ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5037/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrata pe rolul Curtii de Apel Galati-sectia de contencios administrativ și fiscal la data de 2.12.2019 sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne București, a solicitat anularea în parte a Ordinului MAI nr. S/48 din 19.04.2019 privind modificarea și completarea Ordinului Ministrului nr. S/7 din 31.01.2018 pentru aprobarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din MAI, precum și a Anexei 1 la Ordinul S/48/2019, în ceea ce privește dispozițiile cu privire la criteriile de acordare a indemnizației de doctor.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 51 din data de 19 iunie 2020, Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea și a anulat în parte Ordinul MAI S/48 din 19.04.2019 și anexa 1 în ceea ce privește dispozițiile contestate de reclamant.

Cererea de recurs Împotriva încheierii din data de 18.02.2020 și a sentinței nr. 51 din 19.06.2020 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea căii de atac exercitate, recurentul - reclamant a considerat că raționamentul instanței de fond este unul greșit și are la bază o aplicare greșită a normelor de drept material incidente în materie, urmând să se constate că folosul practic sau vătămarea invocată de intimatul-reclamant în acțiunii nu există, fapt pentru care se impune, în principal, respingerea acțiunii ca lipsită de interes și, în subsidiar, ca neîntemeiată. În temeiul art. 4 din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ, recurentul a invocat excepția de nelegalitate a Dispozițiilor Șefului I.P.J. Brăila nr. 27190 din 29.11.2017, nr. 27193 din 04.12.2017 nr. 13093 din 30.01.2018, prin care reclamantului i-a fost recunoscut acordat sporul pentru titlul de doctor, începând cu data de 01.08.2016. Astfel, instanța de judecată a reținut că reclamanta dovedește vătămarea și implicit interesul promovării acțiunii, din faptul că acestuia îi fusese acordată anterior această îndemnizație în urma analizei efectuată de către conducătorul unității, care a reținut că aceste condiții ar fi îndeplinite, instanța nemaiprocedând la o analiză proprie. Pentru aceste motive, apreciază că de actele administrative contestate pe calea excepției de nelegalitate depinde soluționarea pe fond a cauzei. În ceea ce privește susținerile instanței, potrivit cărora, prin dispozițiile criticate, se adaugă la lege precum faptul că se instituie criterii imposibil de evaluat, menționează că, la stabilirea soluției ca abilitățile individuale ori experiența dobândită prin urmarea programului de doctorat să acopere cel puțin 50% din totalul atribuțiilor de serviciu s-au avut în vedere considerentele Curții Constituționale ce au stat la baza Deciziei nr. 689/2019. Contrar argumentelor instanței de fond, soluția cuprinsă de prevederile contestate este de fapt una legală și întemeiată care nu "restricționează sfera persoanelor beneficiare" nu "adaugă la lege", tocmai pentru că această soluție particular instituțională are rolul exact de a identifica relevanța și contribuția deosebită a titlului de doctor dobândit în domeniul de activitate al fiecărui angajat, în contextul în care identificarea relevanței respective nu se poate realiza conceptual, rațional și logic decât prin stabilirea corespondenței/conexiunii/concordanței/compatibilității abilităților și cunoștințelor dobândite prin obținerea titlului de doctor cu cele necesare îndeplinirii activității, sarcinilor, îndatoririlor și responsabilităților postului, iar o însemnătate/importanță/reliefare a acestor dobândite prin obținerea titlului de doctor, nu poate fi constatată decât dacă vizează majoritatea activităților desfășurate. Nu în ultimul rând, arată că instanța de fond a apreciază că Ordinul M.A.I. nr. S/48/2019 este un act administrativ individual. Tot în logica acestei soluții, instanța reține faptul că nu se impune procedura prevăzută la art. 23 Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În opinia sa, instanța de fond se află în eroare cu privire la calitatea actului administrativ atacat întrucât, acesta fost emis în executarea unui act normativ de rang superior cu putere de lege, respectiv Legea-cadru nr. 153/2017, conține reglementări cu caracter general, care produc efecte erga omnes, este adresat unui număr nedeterminat de persoane, are caracter de repetabilitate, cerințe specifice unui act administrativ cu caracter normativ, fapt pentru care se impune îndeplinirea procedurii prevăzută de art. 23 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimatul - reclamant A. a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Soluția