Decizia nr. 38/2025 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluționarea Dosarului nr. 2.256/1/2024, este legal constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 35 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20/2023, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).

Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Mihaela Lorena Repana, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.801/88/2023, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, care a fost comunicat, conform art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, nefiind formulate puncte de vedere de către părți.

Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ÎNALTA CURTE, deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele: I. Titularul și obiectul sesizării

Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 24 septembrie 2024, în Dosarul nr. 1.801/88/2023, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024), în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile privind următoarea chestiune de drept: " În interpretarea și aplicarea art. 11 alin. (4) și art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, este permisă depășirea nivelului indemnizației lunare a funcției de viceprimar prin acordarea indemnizației de hrană?". II. Dispozițiile legale care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile

Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017): " Art. 11. - (1) Pentru funcționarii publici și personalul contractual din cadrul familiei ocupaționale «Administrație» din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora, salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz, în urma consultării organizației sindicale reprezentative la nivel de unitate sau, după caz, a reprezentanților salariaților. (2) Nomenclatorul funcțiilor necesare desfășurării activităților specifice fiecărei instituții sau autorități a administrației publice locale, precum și ierarhia funcțiilor sunt prevăzute în anexa nr. VIII cap. I lit. A pct. III și cap. II lit. A pct. IV. (3) Stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor art. 25. (4) Nivelul veniturilor salariale se stabilește, în condițiile prevăzute la alin. (1) și (3), fără a depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului județean, sau, după caz, a viceprimarului municipiului București, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraș, municipiu, sectoarele municipiului București, primăria generală a municipiului București, exclusiv majorările prevăzute la art. 16 alin. (2), cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate în bugetele de venituri și cheltuieli. (...)" Art. 18. - Indemnizația de hrană (forma inițială de la data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017): " (1) Începând cu 1 decembrie 2018, ordonatorii de credite acordă obligatoriu, lunar, indemnizații de hrană la nivelul anual a două salarii de bază minime brute pe țară garantate în plată, cu excepția personalului Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Justiției - Administrația Națională a Penitenciarelor, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază și Serviciului de Telecomunicații Speciale, precum și a personalului poliției locale care, potrivit legii, beneficiază de drepturi de hrană în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, republicată, cu modificările și completările ulterioare. (...)" Art. 18. - astfel cum a fost modificat prin pct. 5 al articolului unic din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 91/2017 pentru modificarea și completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 79/2018 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 91/2017 pentru modificarea și completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice: " (1) Începând cu 1 decembrie 2018, ordonatorii de credite acordă obligatoriu, lunar, indemnizații de hrană reprezentând a 12-a parte din două salarii de bază minime brute pe țară garantate în plată, cu excepția personalului Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Justiției - Administrația Națională a Penitenciarelor, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază și Serviciului de Telecomunicații Speciale, precum și a personalului poliției locale care, potrivit legii, beneficiază de drepturi de hrană în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, republicată, cu modificările și completările ulterioare. (...)" Art. 18. - astfel cum a fost modificat prin art. XXVI din Legea nr. 296/2023 privind unele măsuri fiscal-bugetare pentru asigurarea sustenabilității financiare a României pe termen lung, cu modificările și completările ulterioare: " (1) Începând cu 1 octombrie 2023, ordonatorii de credite acordă obligatoriu, lunar, pentru personalul încadrat ale cărui salarii lunare nete sunt de până la 8.000 lei inclusiv, indemnizații de hrană la nivelul anual a două salarii minime pe economie în vigoare la data de 1 ianuarie 2019, actualizat anual cu indicele prețului de consum comunicat anual de Institutul Național de Statistică, începând cu 2025, cu excepția personalului Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Justiției, Administrației Naționale a Penitenciarelor, Serviciului Român de Informații, Serviciului de Informații Externe, Serviciului de Protecție și Pază, Serviciului de Telecomunicații Speciale, Administrației Naționale a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale, precum și a personalului poliției locale care, potrivit legii, beneficiază de drepturi de hrană în temeiul Ordonanței Guvernului nr. 26/1994 privind drepturile de hrană, în timp de pace, ale personalului din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, republicată, cu modificările și completările ulterioare. (...)" III. Expunerea succintă a procesului în cadrul căruia s-a invocat chestiunea de drept supusă interpretării

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată la Tribunalul Tulcea la 29 martie 2023 cu nr. 448/88/2023, reclamanții au solicitat plata indemnizației de hrană începând cu luna ianuarie 2019 până în prezent și în continuare, de la data formulării acțiunii.

În motivarea cererii, reclamanții au arătat că au calitatea de funcționari publici și personal contractual în cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei A. și că își desfășoară activitatea în baza raportului de serviciu și a contractului individual de muncă.

În continuare, aceștia au arătat că la data de 13 martie 2023 au depus o cerere la sediul Primăriei Comunei A., prin care au solicitat primarului comunei A., în calitate de angajator, să aprobe plata indemnizației de hrană prevăzute de art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017, începând cu 1 ianuarie 2019, invocând, de asemenea, și dispozițiile art. I alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 226/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare și pentru modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, cu modificările ulterioare, ale art. I alin. (6) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. I alin. (7) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, cu modificările și completările ulterioare.

Față de răspunsul negativ al angajatorului, din 16 martie 2023, s-a solicitat obligarea pârâtului la plata indemnizației de hrană, începând cu luna ianuarie 2019 până în prezent și în continuare, de la data formulării cererii de chemare în judecată.

S-a învederat instanței că, potrivit legii, acordarea indemnizației de hrană este obligatorie și nu este lăsată la latitudinea angajatorului opțiunea acordării sau neacordării acestei componente salariale.

Au susținut reclamanții că indemnizației de hrană nu îi este aplicabilă limitarea prevăzută de art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017, așa cum susține pârâtul.

De asemenea, s-a precizat că art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017 este textul general care stabilește dreptul la indemnizația de hrană, cu unele excepții, reclamanții neîncadrându-se în această categorie.

Prin întâmpinare, pârâtul primarul comunei A. a solicitat respingerea acțiunii, invocând dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017.

Pârâtul a susținut că, deși solicitarea reclamanților este corectă, motivat de faptul că indemnizația de hrană este un drept de care ar trebui să beneficieze toți salariații din sectorul bugetar, fără nicio discriminare, nu s-a acordat indemnizația de hrană astfel cum a fost solicitată de reclamanți, din luna ianuarie 2019 și până în prezent, pentru că indemnizația de hrană este considerată venit salarial.

Pârâtul a învederat că prin acordarea indemnizației de hrană salariații ar fi depășit nivelul indemnizației viceprimarului comunei A., acest fapt fiind în contradicție cu prevederile art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017.

Tribunalul Tulcea a admis excepția de necompetență funcțională a completului de contencios administrativ pentru reclamanții care au calitatea de personal contractual și, totodată, a disjuns cererea cu privire la reclamanții funcționari publici, formându-se dosarul de față, înregistrat cu nr. 1.801/88/2023.

Prin Sentința civilă nr. 1.517 din 19 decembrie 2023 Tribunalul Tulcea a respins acțiunea, ca nefondată, reținând că reclamanții sunt funcționari publici în cadrul Primăriei Comunei A., iar salarizarea acestora se face potrivit Legii-cadru nr. 153/2017.

Din prevederile art. 11 și 18 din Legea-cadru nr. 153/2017 reiese că salariile de bază ale personalului din cadrul administrației publice locale se stabilesc de către ordonatorul principal de credite într-o limită minimă și o limită maximă, astfel încât acestea, împreună cu celelalte elemente salariale prevăzute de lege, să nu depășească indemnizația lunară corespunzătoare funcției de viceprimar/vicepreședinte al consiliului județean, ca nivel maxim.

Prin urmare, reclamanții sunt îndreptățiți la acordarea indemnizației de hrană, cu condiția ca venitul salarial lunar de care aceștia au beneficiat începând cu luna ianuarie 2019 să nu depășească indemnizația viceprimarului, situație ce nu a fost dovedită în cauza de față.

Nu poate fi reținut argumentul reclamanților în sensul că limitarea prevăzută de art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 se referă doar la salariul de bază, întrucât, dacă legiuitorul ar fi dorit să plafoneze doar salariul de bază la nivelul indemnizației lunare a viceprimarului, s-ar fi referit în mod expres la acest element salarial, după cum a făcut-o în cadrul alin. (1) al aceluiași articol.

