ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4926/2023

Ședința publică din data de 31 octombrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat obligarea pârâtului la declasificarea Ordinului MAI nr. S/7/2018 și plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 110 din 23 noiembrie 2021 Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea introductivă de instanță formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne în sensul că obligă pârâtul Ministerul Afacerilor Interne la declasificarea Ordinului Ministerului Afacerilor Interne nr. S/7/31 ianuarie 2018 pentru aprobarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din Ministerul Afacerilor Interne, clasa de secretizare - secret de serviciu, a obligat pârâtul Ministerul Afacerilor Interne la plata către reclamantul A. a sumei de 50,00 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva încheierii din 23 septembrie 2021 și sentinței nr. 110 din 23 noiembrie 2021 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea n integralitate a acțiunii ca lipsită de interes sau, pe fond, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului arată pârâtul Ministerul Afacerilor Interne că soluția de respingere a excepției lipsei de interes în formularea prezentei acțiuni demontrează o greșită interpretare a normelor aplicabile instituției de drept reprezentată de interesul legitim astfel cum acesta este definit de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

O primă normă de drept material încălcată de instanța de fond la soluționarea cauzei este reprezentată de art. 1 din Legea nr. 554/2004. În acest sens, apreciază că instanța de fond, în mod eronat, a considerat acțiunea intimatului-reclamantului ca fiind admisibilă, atât timp cât acesta nu a justificat un interes personal, care, potrivit art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004 reprezintă posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefisurat. Prin urmare, intimatul-reclamant avea obligația de a motiva care este folosul practic urmărit de acesta, fie sub aspect material, fie sub aspect moral, obligație pe care nu a îndeplinit-o. Intimatul-reclamant nu a dovedit că normele a căror declasificare o solicită se aplică categoriei profesionale din care acesta face parte.

Referitor la interesul legitim privat al reclamantului reținut, în mod greșit, de către instanța de fond arată recurentul că nu poate fi de acord cu interpretarea prevederilor art. 15, 31 și 56 din Constituția României astfel cum aceasta a fost prezentată la paginile 9-11 din sentința civilă nr. 110/23.11.2021 și încheierea interlocutorie din data de 23 septembrie 2021 această interpretare încălcând normele de drept material incidente cauzei.

Astfel, potrivit sentinței civile atacate (pagina 10 paragraful 5) se reține faptul că: "Reclamantul afirmă, pe buna dreptate, că Ordinul nr. S/7/31.01.2018, secretizat în clasa secretelor de serviciu de către pârâtă, are ca obiect de reglementare banii publici, respectiv salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din Ministerul Afacerilor Interne (aceasta este, de altfel, denumirea Ordinului secretizat de către pârâtă) și că, din acest punct de vedere are dreptul de a cunoaște cum sunt cheltuiți acești bani."

Acest considerent nu poate fi acceptat deoarece potrivit art. 1 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, "începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariate ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în prezenta lege."

Mai mult, conform art. 14 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, dispozițiilor Legii nr. 69/2010 a responsabilității fiscal-bugetare, republicată, cu modificările și completările ulterioare, dispozițiilor art. 1 alin. (3), art. 3 alin. (4) și art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, precum și ale legilor anuale speciale de aplicare etapizată a salarizării și ale măsurilor fiscal-bugetare adoptate prin lege (ex. O.U.G. nr. 9/2017; O.U.G. nr. 90/2017; O.U.G. nr. 114/2018; O.U.G. nr. 226/2020; O.U.G. nr. 13,0/2021), modul în care se cheltuiesc banii publici pentru drepturile salariale nu ar putea fi creat și instituit prin ordine ale Ministrului Afacerilor Interne.

Astfel, Ordinul MAI nr. S/7/31.01.2018, potrivit ierarhiei actelor juridice, nu are puterea de a reglementa modalitatea de salarizare a personalului Ministerului Afacerilor Interne, acesta fiind atributul exclusiv al normei primare (Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare).

În acord cu dispozițiile art. 90 din Anexa VI a Legii-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, Ordinul m.a.i. nr. S/7/31.01.2018 vizează aspectele metodologice de aplicare a legii-cadru (termene/proceduri interne, detalii/documente, analize/aprobări, etc), nicidecum cele privind instituirea/stabilirea unor drepturi care sunt de resortul exclusiv al normei primare, respectiv Legea-cadru nr. 153/2017.

În concluzie, raportat la cele reținute de instanța de fond, în mod greșit, potrivit cărora există un interes legitim privat al intimatului-reclamant se poate constata că nu Ordinul MAI nr. S/7/31.01.2018 este cel care reglementează "cum se cheltuiesc banii publici" ci actul normativ de nivel superior în baza căruia acesta a fost emis, respectiv Legea-cadru nr. 153/2017.

Arată recurentul că aceasta reține că legiuitorul a prevăzut la paragraful 1 al art. 31 din Constituția României că orice cetățean are dreptul de a avea acces la orice informație de interes public, acest drept neputând fi restrâns.

Consideră recurentul că în cauza este incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. în sensul că hotărârea instanței de fond cuprinde motive contradictorii.

Astfel, instanța de fond deși reține că dreptul de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit tot aceasta reține în considerentele sentinței civile atacate la pagina 11 că aceasta poate fi restrâns prin lege.