și considerentele Înaltei Curți Examinând, cu prioritate, admisibilitatea excepției de nelegalitate a Dispozițiilor Șefului I.P.J. Brăila nr. 27190 din 29.11.2017, nr. 27193 din 04.12.2017 nr. 13093 din 30.01.2018, prin care intimatului i-a fost acordat sporul pentru titlul de doctor, începând cu data de 01.08.2016, Înalta Curte constată următoarele: Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condițiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, respectiv condiția ca de dispozițiile contestate pe calea excepției de nelegalitate să depindă soluționarea litigiului de față privind anularea Ordinului MAI S/48 din 19.04.2019. Chiar dacă s-ar constata nelegalitatea acestor dispoziții, respectiva nelegalitate nu ar avea nicio consecință asupra cererii reclamantului privind anularea Ordinului MAI S/48 din 19.04.2019 si a anexei 1, în ceea ce privește dispozițiile cu privire la criteriile de acordare a indemnizației de doctor, respectiv doar acele criterii care impun ca "abilitățile individuale si informațiile/experiența dobândite prin urmarea programului de doctorat, să acopere cel puțin 50% din totalul atribuțiilor de serviciu, să aducă plus valoare în îndeplinirea acestor atribuții de serviciu și să contribuie semnificativ la dezvoltarea instituțională". Prin Dispozițiile Șefului I.P.J. Brăila nr. 27190 din 29.11.2017, nr. 27193 din 04.12.2017 nr. 13093 din 30.01.2018, reclamantului i-a fost recunoscut sporul pentru titlul de doctor, începând cu data de 01.08.2016, în timp ce prin Ordinul MAI S/48 din 19.04.2019, emis în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, sunt stabilite criteriile de acordare a indemnizației de doctor. Contrar celor susținute de recurent, Înalta Curte constată că soluția de anulare a Ordinului MAI S/48 din 19.04.2019 nu a fost fundamentată pe faptul că intimatului i-a fost acordată această indemnizație anterior intrării în vigoare a art. 14 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, instanța de fond menționând aceste dispoziții în considerentele sentinței recurate, cu ocazia prezentării situației de fapt. Practic, admiterea excepției de nelegalitate a dispozițiilor prin care a fost acordat sporul pentru titlul de doctor, anterior intrării în vigoare a art. 14 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, nu poate influența legalitatea ordinului prin care au fost stabilite criteriile de acordare a indemnizației de doctor, după intrarea în vigoare a art. 14 alin. (1) din Legea nr. 153/2017. Prin urmare, excepția de nelegalitate nu are nicio relevanță în cadrul prezentului litigiu și de soluționarea acesteia nu depinde litigiul de față privind stabilirea criteriilor de acordare a indemnizației de doctor, conform noilor dispoziții legale. Acest raționament conduce la concluzia inadmisibilității excepției de nelegalitate prin lipsa dependenței litigiului de față de soluționarea acestei excepții. Prin urmare, Curtea va respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate. Constatând că este inadmisibilă excepția de nelegalitate a dispozițiilor emise de IPJ Brăila, instanța de recurs apreciază că este lipsită de obiect chestiunea litigioasă reprezentată de calitatea procesuală pasivă a emitentului dispozițiilor atacate pe calea excepției de nelegalitate. Analizând recursului declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat, pentru următoarele considerente. În cauză, reclamantul a solicitat anularea Ordinului MAI S/48 din 19.04.2019 si a anexei 1- în ceea ce privește dispozițiile cu privire la criteriile de acordare a indemnizației de doctor, respectiv doar acele criterii care impun ca "abilitățile individuale și informațiile/experiența dobândite prin urmarea programului de doctorat, să acopere cel puțin 50% din totalul atribuțiilor de serviciu, să aducă plus valoare în îndeplinirea acestor atribuții de serviciu și să contribuie semnificativ la dezvoltarea instituțională". Curtea de Apel a a anulat în parte Ordinul MAI S/48 din 19.04.2019 și anexa 1 în ceea ce privește dispozițiile contestate de reclamant. Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentului cu privire la lipsa de interes a reclamantului în promovarea acțiunii. În acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că reclamantul justifică un interes legitim în derularea acestui demers întrucât folosul practic urmărit de acesta constă în acordarea indemnizației pentru titlul de doctor. Nefondate sunt și criticile recurentului - pârât, în opinia căruia dispozițiile criticate nu adaugă la lege și nici nu instituie criterii imposibil de evaluat. Înalta Curte constată că prin dispozițiile criticate se instituie condiția ca "abilitățile individuale si informațiile/experienta dobandite prin urmarea programului de doctorat, sa acopere cel puțin 50% din totalul atributiilor de serviciu ". Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, dispoziție legală cu forță juridică superioară, instituie condiția ca respectiva persoana să "își desfășoare activitatea în domeniul pentru care deține titlul" și nu in alt domeniu de activitate, fără a distinge după cum beneficiarul acestor dispoziții își desfășoară activitatea într-o anumită proporție -de 10%, 50% sau 75%, etc., corespunzătoare tezei doctorale. În acord cu instanța de fond, Înalta Curte constată că legea nu distinge proporția în care atribuții de serviciu concorda cu abilitățile individuale si experiența dobândita ca urmare a obținerii titlului de doctor, ci doar impune ca titlul de doctor sa fie obținut în domeniul în care persoana respectivă își desfășoară activitatea și nu în alt domeniu. Din această perspectivă, chiar legiuitorul prezumă competențele sporite în persoana funcționarului ce a obținut titlul de doctor în domeniul în care își desfășoară activitatea, recunoscând dreptul la remunerația corespunzătoare numai în atare situații. Prin aceleași dispoziții criticate, Înalta Curte constată că este justă concluzia primei instanțe, potrivit căreia prin actul atacat se instituie criterii imposibil de evaluat, respectiv "să aducă plus valoare in îndeplinirea acestor atribuții de serviciu si sa contribuie semnificativ la dezvoltarea instituționala". Nu se detaliază care sunt criteriile care ar aduce "plus valoare" persoanei în cauză, în îndeplinirea atribuțiilor de serviciu, în condițiile în care, prin chiar absolvirea unei scoli doctorale si prin obținerea titlului de doctor(in domeniul in care lucrează), persoana respectivă, de plano are o înalta calificare profesionala, tocmai in considerarea parcurgerii unor studii postuniversitare. Instanța de fond în mod corect a apreciat că prin maniera de a explicita sintagma " își desfășoară activitatea în domeniul pentru care deține titlul", pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a restricționat sfera persoanelor care, deși își desfășoară activitatea funcției de bază într-un domeniu pentru care dețin titlul științific de doctor, nu beneficiază de drepturile aferente titlului academic în discuție, întrucât prin impunerea criteriilor de explicitare a acestei sintagme- respectiv ca " abilitățile individuale si informațiile/experiența dobândite prin urmarea programului de doctorat, sa acopere cel putin 50% din totalul atribuțiilor de serviciu, sa aducă plus valoare in îndeplinirea acestor atribuții de serviciu și să contribuie semnificativ la dezvoltarea instituționala", s-ar ajunge la situația neaplicării disp.art. 14 alin. 1teza I din Legea-cadru nr. 153/2017, dacă angajatorul, aplicându-le, ar considera în mod pur subiectiv, de pildă că acele abilitați individuale și experiența astfel dobândită ar acoperi doar 40% din totalul atribuțiilor de serviciu, ceea ce nu reprezintă voința legiuitorului . În intenția de explicitare a sintagmei în discuție, legiuitorul secundar trebuia se aibă in vedere măsuri de punere în executare a actului juridic cu forța superioară, nu să îi restrângă înțelesul și aplicabilitatea, așa cum s-a arătat mai sus. Fiind un act emis în baza și in executarea legii, ordinul contestat în parte în cauza, împreună cu Anexa 1, are o sfera limitată la cadrul stabilit de actul de bază(Legea nr. 153/2017), in executarea căreia a fost emis si nu poate conține soluții care să contravină prevederilor cu forța juridică superioară, ceea ce s-a întâmplat în prezenta cauză. Cât privește critica subsumată dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că instanța de contencios administrativ a fost învestită exclusiv cu o contestație formulată împotriva actului administrativ reprezentat de Ordinul MAI nr. S/48 din 19.04.2019 privind modificarea și completarea Ordinului Ministrului nr. S/7 din 31.01.2018 pentru aprobarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din MAI, precum și a Anexei 1 la Ordinul S/48/2019 și nu cu privire la legalitatea actelor emise în temeiul acestui ordin ori la efectele produse de anularea acestuia, astfel că este lipsită de finalitate în prezenta cauză lămurirea incidenței dispozițiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004. Având în vedere considerentele expuse mai sus, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat o hotărâre cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material. Față de cele arătate, nefiind întrunite criticile invocate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat