatorul de credite."

La punctul 22 al Deciziei, Curtea "amintește că, potrivit jurisprudenței sale referitoare la principiul respectării obligatorii a legilor, consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, pentru ca legea să fie respectată de destinatarii săi, trebuie să îndeplinească anumite cerințe de precizie, claritate și predictibilitate, astfel încât aceștia să își poată adapta în mod corespunzător conduita.

Curtea a statuat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat."

"în lumina acestor repere jurisprudențiale, o reglementare ale cărei efecte sunt impredictibile, depinzând de condiții și criterii a căror natură nu poate fi anticipată, așa cum este cea a art. 14 alin. (4) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, nu poate fi considerată decât ca fiind contrară exigențelor art. 1 alin. (5) din Constituție."

Prin urmare, chiar dacă Decizia Curții Constituționale se referă la reglementarea anterioară, abrogată, criticile și argumentele prezentate sunt pe deplin aplicabile și în prezent, deoarece noua reglementare păstrează aceeași formă și conținut cu privire la care s-a pronunțat Curtea Constituțională.

Astfel, sentința atacată este nelegală raportat la interpretarea eronată a dispozițiilor legale, din moment ce prima instanță analizează doar strict prevederea art. 14 alin. (5) din Legea nr. 153/2017 (care este neconstituțională, de altfel) și face referire în mod automat și la art. 14 alin. (3) constatând că normele metodologice au fost emise în mod legal din moment ce alin. (5) prevede că unele aspecte (care nu au incidență în aplicarea alin. (3) cum ar fi unitățile, categoriile de personal, condițiile, criteriile și mprimea compensației se stabilesc prin ordin al ordonatorului principal de credite.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare la recursul declarat de reclamantul A., prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

La data de 26.08.2020, data înregistrării dosarului, în cuprinsul art. 14 din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, nu se mai regăsea alin. (4), deoarece acest alineat a fost abrogat la data de 31.03.2018, potrivit pct. 14 art. I din Legea nr. 79/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 28.03.2018.

Astfel, chiar dacă reclamantul se referă în fapt la alin. (5) atunci când face trimitere la un alin. (4), acesta dorește inducerea în eroare a instanței, fundamentând pretențiile pe modalitatea de reglementare a compensației de risc/pericol deosebit prevăzută la art. (1) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, în care se abordează de fapt un alt element salarial - majorarea soldei de funcție/salariului de funcție/salariului de bază acordată personalului care desfășoară activități privind prevenirea, combaterea corupției, prevăzută la art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI Ia Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare.

La art. 14 alin. (5) din anexa nr. VI la Legea cadru nr. 153/2017 care face obiectul unei interpretări proprii a recurentului, este clară în acest moment intenția legiuitorului ce vizează compensația de risc/pericol deosebit de până la 30 % ca la solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază, prevăzută la alin. (1) și (2) ale aceluiași articol, solicitările recurentului fiind neîntemeiate.

Compensația de risc/pericol deosebit de până la 30 % din salariul de funcție/solda de funcție/salariul de bază, prevăzută de art. 14 alin. (1) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, este un drept distinct față de baza proprie de calcul, fiind variabil, calculat în funcție de gradul de risc/pericol al activităților și care astfel nu este un drept fundamental al salarizării.

Majorarea soldei de funcție/salariului de funcție/salariului de bază cu 12,5% pentru personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalul civil care desfășoară activități privind prevenirea și combaterea coruptei în rândul personalului propriu, prevăzută de art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, reprezintă creșterea bazei de calcul cu un procent fix, rezultând astfel o nouă valoare pentru baza de calcul - solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază, care reprezintă un drept fundamental al salarizării, fiind elementul de încadrare pe funcție, potrivit art. 5 alin. (1) și (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare.

Potrivit art. 37 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, "în limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni".