Referitor la limitele restrângerii exercițiului unor drepturi și libertăți, printre care se regăsește și dreptul de acces la informații de interes public, precizăm faptul că în cuprinsul art. 3 al Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, cu modificările și completările ulterioare, legiuitorul a ținut să precizeze că "nicio prevedere a prezentei legi nu va putea fi interpretată în sensul limitării accesului la informații de interes public sau al ignorării Constituției, a Declarației Universale a Drepturilor Omului, a pactelor și a celorlalte tratate la care România este parte, referitoare la dreptul de a primi și răspândi informații".

Faptul că art. 53 în Constituția României se referă la restrângerea exercitării drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, precum și a dreptului la informație ce vizează accesul neîngrădit al oricărei persoane doar la informațiile de interes public, care șe exercită în condițiile prevăzute de Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informații publice.

Pentru această categorie de informații, legiuitorul garantează, potrivit prevederilor art. 31 alin. (1) din Constituția României, republicată, accesul neîngrădit al oricărei persoane la conținutul acestora.

Cu toate acestea, din analiza definițiilor noțiunilor informațiilor de interes public și a informațiilor clasificate secrete de stat și secrete de serviciu rezultă în mod cert dihotomia acestora, întrucât, informațiile clasificate sunt acea categorie de informații pentru care statul sau autoritățile/instituțiile publice au interese majore, care prin diseminarea lor pot aduce prejudicii acestora sau chiar cetățenilor luați în ansamblu.

Mai mult, potrivit normelor legale în vigoare, accesul la informații clasificate nu reprezintă un drept fundamental prevăzut de Constituția României, ci este un drept al persoanei juridice deținătoare de informații clasificate de a permite sau nu accesul la acestea în condițiile și cu respectarea procedurilor prevăzute de lege.

Așadar, potrivit cadrului normativ incident domeniului vizat, accesul neîngrădit la informație este regula, iar restrângerea exercitării acestuia este excepția care operează în situațiile prevăzute limitativ în cuprinsul normei constituționale.

Astfel, atribuirea unui anumit nivel de clasificare unor informații nu blochează efectiv accesul la informații, ci doar îl condiționează de îndeplinirea procedurii prevăzute de H.G. nr. 585/2002, astfel nu se poate susține încălcarea unui drept fundamental prevăzut de Constituția României, concluzionează recurentul.

Cu privire la clasificarea informațiilor, precizează că potrivit art. 15 lit. c) al Legii nr. 182/2002, acestea sunt înscrise în clasa secretelor de stat, respectiv a secretelor de serviciu, lit. d) definind informațiile secrete de stat fiind definite ca cele a căror divulgare ar putea prejudicia securitatea națională și apărarea țării iar lit. e) definind informații secrete de serviciu ca cele a căror, dezvăluire ar putea aduce prejudicii unor persoane juridice de drept public sau drept privat.

Scopul clasificării informațiilor este acela de a le proteja împotriva acțiunilor de spionaj, de compromitere sau acces neautorizat, alterării sau modificării conținutului acestora, precum și împotriva distrugerii neautorizate. Așadar, în situația în care legiuitorul se referă la informațiile incluse în ambele clase de secretizare utilizează sintagma informații clasificate", care potrivit definiției prevăzute la art. 15 lit. b) din același act normativ, sunt informații de interes pentru siguranța națională, care trebuie protejate datorită nivelurilor de importanță și consecințelor care s-ar produce ca urmare a dezvăluirii sau diseminării neautorizate.

Limitând analiza la informațiile secret de serviciu, care interesează în cauza de față prin raportare la clasa de secretizare aplicată Ordinului ministrului afacerilor interne nr. S/7/2018, se constată că informațiile în discuție sunt definite prin art. 15 lit. e) din Legea nr. 182/2002 și art. 4 alin. (3) din H.G. nr. 585/2002 ca fiind informațiile a căror divulgare este de natură să determine prejudicii unei persoane juridice de drept public sau privat.

Așadar, în decizia de clasificare a unei informații se utilizează coroborat criteriile prevăzute de lege (prejudiciul ce poate fi produs ca urmare a divulgării publice, respectiv importanța pe care informația o are pentru securitatea națională), iar după parcurgerea procedurii administrative de clasificare ce a fost detaliată în art. 4 - 18 din H.G. nr. 585/2002 coroborat cu art. 1 din H.G. nr. 781/2002, se poate considera că s-a realizat în concret o modalitate administrativă de protecție a informațiilor astfel clasificate.

Ulterior clasificării, informațiile beneficiază de protecție juridică, protecție definită la art. 15 lit. g) din Legea nr. 182/2002 ca fiind "ansamblul normelor constituționale și al celorlalte dispoziții legale în vigoare, care reglementează protejarea informațiilor clasificate". Or, din acest ansamblu al dispozițiilor legale cu acest obiect de reglementare fac parte și cele referitoare la declasificarea informațiilor, ca operațiune efectuată de emitent ce constă în suprimarea mențiunilor de clasificare și scoaterea informației de sub incidența reglementărilor protective prevăzute de lege. Procedura de declasificare este detaliată în art. 19-24 din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002, fiind prevăzut în mod expres faptul că declasificarea se realizează de persoana sau autoritatea publică competentă să aprobe clasificarea și nivelul de secretizare a informațiilor respective. în plus, la art. 20 alin. (1) din Standarde se prevede că "informațiile se declasifica dacă: a) termenul de clasificare a expirat; b) dezvăluirea informațiilor nu mai poate prejudicia siguranța națională, apărarea țării, ordinea publică, ori interesele persoanelor de drept public sau privat deținătoare; c) a fost atribuit de o persoană neîmputernicită prin lege". De asemenea, la art. 23 alin. (1) din Standarde se prevede că "informațiile clasificate despre care s-a stabilit cu certitudine că sunt compromise sau iremediabil pierdute vor fi declasificate".

Așadar, în măsura în care sunt realizate condițiile arătate anterior, decizia declasificării informațiilor secrete de serviciu aparține exclusiv persoanei juridice care a luat decizia inițială de protecție a informațiilor publice prin clasificare, fără ca instanța de judecată, în cadrul procesual al unei acțiuni în obligație de a face de natură administrativă, să poată ordona măsuri administrative pentru ridicarea protecției prin clasificare.

Controlul judiciar în cazul informațiilor clasificate se realizează numai pe calea procedurii de contestare prevăzute de art. 20 din Legea nr. 182/2002.

Ordinul MAI nr. S/7/31.01.2018 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din Ministerul Afacerilor Interne, a fost emis în aplicarea actelor normative de nivel superior care reglementează domeniul salarizării personalului din instituțiile din cadrul sistemului de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, îndeosebi a Legii-cadru nr. 153/2017 și a Hotărârii Guvernului nr. 0610/2017 privind stabilirea funcțiilor pe grade militare, respectiv pe grade profesionale, pe coeficienți și solde de funcție/salariilor de funcție, pentru personalul militar în activitate, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și preoții militari din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, informație clasificată, clasa de secretizare - secret de stat, nivel - secret (act normativ de nivel superior emis și în temeiul art. 5 alin. (3) și al art. 27 din Anexa VI la Legea-cadru nr. 153/2017).

Această hotărâre de Guvern este emisă într-un cadru legal similar existent și în anii anteriori, înlocuind astfel Hotărârea Guvernului nr. 0292 din 23.03.2011 privind stabilirea funcțiilor pe grade militare, respectiv grade profesionale, pe clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare ai soldelor de funcție/salariilor de funcție, pentru personalul militar în activitate, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și preoții militari din instituțiile de apărare, ordine publică și siguranță națională, cu modificările și completările ulterioare, este informație clasificată din clasa de secretizare -secret de stat, nivel - secret (temeiul legal în baza căruia a fost adoptată această hotărâre de Guvern îl reprezintă atât art. 5 alin. (3) și art. 32 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, cât și art. 108 alin. (1) și (4), ultima teză, din Constituția României, republicată), hotărâre care a înlocuit Hotărârea Guvernului nr. 0154 din 03.03.2010 privind stabilirea funcțiilor de bază pe grade militare, respectiv grade profesionale pentru cadrele militare în activitate, soldații și gradații voluntari în activitate, polițiștii, funcționarii publici cu statut special și preoții militari din instituțiile de apărare, ordine publică și siguranță națională, informație clasificată, clasa de secretizare - secret de stat, nivel - secret (temeiul legal în baza căruia a fost adoptată această hotărâre de Guvern îl reprezintă atât art. 5 alin. (3) din anexa nr. IV Legea-cadru nr. 330/2009 cât și art. 108 alin. (1) și (4), ultima teză, din Constituția României, republicată).

La rândul ei, Hotărârea Guvernului nr. 0154/2010 a înlocuit Hotărârea Guvernului nr. 0663/1999 pentru stabilirea coeficienților de ierarhizare ai soldelor de funcție pe grade militare pentru personalul militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, informație clasificată, clasa de secretizare - secret de stat, nivel - secret (temeiul legal în baza căruia a fost adoptată această hotărâre de Guvern îl reprezintă art. 4 alin. (3) din Legea nr. 138/1999, art. 107 alin. (4), ultima teză, din Constituția României), precum și Hotărârea Guvernului nr. 070/2004 privind stabilirea coeficienților de ierarhizare, pe grade profesionale, pentru funcțiile îndeplinite de polițiști, informație clasificată, clasa de secretizare - secret de stat, nivel - secret (temeiul legal în baza căruia a fost adoptată această hotărâre de Guvern îl reprezintă art. 3 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 38/2003, art. 108 alin. (1) și (4), ultima teză, din Constituția României).

In mod similar Ordinului MAI nr. S/7/2018, pe baza hotărârilor de Guvern menționate, au fost emise acte normative interne/ordine (informații clasificate) în perioada 2007-2018:

- Ordinul MAI nr. S/214/2011 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din M.A.I.;

- Ordinul MAI nr. S/255/2010 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din M.A.I.;

- Ordinul MAI nr. S/629/2008 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea polițiștilor din M.A.I.

Anterior Ordinului MAI nr. S/629/2008 erau emise Ordinele MAI nr. 275/2002 (militari) și nr. 132/2004 (polițiști), pe baza Hotărârii Guvernului nr. 0663/1999, respectiv Hotărârii Guvernului nr. 070/2004, dar aceste ordine erau nepublicate, fiind considerate ca având caracter militar, până la transpunerea legislației privind protecția informațiilor clasificate coroborată cu cea privind tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Apreciază recurentul că soluția instanței de apel este una nelegală în ceea ce privește motivarea acesteia potrivit căreia informațiile cuprinse în ordinul a cărei declasificare se solicită nu sunt încadrate în clasa de secretizare - secret de serviciu, cât și cu privire la declasificarea acestora, fiind astfel incident motivul de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în sensul că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În considerente, instanța de fond critică nefondat clasificarea Ordinului MAI nr. S/7/31.01.2018 cât și a Hotărârii Guvernului nr. 0610/2017 privind stabilirea funcțiilor pe grade militare, respectiv pe grade profesionale, pe coeficienți și solde de funcție/salariilor de funcție, pentru personalul militar în activitate, polițiștii, funcționarii publici cu statut special idin sistemul administrației penitenciare și preoții militari din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, informație clasificată, clasa de secretizare - secret de stat, nivel - secret, la pagina 13 paragraful 3 precizând faptul că: "Or, în textele din Legea-cadru nr. 153/2017, amintite anterior, nu se regăsește necesitatea clasificării acestui act normativ secundar, aspect esențial în analiza justificării restrângerii dreptului la informare din perspectiva dispozițiilor art. 53 din Constituție . . . . . . . . . . ".

Referitor la aceste considerente, trebuie menționat faptul că, potrivit art. 5 alin. (3) din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, "Soldele de funcție/Salariile de funcție si nivelul studiilor pentru funcțiile de comandă, respectiv de execuție ale personalului militar pe grade militare, respectiv ale polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pe grade profesionale, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, în limitele prevăzute în cap. I din prezenta anexă, în raport cu eșalonul la care se desfășoară activitatea".

Așadar, în cap. I din anexa nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, cu modificările și completările ulterioare, sunt prevăzute soldele de funcție/salariile de funcție și coeficienții de ierarhizare la modul general, între o limită minimă și una maximă pentru fiecare grad militar/profesional, iar prin Hotărârea de Guvern nr. 0610/2017 sunt stabilite soldele de funcție/salariile de funcție și coeficienții particulari ai fiecărei funcții, între limitele prevăzute la cap. I din anexa respectivă, pentru fiecare armă, eșalon, structură, unitate, ținând cont și de celelalte criterii reglementate la art. 5 alin. (1) aceeași anexă la legea-cadru.

Hotărârea Guvernului nr. 0610/2017 asigură implementarea criteriilor specifice ale legiuitorului pentru diferențierea salarizării la nivelul familiei ocupaționale din sectorul de apărare, ordine publică și securitate națională, iar principalul motiv pentru care este informație clasificată îl reprezintă faptul că în acest acte normativ sunt prevăzute, în detaliu, funcțiile pe grade militare, respectiv grade profesionale, pe clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare ai soldelor de funcție/salariilor de funcție, pentru cadrele militare în activitate, soldații și gradații voluntari în activitate, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și preoții militari din toate'instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, în funcție de arme, eșaloane, structuri.

Totodată, ținând cont de prevederile Hotărârii Guvernului nr. S/610 din 04.06.2008 pentru aprobarea "Listelor cuprinzând categoriile de informații secrete de stat, pe niveluri de secretizare, elaborate sau deținute de Ministerul Afacerilor Interne", menționăm că organizarea structurilor, situațiile centralizatoare privind efectivele militare și de polițiști, situațiile privind efectivele pentru menținerea sau stabilirea ordinii publice, pază și apărare, securizare frontieră, etc, statele de funcții/de organizare, situațiile nominale privind personalul M.A.I. care derulează activități specifice în domeniul securității naționale sau de combatere a faptelor grave de criminalitate, precum sistemele informatice și de comunicații și mediile de stocare a informațiilor clasificate sunt informații clasificate secret de stat - nivel de secretizare SECRET.

Poziția instanței de judecată arată faptul că nu este percepută corect dimensiunea acestui act normativ secundar - Hotărârea Guvernului 0610/2017 (de care este corelată clasificarea Ordinului m.a.i. nr. S/7/31.01.2018), întrucât principalul motiv pentru care această hotărâre de Guvern este informație clasificată, față de legea-cadru vizată (Legea-cadru nr. 153/2017), îl reprezintă, așa cum am amintit, faptul că prin acest act normativ se centralizează funcțiile, în detaliu, pe grade militare, respectiv grade profesionale, coeficienți de ierarhizare ai soldelor de funcție/salariilor de funcție, pentru cadrele militare în activitate, soldații și gradații voluntari în activitate, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și preoții militari din toate instituțiile de apărare, ordine publică si securitate națională (M.Ap. N.; M.A.I.; S.T.S.; S.R.I.: S.P.P.; S.I.E.), în funcție de arme, eșaloane, structuri, nu doar din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

În context, trebuie precizat faptul că informațiile care reprezintă sau care se referă la obiectivele, structurile/sectoarele speciale, specializate și militare/polițienești sunt informații clasificate, de interes pentru securitatea națională, în conformitate cu Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, mai ales dacă sunt însoțite și de coordonatele funcțiilor încadrate.

Pe cale de consecință considerăm că instanța de fond, în mod greșit, a ignorat H.G. nr. 0610/2017, reținând că în chiar ipoteza în care printre actele normative este menționat, în preambulul Ordinului, și un act normativ secundar secretizat, H.G. nr. 0610/2017, prevalentă are actul normativ cu forță juridică superioară . . . . . . . . . . respectiv Legea-cadru nr. 153/2017, act normativ care în mod cert nu e un act secretizat.