Împotriva acestei hotărâri au formulat recurs reclamanții, susținând că instanța a încălcat principiul rolului activ, nesolicitând statele de plată ale recurenților și viceprimarului pentru a constata dacă există o diferență între veniturile realizate. Au mai arătat că, la momentul introducerii acțiunii, au avut în vedere soluția pronunțată față de alți funcționari publici din cadrul altor unități administrativ-teritoriale din județul Tulcea. De asemenea, au criticat sentința pentru nelegalitate, întrucât conține motive contradictorii și au fost aplicate greșit normele de drept material. Recurenții au susținut că acordarea indemnizației de hrană este obligatorie și că acesteia nu îi este aplicabilă limitarea prevăzută de art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând apărarea că indemnizația de hrană este considerată venit salarial și că prin acordarea acesteia, așa cum a fost solicitată, funcționarii în cauză ar fi depășit nivelul indemnizației viceprimarului comunei A., fiind în contradicție cu prevederile art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017.

La primul termen de judecată în soluționarea recursului Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a rămas în pronunțare cu privire la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea dezlegării chestiunii de drept reprezentate de interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 11 alin. (4) și art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017. IV. Motivele reținute de titularul sesizării cu privire la admisibilitatea procedurii

Completul de judecată al Curții de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a apreciat că în cauză sunt îndeplinite condițiile prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, care impun sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prin care să se dea o rezolvare de principiu chestiunii de drept, după cum urmează: - procesul este unul care privește stabilirea și plata drepturilor de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice; - chestiunea litigioasă este reprezentată de aplicarea dispozițiilor art. 11 alin. (4) și art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017, în sensul de a se stabili dacă indemnizației de hrană prevăzute de art. 18 din legea-cadru i se aplică limitarea prevăzută de art. 11 alin. (4) din același act normativ sau această limitare privește doar salariul de bază; - de soluționarea acestei chestiuni de drept depinde soluționarea recursului, în cadrul căruia se invocă, între altele, încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 11 alin. (4) și art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017, recurenții afirmând că indemnizației de hrană nu îi este aplicabilă limitarea prevăzută de art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017; - asupra acestei chestiuni de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Totodată, instanța de sesizare a arătat că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 sunt derogatorii de la cele ale art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă, în sensul că instanța de judecată nu mai are un drept de apreciere cu privire la necesitatea sesizării și la caracterul nou sau dificil al chestiunii de drept. V. Punctele de vedere ale părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Părțile nu au prezentat un punct de vedere.

După comunicarea raportului întocmit de judecătorii-raportori, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, nu au fost formulate puncte de vedere de către părți. VI. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Instanța de trimitere a apreciat că dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică și indemnizației de hrană, întrucât au în vedere nivelul veniturilor salariale, iar potrivit definiției date de art. 7 lit. m) din Legea-cadru nr. 153/2017, venitul salarial al personalului din sectorul bugetar cuprinde salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, soldele de grad/salariile gradului profesional deținut, gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare, indemnizațiile lunare și, după caz, compensațiile, indemnizațiile, sporurile, majorările, adaosurile, primele și premiile, precum și alte drepturi în bani și/sau în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar. VII. Practica judiciară a instanțelor naționale în materie

Din răspunsurile transmise de instanțele naționale la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție s-au conturat două opinii cu privire la chestiunea de drept sesizată.

Într-o opinie majoritară s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017, nivelul veniturilor salariale, incluzând indemnizația de hrană, nu trebuie să depășească nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar. Cu alte cuvine, chiar și prin acordarea indemnizației de hrană trebuie respectată limita instituită de acest text de lege.

În argumentarea acestei opinii s-a reținut că noțiunea de "nivel al veniturilor salariale" utilizată de art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 rezultă din definiția prevăzută la art. 7 lit. m) din același act normativ, astfel că veniturile salariale includ salariul de bază, sporuri și orice tip de drepturi salariale, indiferent de denumirea acestora.