Astfel, în cuprinsul anexei nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, termenul de compensație este utilizat doar în cazul drepturilor variabile, distincte de drepturile fundamentale ale salarizării, iar termenul de majorare este utilizat pentru creșterea elementelor de încadrare în funcție - solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază (drepturi fundamentale ale salarizării) - cu procente fixe, elementele majorate (crescute) cu procentele respective devenind în fapt baza de calcul a sporurilor/indemnizațiilor/compensațiilor prevăzute de lege.

Ca atare, legiuitorul a instituit și a menținut o diferențiere a modalității de stabilire a drepturilor fundamentale ale salarizării față de cea a stabilirii drepturilor care nu sunt în această categorie, utilizând în acest sens inclusiv termeni (noțiuni) consacrați în cuprinsul legislației în funcție de categoria de drepturi (majorări, cu procente fixe, pentru creșterea drepturilor fundamentale ale salarizării - salariul de bază/solda de funcție/salariul de funcție, față de compensații, cu procente variabile, pentru drepturile suplimentare ce se calculează pe baza drepturilor fundamentale ale salarizării).

Modificarea art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017, potrivit art. I pct. 14 (23

3

) din Legea nr. 79/2018 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 91/2017 pentru modificarea și completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în forma actuală a reglementării mai sus-menționată, a avut în vedere exact respectarea voinței legiuitorului în evidențierea acestei diferențieri între termenii de compensație și de majorare, "pentru respectarea normelor de tehnică legislativă", conform pct. 54 din Anexa nr. 1 -Amendamente admise, la Raportul asupra proiectului de Lege privind aprobarea Ordonanței de urgentă a Guvernului nr. 91/2017 pentru modificarea și completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice nr. 4c - 7/93 din 7 martie 2018, întocmit de către Comisia pentru muncă și protecție socială din Parlamentul României - Camera Deputaților .

Majorarea soldei de funcție/salariului de funcție/salariului de bază cu 12,5 % pentru personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalul civil care desfășoară activități privind prevenirea și combaterea corupției în rândul personalului propriu, prevăzută de art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, are procent fix reglementat, pentru activități clar definite prin documentele programatice de organizare și funcționare a unităților (deci nu cele pentru care trebuie să se efectueze analize pentru identificarea celor care generează un grad de risc/pericol) și devine parte a drepturilor fundamentale ale salarizării la care se aplică, în funcție de care urmează să se calculeze drepturile suplimentare de genul compensației de risc/pericol deosebit, astfel că această majorare nu face obiectul soluției de la art. 14 alin. (5) din anexa nr. VI la Legea cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, unde soluția se referă la compensația de risc/pericol deosebit - "categoriile de personal, condițiile, criteriile și mărimea compensației".

În aceste condiții legale, pct. 21.3 din anexa nr. 1 la Ordinul nr. S/7/2018 nu se circumscrie soluției cuprinse la art. 14 alin. (5) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, ci cadrului reglementat de art. 90 din aceeași anexă la legea-cadru.

Ca atare, prin modificarea art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare adusă de către art. I pct. 14 (23

3

) din Legea nr. 79/2018, atât soluția legislativă în discuție, cât și normele metodologice de la pct. 21.3. din anexa nr. 1 la Ordinul nr. S/7/2018 au căpătat un caracter de stabilitate, acoperind cu exactitate intenția legiuitorului de a recompensa personalul care desfășoară activități privind prevenirea și combaterea corupției în rândul personalului propriu.

Mai exact, normele de la pct. 21.3. sunt în concordanță cu prevederile legale de nivel superior, nu completează și nu adaugă la lege, certificarea/stabilirea desfășurării activității privind prevenirea și combaterea corupției în rândul personalului propriu urmărind corelația cu activitățile identificate în documentele programatice de organizare și funcționare a activității unităților/structurilor din cadrul M.A.I.