Această măsură adoptată în domeniul salarizării nu este una singulară ci face parte din un set de măsuri adoptate la nivel național potrivit legii, cu scopul de a asigura protecția privind caracteristicile funcționale ale structurilor respective, precum și a identității ori a calității personalului din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională și apartenența acestuia la structurile specializate.

În acest sens, enumeră câteva dintre domeniile vizate de astfel de măsuri, adoptate prin acte normative de nivel superior - informații clasificate: constituirea organelor fiscale competente la nivelul sistemului de apărare, ordine publică și securitate națională (Hotărârea Guvernului nr. S/969 din 15.12.2016); declararea obligațiilor de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate; colectarea datelor din evidențele proprii și transmiterea acestora la Casa Națională de Sănătate (Sistemul Informatic Unic Integrat al Asigurărilor Sociale de Sănătate gestionat la nivelul C.A.S.A.O.P.S.N.A.J.); participarea la fondurile de pensii administrate privat (art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2011); etc.

Prin urmare, considerentele instanței "Or, în textele din Legea-cadru nr. 153/2017, amintite anterior, nu se regăsește necesitatea clasificării acestui act normativ secundar, aspect esențial în analiza justificării restrângerii dreptului la informare din perspectiva dispozițiilor art. 53 din Constituție . . . . . . . . . .", sunt limitative și se referă la reglementări generale prevăzute de legea-cadru, prin sentința civilă nr. 110/2021 nefiind analizate de către Curtea de Apel Târgu Mureș aspectele de bază care justifică atribuirea nivelului de secretizare pentru Ordinul ministrului afacerilor interne nr. S/7/2018, cu modificările și completările ulterioare (act normativ emis și în temeiul Hotărârii Guvernului 0610/2017).

In ceea ce privește declasificarea informațiilor clasificate, potrivit Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, aceasta se realizează doar dacă este incidență una dintre situațiile prevăzute expres și limitativ de art. 20 alin. (1) al Anexei la H.G. nr. 585/2002, anume dacă: "a) termenul de clasificare a expirat; b) dezvăluirea informațiilor nu mai poate prejudicia siguranța națională, apărarea tării, ordinea publică, ori interesele persoanelor de drept public sau privat deținătoare; c) a fost atribuit de o persoană neîmputernicită prin lege ".

Standardele naționale privind protecția informațiilor clasificate se aplică în mod corespunzător și informațiilor secrete de serviciu în ceea ce privește clasificarea, declasificarea și măsurile minime de protecție, conform art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 781/2002 privind protecția informațiilor secrete de serviciu, cu modificările și completările ulterioare.

Conform art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 781/2002 privind protecția informațiilor secrete de serviciu, cu modificările și completările ulterioare, prevede faptul că declasificarea sau trecerea la un alt nivel de secretizare a informațiilor secrete de stat se realizează de împuterniciții și funcționarii superiori abilitați prin lege să atribuie niveluri de secretizare, cu avizul prealabil al instituțiilor care coordonează activitatea și controlul măsurilor privitoare la protecția informațiilor clasificate, potrivit competențelor materiale.

In acest sens, emitenții documentelor secrete de stat vor evalua periodic necesitatea menținerii în nivelurile de secretizare acordate anterior și vor prezenta împuterniciților și funcționarilor superiori abilitați prin lege să atribuie niveluri de secretizare, propuneri în consecință.

Rațiunea instituirii acestui mecanism, respectiv stabilirea dreptului unic de apreciere cu privire la oportunitatea clasificării/declasificării unei informații în favoarea emitentului acesteia, rezidă tocmai în faptul că această entitate este singura în măsură să aprecieze cil privire la valorile sociale ocrotite prin limitarea accesului la astfel de informații, respectiv la riscurile generate prin acordarea unui acces nerestricționat la aceste date.

Ținând cont de prevederile art. 20 alin. (1), art. 23 și art. 24 din Hotărârea Guvernului nr. 585/2002, cu modificările și completările ulterioare, la evaluarea necesității menținerii în clasa de secretizare acordată anterior ordinului sus-menționat, se constată că niciuna dintre situațiile prevăzute de articolele menționate nu este întrunită în cazul declasificării acestor acte normative, sens în care, ținând cont și de faptul că, până în prezent, Hotărârea Guvernului nr. 0610/2017 nu a fost declasificată, nu se poate dispune declasificarea Ordinului ministrului afacerilor interne nr. S/7/2018, cu modificările și completările ulterioare.

Legal citat, intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul pârât Ministerul Afacerilor Interne este fondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Cu referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., acesta a fost abordat de recurent atât din pespectiva modului de soluționare a excepției lipsei interesului, cât și din cea a modului de soluționare a acțiunii, pe fond.

Astfel, cu privire la modul de soluționare a excepției lipsei de interes s-a arătat că au fost interpretate în mod greșit dispozițiile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. a) și lit. r) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 32 din C. proc. civ., art. 15, art. 31 și 56 din Constituția României.

Prealabil, Înalta Curte amintește că interesul constituie o condiție generală obligatorie ce trebuie îndeplinită de oricare cerere de chemare în judecată, prevăzută de art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ.

De asemenea, în materia contenciosului administrativ, pe tărâmul căreia se desfășoară judecata prezentului litigiu, una dintre condițiile de exercitare a acțiunii este aceea de a exista un drept sau interes legitim pretins vătămat (art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ), interes la care nu s-a raportat și instanța de fond în analiza demersului judiciar.

Lipsa dovedirii unui interes legitim, determinat și actual reprezintă un impediment procedural care nu permite judecătorului să procedeze la analiza pe fond a pretențiilor deduse judecății.

Prealabil, Înalta Curte reține că Legea nr. 554/2004 definește, la lit. p) din cuprinsul art. 2 alin. (1), interesul legitim privat ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat, iar la lit. r) din cuprinsul aceluiași text legal interesul legitim public, ca fiind interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

Din această perspectivă, justifică legitimare procesuală activă în contenciosul administrativ, în sensul art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplinește condiția de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei înseși sau altui subiect de drept.

Prevederile Legii nr. 554/2004, menționate mai sus, consacră regula contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă se dovedește că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim.

Înalta Curte subliniază faptul că noțiunea de interes - în sensul de condiție de exercitare a acțiunii civile în dreptul procesual civil - nu trebuie confundată cu cea de interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ, pentru că într-un litigiu administrativ, reclamantul, la momentul introducerii acțiunii, doar afirmă existența unui interes legitim care a fost ignorat printr-un act administrativ, însă, existența interesului afirmat, precum și legătura de cauzalitate între actul administrativ și paguba produsă se va proba în cadrul procesului, pe fond.

Dimpotrivă, atunci când se analizează interesul procesual ca și condiție de exercitare a acțiunii civile, acesta trebuie să existe de la momentul introducerii acțiunii și trebuie să-și mențină actualitatea pe întregul parcurs al procesului, acesta materializându-se în folosul practic urmărit de reclamant.

Diferența între cele două noțiuni se remarcă și în sancțiunile incidente în cazul nerespectării condiției interesului pentru exercitarea acțiunii civile, respingerea cererii ca lipsită de interes, pe când în cazul în care nu există un interes legitim vătămat, acțiunea este respinsă pe fond, ca neîntemeiată.

Astfel, în mod greșit s-a reținut că reclamantul are vocație în a fi informat cu privire la activitatea unei autorități publice, în speță Ministerul Afacerilor Interne în temeiul dispozițiilor art. 31 alin. (1)-(3) din Constituția României care definesc dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public și obligația autorirtăților publice de a asigura informarea corectă a cetățenilor, cu specificarea că dreptul la informație nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecție, de securitate națională.

Referitor la limitele restrângerii exercițiului unor drepturi și libertăți, printre care se regăsește și dreptul de acces la informații de interes public în cuprinsul art. 3 al Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, cu modificările și completările ulterioare, legiuitorul a ținut să precizeze că "nicio prevedere a prezentei legi nu va putea fi interpretată în sensul limitării accesului la informații de interes public sau al ignorării Constituției, a Declarației Universale a Drepturilor Omului, a pactelor și a celorlalte tratate la care România este parte, referitoare la dreptul de a primi și răspândi informații".

Or, art. 53 din Constituția României se referă la restrângerea exercitării drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, precum și a dreptului la informație ce vizează accesul neîngrădit al oricărei persoane doar la informațiile de interes public, care șe exercită în condițiile prevăzute de Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informații publice, cu modificările și completările ulterioare. În sensul Legii nr. 544/2001, prin informație de interes public se înțelege orice informație care privește activitățile sau rezultă din activitățile unei autorități publice sau instituții publice, indiferent de suportul ori de forma de exprimare a informației.

Pentru această categorie de informații, legiuitorul garantează, potrivit prevederilor art. 31 alin. (1) din Constituția României accesul neîngrădit al oricărei persoane la conținutul acestora.

Cu toate acestea, din analiza definițiilor noțiunilor informațiilor de interes public și a informațiilor clasificate secrete de stat și secrete de serviciu rezultă în mod cert că informațiile clasificate sunt acea categorie de informații pentru care statul sau autoritățile/instituțiile publice au interese majore, care prin diseminarea lor pot aduce prejudicii acestora sau chiar cetățenilor luați în ansamblu.

Tocmai de aceea legiuitorul limitează disponibilitatea informațiilor la un grup restrâns de persoane care prezintă un anumit nivel de încredere stabilit prin verificări de loialitate (securitate) și în considerarea principiului necesității de a cunoaște în vederea îndeplinirii atribuțiilor legale de serviciu ale acestora.

Mai mult, potrivit normelor legale în vigoare, accesul la informații clasificate nu reprezintă un drept fundamental prevăzut de Constituția României, ci este un drept al persoanei juridice deținătoare de informații clasificate de a permite sau nu accesul la acestea în condițiile și cu respectarea procedurilor prevăzute de lege.

Așadar, potrivit cadrului normativ incident domeniului vizat, accesul neîngrădit la informație este regula, iar restrângerea exercitării acestuia este excepția care operează în situațiile prevăzute limitativ în cuprinsul normei constituționale.

Astfel, atribuirea unui anumit nivel de clasificare unor informații nu blochează efectiv accesul la informații, ci doar îl condiționează de îndeplinirea procedurii prevăzute de H.G. nr. 585/2002, astfel nu se poate susține încălcarea unui drept fundamental prevăzut de Constituția României.