În acordarea majorării de 12,5%, diferențierea de tratament aplicată polițiștilor din cadrul Direcției Generale Anticorupție are la bază criteriul obiectiv principal al specializării activității desfășurate într-o structură creată în acest sens la nivelul Minis eruluî Afacerilor Interne cu atribuții exclusiv în domeniul prevenirii și combaterii corupției în rândul personalului propriu, precum și criterii obiective conexe privind pregătirea profesională diferită, specializată, responsabilitatea diferită datorată complexității activităților desfășurate în cadrul unei alte structuri specializate a M.A.I., o formare continuă specifică pentru activitatea de prevenire și combatere a infracțiunilor de corupție din rândul personalului ministerului, ca și specificul acestor activități, având în vedere, printre altele, și tipologiile diferite ale cazurilor de corupție, precum și persoanele implicate în comiterea acestora. Astfel, diferențierea de tratament Ia acordarea acestui spor este stabilită în raport cu situația obiectivă diferită în care se află personalul care își desfășoară activitatea în cadrul D.G.A. Diferențierea se datorează unor cauze extrinseci (reorganizarea corpului de luptă împotriva corupției) și intrinseci (datorate responsabilității profesionale diferite, nivelul de pregătire profesională, pericolul mai mare).

Astfel de criterii de diferențiere se regăsesc și la art. 8 din Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, pentru reglementarea ierarhizării salariale - complexitate, creativitate și diversitate a activităților; judecata și impactul deciziilor; responsabilitate, coordonare și supervizare; incompatibilități și regimuri speciale, etc, or sprijinul minimal acordat de reclamant personalului din cadrul D.G.A. nu este unul care să genereze o situație de similitudine a condițiilor de muncă, pe baza căreia să se considere că reclamantul trebuie să beneficieze de aceleași drepturi cu personalul D.G.A.

În sprijinul acestui raționament este și istoricul soluției de acordare a unui element salarial corespunzător activităților de prevenire și combatere a corupției in rândul personalului propriu, prima reglementare asemănătoare cu cea de la art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, fiind cuprinsă în Ordonanța de urgență nr. 120/2005 privind operaționalizarea Direcției generale anticorupție din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, în prezent neexistând premisele schimbării intenției legiuitorului.

Recurentul invocă Decizia nr. 318/2019 prin care a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 14 alin. (4) din Anexa VII a Legii-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea 2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (în prezent abrogată de prevederile art. 44 pct. 9 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare), sens în care se arată faptul că asupra excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (1) și alin. (1

A

1) din Ordonanța Guvernului nr. 3 8/2003, Curtea Constituțională s-a pronunțat deja prin Decizia nr. 243/2010 publicată în Monitorul oficial nr. 328 din 18 mai 2010, printre altele, în sensul respingerii acesteia.

Raportat la considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 243/2010, se arată că în mod justificat, în considerarea principiului separației puterilor în stat, Curtea a apreciat faptul că este de resortul legiuitorului de a reglementa salarizarea polițiștilor, instanței de contencios consi uțional revenindu-i rolul de a veghea la respectarea principiilor egalității și nediscriminării, pentru situații identice, nu cu referire la particularizări, care pot să apară în activitatea polițiștilor, în fui cție de structura/nivelul/atribuțiile care le revin.

În ceea ce privește punctul 24.4 din Ordinul M.A.Î. nr. S/7/2018, în cuprinsul căii de atac exercitate recurentul nu aduce nicio critică sentinței sub acest aspect, situație în care susținerile și considerentele instanței de fond în ceea ce privește conformitatea acestei reglementari cu normele de nivel superior, au dobândit autoritate de lucru judecat.

Recurentul-reclamant nu a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimatul-pârât, deși aceasta i-a fost comunicată în termenul legal.

Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a adus critici concrete referitoare la nelegalitatea soluției de primă instanță privind pct. 24.4 din Ordinul MAI S/7/2018 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la sesizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din MAI, prevederi referitoare la punerea în aplicare a art. 19 din Anexa nr. VI la Legea 153/2017.

Prin urmare, față de lipsa criticilor concrete, simpla reiterare a solicitării de anulare a acestuia prin cererea de recurs nu poate conduce la admitere, cât timp nu se indică aspectele de drept ce ar fi fost greșit aplicate de către prima instanță.

În ceea ce privește criticile referitoare la anularea pct. 21.3 din Ordin, prevederi referitoare la punerea în aplicare a art. 14 alin. (3) din Anexa nr. VI la Legea 153/2017, Înalta Curte constată că sunt fondate, prima instanță făcând o greșită aplicare a legii pe acest aspect.

Astfel, Ordinul MAI nr. S/7/2018 a fost emis pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din Ministerul Afacerilor Interne.

Susține reclamantul, ca un prim motiv de nelegalitate, că dispozițiile pct. 21.3 adaugă în mod nepermis la Legea nr. 153/2017, întrucât legiuitorul a făcut trimitere la necesitatea reglementării unor aspecte ce privesc acordarea dreptului prevăzut la alin. (1) și nu la alin. (3).

Potrivit dispozițiilor art. 14 din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017:

"Art. 14

(1) Pentru munca cu grad ridicat de risc sau, după caz, în condiții de pericol deosebit, desfășurată în exercitarea atribuțiilor funcționale, stabilite potrivit domeniilor de responsabilitate ale unității, personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalul civil care execută, conduc, coordonează sau contribuie la realizarea misiunilor de operații speciale, misiunilor și/sau activităților deosebite ori de specialitate, misiunilor operative de protecție a demnitarilor, a acțiunilor de gardare, protecție și control antiterorist, supraveghere operativă, a procedurilor speciale și activităților de pază, supraveghere, escortare, reeducare, integrare și asistență medicală și psihologică pentru persoanele arestate preventiv sau condamnate cu pedepse privative de libertate ori care au solicitat sau au dobândit o formă de protecție în România, culegere, prelucrare, centralizare, verificare și valorificare a informațiilor sau datelor/situațiilor/documentelor/actelor, investigații, acțiuni și intervenție, efectuarea actelor de cercetare penală specială, beneficiază de o compensație de risc/pericol deosebit de până la 30% calculată la solda de funcție/salariul de funcție/salariul de bază.

(2) Compensația prevăzută la alin. (1) se acordă și personalului din structurile din domeniile informații pentru apărare, cercetare sau operații speciale ale Ministerului Apărării Naționale, precum și celui din structurile din domeniul informații pentru realizarea securității naționale din Ministerul Afacerilor Interne.

(3) Personalul militar, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personalul civil care desfășoară activități privind prevenirea și combaterea corupției în rândul personalului propriu beneficiază de majorarea soldei de funcție/salariului de funcție/salariului de bază cu 12,5%.

(4)Abrogat

(5) Unitățile, categoriile de personal și mărimea compensației se stabilesc prin ordin al ordonatorului principal de credite."

O primă critică invocată de recurentul-reclamant se referă la faptul că intervenția ordonatorului principal de credite prin aprobarea unor norme metodologice în condițiile alin. (4) apare ca fiind lipsit de utilitate și este nelegală, cât timp alin. (3) conține toate elementele necesare acordării acestui spor, nelăsând loc de interpretare. A mai susținut recurentul că în mod greșit a interpretat prima instanță dispozițiile legale în cauză, prin faptul că prevederile art. 14 alin. (3) din anexa VI a Legii nr. 153/2017 sunt clare, legiuitorul făcând trimitere la necesitatea reglementării unor aspecte ce privesc acordarea dreptului prevăzut de alin. (1) și nu cel de la alin. (3); din interpretarea logică, gramaticală, sistematică a articolului 14, se constată cu ușurință că prevederile alin. (5) fac trimitere strict la alin. (1), nicidecum la alin. (3). Prin urmare, voința leguitorului a fost clară în acest sens, iar emiterea unor norme de aplicare la aceste prevederi în sensul în care acestea au fost reglementate în Ordinul MAI nr. S/7/2018 este nepermisă.

Înalta Curte constată că, la data de 26.08.2020, data înregistrării dosarului, în cuprinsul art. 14 din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, nu se mai regăsea alin. (4), deoarece acest alineat a fost abrogat la data de 31.03.2018, potrivit pct. 14 art. I din Legea nr. 79/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 276 din 28.03.2018.