Cu privire la acest aspect sunt relevante și reținerile Curții Constituționale a României prin Decizia nr. 751/2012:

"dispozițiile din Legea nr. 182/2002, criticate de autorii excepției din perspectiva îngrădirii accesului liber la justiție datorită interzicerii accesului la documentele cuprinzând secrete de serviciu ce pot fi consultate în evidențele prevăzute de legislația informațiilor clasificate, Curtea constată că s-a mai pronunțat asupra acestei probleme. Prin Decizia nr. 1335 din 9 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 29 din 15 ianuarie 2009, Curtea, respingând excepția, a reținut că prevederile referitoare la persoanele ce urmează să aibă acces la informațiile clasificate, protecția acestor informații prin măsuri procedurale, nivelul de secretizare a acestora, precum și interdicția clasificării unor categorii de informații ori accesul la informațiile secrete de stat nu reprezintă impedimente de natură să afecteze drepturile și libertățile constituționale, fiind în deplin acord cu normele din Legea fundamentală. De asemenea, acestea nu înlătură posibilitatea judecătorului de a avea acces la informațiile secrete de stat, cu respectarea regulilor de natură procedurală prevăzute de lege."

Prin urmare, luând în considerare faptul că documentele ce fac obiectul acțiunii a fost clasificate în temeiul și în condițiile legii, legiuitorul a conferit doar emitentului dreptul de a aprecia asupra caracterului acestora, declasificarea urmând a se efectua numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

Actele administrative în discuție (atat H.G. cat si ordinele MAI) sunt exceptate de la liberul acces, nefăcând parte din categoria informațiilor de interes public și în conformitate cu dispozițiile art. 12 lit. a) și b) din Legea nr. 544/2001. Exceptarea prevăzută de aceste dispoziții este legitimată chiar de prevederile constituționale ale art. 31 alin. (3), care stabilesc că "Dreptul la informație nu trebuie să prejudicieze (...) securitatea națională", precum și ale art. 53, potrivit cărora exercițiul unor drepturi poate fi restrâns, printre altele, pentru apărarea securității. Așa fiind, partea reclamanta nu poate invoca incalcarea Legii nr. 544/2001, nici a dispozitiilor art. 10 din Conventia Europeana pentru Apararea Drepturilor Omului.

Prin urmare, nu se poate vorbi despre o eventuală îngrădire ale exercitării dreptului la informație, în sensul vizat de prevederile Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, cu modificările și completările ulterioare, cu atât mai mult cu cât art. 12 alin. (1) lit. a) din acest act normativ, exceptează, de la accesul liber al cetățenilor informațiile din domeniul apărării naționale, siguranței și ordinii publice, dacă fac parte din categoria informațiilor clasificate potrivit legii.

In plus, chiar dispozițiile art. 31 alin (3) din Constituția României, republicată, prevad că "dreptul la informației trebuie să prejudicieze [...] securitatea națională", iar art. 53 din aceasta prevede că "exercițiul unor drepturi poate fi restrâns, numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii [...]. Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. [...].

În ceea ce privește modul de soluționare a acțiunii, pe fond, s-a susținut interpretarea și aplicarea greșită de către instanța fondului a normelor de drept material devenind incident astfel motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În primul rând, sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut că instanța fondului prin sentința pronunțată a încălcat/aplicat greșit dispozițiile Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate și ale H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, cât și ale art. 1, art. 2 și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Informațiile a căror declasificare s-a solicitat au fost clasificate ca fiind document clasificat-secret de serviciu.

Dispozițiile Legii nr. 182/2002 prevăd referitor la clasificarea informțiilor că acestea sunt înscrise în clasa secretelor de stat, respectic a secretelor de serviciu. Limitând analiza la informațiile secret de serviciu, care interesează în cauza de față prin raportare la clasa de secretizare aplicată Ordinului Ministrului afacerilor interne nr. S/7/2018 se constată că informațiile în discuție sunt definite prin art. 15 lit. e) din legea nr. 182/2002 și art. 4 alin. (3) din H.G. nr. 585/2002 ca fiind informațiile a căror divulgare este de natură să determine prejudicii unei persoane juridice de drept public sau privat.

Legea nr. 182/2002 care reglementează protecția informațiilor clasificate, dispune cu privire atât la informațiile de interes public cât și la informațiile clasificate ce trebuie protejate, accesul la acestea fiind permis numai în condițiile legii. Art. 31 din Constituție, republicată, privind dreptul la informație se referă numai la informațiile de interes public, aspect care nu implică nici accesul Ia informațiile cu caracter secret și nici obligația autorităților publice de a da asemenea informații. Informațiile clasificate, datorită nivelurilor de importanță și consecințelor care s-ar putea produce ca urmare a dezvăluirii și diseminării neautorizate, trebuie să fie protejate.

Clasificarea informațiilor conținute de Ordinul MAI nr. S/7/31.01.2018 a respectat prevederile Legii nr. 182/2002, precum și H.G. nr. 585/2002, doar emitentul având calitatea de a aprecia cu privire la importanța pe care o anumită informație o are asupra securității naționale.

În același sens, controlul judiciar în cazul informațiilor clasificate se realizează numai pe calea procedurii de contestare prevăzute de art. 20 din Legea nr. 182/2002, cu următorul conținut:

"Orice persoană fizică sau juridică română poate face contestație la autoritățile care au clasificat informația respectivă, împotriva clasificării informațiilor, duratei pentru care acestea au fost clasificate, precum și împotriva modului în care s-a atribuit un nivel sau altul de secretizare. Contestația va fi soluționată în condițiile legii contenciosului administrativ". Suplimentar acestei reguli generale, în art. 17 alin. (2) din H.G. nr. 585/2002 se prevede că "supraevaluarea sau subevaluarea nivelului de secretizare a informațiilor și a duratei pentru care au fost clasificate se pot contesta de către orice persoană fizică sau juridica română, în contencios administrativ", iar la art. 1 din H.G. nr. 781/2002 privind protecția informațiilor secrete de serviciu se arată că "Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 585/2002, se aplică în mod corespunzător și informațiilor secrete de serviciu în ceea ce privește: a) clasificarea, declasificarea și măsurile minime de protecție; etc."