Pe de altă parte, chiar dacă reclamantul se referă în fapt la alin. (5), majorarea soldei de funcție/salariului de funcție/salariului de bază prevăzută de art. 14 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 nu face obiectul soluției de la art. 14 alin. (5) din anexa nr. VI la Legea cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, unde soluția se referă la compensația de risc/pericol deosebit - "categoriile de personal, condițiile, criteriile și mărimea compensației".

În aceste condiții legale, pct. 21.3 din anexa nr. 1 la Ordinul nr. S/7/2018 nu se circumscrie soluției cuprinse la art. 14 alin. (5) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, ci cadrului reglementat de art. 90 din aceeași anexă la legea-cadru, care prevede următoarele:

"In aplicarea prezentei legi, instituțiile publice de apărare, ordine publică și securitate națională emit norme metodologice, aprobate prin ordin al ordonatorului principal de credit ".

Astfel, această primă critică referitoare la lipsa temeiului juridic care dădea dreptul la emiterea normelor metodologice, este nefondată.

Înalta Curte constată, însă, că este fondată critica referitoare la faptul că prevederile pct. 21.3 din Ordinul MAI S/7/2018 adaugă la lege, respectiv la dispozițiile art. 14 alin. (3) din Anexa VI a Legii nr. 153/2017, care sunt astfel modificate într-un fel nepermis, fiind încălcate prevederile Legii nr. 24/2000.

Recurentul-reclamant a susținut că pct. 21.3 din Ordinul atacat modifică art. 14 alin. (3) din Anexa nr. VI la Legea nr. 153/2017, adăugând la lege prin faptul că restrânge în mod nelegal categoriile de persoane care pot beneficia de această majorare și aplică în mod nepermis articole de lege unor alte situații juridice decât cele la care face trimitere textul de lege.

Problema de drept dedusă judecății este astfel conformitatea unei norme cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ (Ordinul MAI S/7/2018 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la sesizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din MAI) cu actul normativ de forță juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis (Lege-cadru nr. 153/2017 din 28 iunie 2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice).

Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate (conținutul normativ) și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forța juridică a acestora.

Principiul de drept aplicabil în speță este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituție stabilește că "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie".

Textul constituțional cuprinde și o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale și autoritățile publice - emitenții actelor normative. Cadrul normativ subsecvent Constituției a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din același act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții ale autoritățile administrației publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior.

Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară.

Astfel, ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome, acestea trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ.

În concret, fiind un act secret, Înalta Curte nu poate menționa cuprinsul actului, dar din conținutul acestuia rezultă că actul contestat, cu privire la pct. 21.3 nu respectă dispozițiile art. 14 alin. (3) din Anexa VI a Legii nr. 153/2017 și adaugă ipotezelor avute în vedere de legiuitor la edictarea acestui text.

Curtea Constituțională a constatat că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca textul normativ să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, astfel ca, în procesul de interpretare și aplicare a legii, să ofere persoanei vizate o protecție adecvată împotriva arbitrarului. Legea trebuie să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în ceea ce privește efectele sale, adică prin conținutul enunțat să permită cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă și să își corecteze conduita.

Or, prin instituirea în cuprinsul prevederilor pct. 21.3 de reglementări care adaugă celor conținute în art. 14 alin. (3) din Anexa VI a Legii nr. 153/2017, se încalcă principiile mai sus enunțate.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de recurentul-reclamant; va casa în parte sentința atacată și rejudecând va admite în parte acțiunea formulată de recurentul - reclamant; va anula dispozițiile pct. 21.3 din Ordinul nr. S/7/2018 emis de M.A.I. pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din M.A.I.; va menține în rest dispozițiile sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 177/2020 din 19 noiembrie 2020 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și rejudecând:

Admite în parte acțiunea formulată de recurentul - reclamant A..

Anulează dispozițiile pct. 21.3 din Ordinul nr. S/7/2018 emis de M.A.I. pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din M.A.I.

Menține în rest dispozițiile sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 25 octombrie 2022.