Ordinul MAI nr. S/7/31.01.2018 pentru aprobarea normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, polițiștilor și personalului civil din Ministerul Afacerilor Interne, a fost emis în aplicarea actelor normative de nivel superior care reglementează domeniul salarizării personalului din instituțiile din cadrul sistemului de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, îndeosebi a Legii-cadru nr. 153/2017 și a Hotărârii Guvernului nr. 0610/2017 privind stabilirea funcțiilor pe grade militare, respectiv pe grade profesionale, pe coeficienți și solde de funcție/salariilor de funcție, pentru personalul militar în activitate, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și preoții militari din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, informație clasificată, clasa de secretizare - secret de stat, nivel - secret (act normativ de nivel superior emis și în temeiul art. 5 alin. (3) și al art. 27 din Anexa VI la Legea-cadru nr. 153/2017).

Înalta Curte reține că Hotărârea Guvernului nr. 0610/2017 a fost adoptată într-un cadru legal similar existent și în anii anteriori (H.G. nr. 0292/2011, H.G. nr. 0154/2010, H.G. nr. 0663/1999), în baza și limitele legii de salarizare nr. 153/2017, care însă prevede soldele de funcție/salariile de funcție și coeficienții de ierarhizare la modul general, între o limită minimă și una maximă pentru fiecare grad militar/profesional.

Prin H.G. nr. 0610/2017 sunt stabilite soldele de funcție/salariile de funcție și coeficienții particulari ale fiecărei funcții, între limitele prevăzute în Anexa respectivă, pentru fiecare armă, eșalon, structură, unitate, în funcție și de celelalte criterii reglementate la art. 5 alin. (1) din aceeași anexă.

Informațiile care reprezintă sau care se referă la obiectivele, structurile/sectoarele speciale, specializate și militare/polițienești sunt informații clasificate, de interes pentru securitatea națională, în conformitate cu Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, mai ales dacă sunt însoțite și de coordonatele funcțiilor încadrate.

In cuprinsul acestei hotărâri sunt prevăzute, în detaliu, funcțiile pe grade militare, respectiv grade profesionale, pe clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare ai soldelor de funcție/salariilor de funcție pentru cadrele militare în activitate, soldații și gradații voluntari în activitate, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și preoții militari din toate instituțiile de apărare, ordine publică și Securitate națională în funcție de arme, eșaloane, structuri.

De Hotărârea Guvernului nr. 0610/2017 este corelată clasificarea Ordinului MAI nr. S/7/31.01.2018. Principalul motiv pentru care această hotărâre de Guvern este informație clasificată față de legea-cadru vizată (Legea-cadru nr. 153/2017), îl reprezintă, faptul că prin acest act normativ se centralizează funcțiile, în detaliu, pe grade militare, respectiv grade profesionale, coeficienți de ierarhizare ai soldelor de funcție/salariilor de funcție, pentru cadrele militare în activitate, soldații și gradații voluntari în activitate, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și preoții militari din toate instituțiile de apărare, ordine publică si securitate națională (M.Ap. N.; M.A.I.; S.T.S.; S.R.I.: S.P.P.; S.I.E.), în funcție de arme, eșaloane, structuri, nu doar din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

Așadar, informațiile care reprezintă sau care se referă la obiectivele, structurile/sectoarele speciale, specializate și militare/polițienești sunt informații clasificate, de interes pentru securitatea națională, în conformitate cu Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, mai ales dacă sunt însoțite și de coordonatele funcțiilor încadrate.

Prin urmare, spre deosebire de legea cadru de salarizare nr. 153/2017, care este publică, actul normativ infralegal contestat centralizează funcțiile, în detaliu, pe grade militare, profesionale, coeficienți de ierarhizare ai soldelor pentru cadrele militare în activitate, polițiști, funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, din toate instituțiile de apărare, ordine publică și Securitate națională.

De asemenea, se constată că raționamentul instanței de fond este eronat, în condițiile în care este construit pe o premisă eronată: Anexa nr. 2 din H.G. nr. 0610/2017 nu reglementează modalitatea de salarizare, cum greșit reține instanța fondului, ci doar centralizează funcțiile militare și de poliție, pe grade profesionale în raport cu domeniul studiilor, pregătirea profesională, atribuțiile ce revin fiecărei funcții, complexitatea și gradul de răspundere cerut de îndeplinirea acesteia, precum și cu eșalonul la care se desfășoară activitatea, la nivelul fiecărei structuri/unități, arme.

O altă critică pe fond se referă la aplicarea și interpretarea greșită a dispozițiilor legale privind desecretizarea actelor contestate.

Se reține că potrivit art. 15 lit. f) din lege, "nivelurile de secretizare se atribuie informațiilor clasificate din clasa secrete de stat și sunt:

- strict secret de importanță deosebită - informațiile a căror divulgare neautorizată este de natură să producă daune de o gravitate excepțională securității naționale;

- strict secrete - informați