S-a mai arătat că indemnizația de hrană este reglementată de art. 18 din același act normativ, reprezentând un drept salarial suplimentar acordat în condițiile prevăzute de textul de lege, care însă face parte din venitul salarial al personalului din sectorul bugetar, în sensul art. 7 lit. m) și art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017.

Interpretarea conform căreia limitarea prevăzută de art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 la indemnizația lunară a funcției de viceprimar trebuie aplicată la nivelul veniturilor salariale, noțiune care ar semnifica salariul de bază și care nu include indemnizația de hrană, este eronată, deoarece nu are în vedere distincția dintre cele două noțiuni, venituri salariale și salariu de bază, acestea fiind definite în mod distinct la art. 7 lit. m) și a) din legea-cadru.

În sensul acestei opinii a fost identificată practică judiciară, fiind exprimate totodată și puncte de vedere teoretice de către judecători.

Într-o opinie minoritară, regăsită în practica judiciară, acțiunile cu acest obiect au fost admise, considerându-se că drepturile bănești rezultate din acordarea indemnizației de hrană au natura juridică a unor venituri salariale, în înțelesul art. 7 lit. m) din Legea-cadru nr. 153/2017, fără a însemna însă limitarea acordării unui asemenea drept în considerarea art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017, dacă sunt avute în vedere condițiile speciale instituite de textul legal în care operează această limitare.

Astfel, dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 trebuie coroborate cu cele ale alin. (1) al aceluiași articol, care stipulează că salariile de bază se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz. Rezultă că textul legal de instituire a limitării are în vedere salariul stabilit potrivit alin. (1), iar salariul stabilit prin această modalitate particulară, specifică familiei bugetare "Administrație", nu poate fi extins în privința celorlalte drepturi a căror acordare nu se realizează în această modalitate.

Ca urmare, limita dată de indemnizația viceprimarului nu privește toate drepturile de natură salarială cumulate, primite de către angajați pe parcursul unui an, ci salariul de bază stabilit potrivit art. 11 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017, această interpretare fiind în acord și cu caracterul imperativ al acordării indemnizației de hrană, reglementată prin art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică în prezent practică judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

Verificând jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în procedurile de unificare a practicii judiciare, au fost identificate următoarele decizii relevante pentru dezlegarea chestiunii de drept ce face obiectul prezentei sesizări: - Decizia nr. 13 din 16 septembrie 2024 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1052 din 21 octombrie 2024, prin care a fost admis recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov și, în consecință, s-a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 150 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 7 din Hotărârea Guvernului nr. 250/1992 privind concediul de odihnă și alte concedii ale salariaților din administrația publică, din regiile autonome cu specific deosebit și din unitățile bugetare, republicată, cu modificările ulterioare, art. 22 din Ordonanța Guvernului nr. 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 232/2007, cu modificările ulterioare, art. 23 din Ordonanța Guvernului nr. 10/2008 privind nivelul salariilor de bază și al altor drepturi ale personalului bugetar salarizat potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual din sectorul bugetar și personalului salarizat potrivit anexelor nr. II și III la Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică, precum și unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale personalului contractual salarizat prin legi speciale, aprobată cu modificări prin Legea nr. 177/2008, cu modificările și completările ulterioare: Indemnizația de hrană reglementată de art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, nu intră în baza de calcul al indemnizației de concediu de odihnă cuvenită personalului contractual plătit din fonduri publice și funcționarilor publici."; - Decizia nr. 5 din 20 ianuarie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 480 din 5 iunie 2020, prin care a fost admisă sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și, în consecință, s-a stabilit că: "În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 139 alin. (1) lit. a), art. 142 lit. s) pct. 3, precum și ale art. 157 alin. (1) lit. a) și alin. (2) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, indemnizația de hrană acordată personalului din sistemul sanitar, în conformitate cu dispozițiile art. 18 alin. (1) și (5) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, se cuprinde în baza de calcul al contribuției de asigurări sociale și în baza de calcul al contribuției de asigurări sociale de sănătate, începând cu data de 1 ianuarie 2018." IX. Jurisprudența Curții Constituționale

Prevederile art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 au făcut obiectul controlului de constituționalitate (de exemplu, prin Decizia nr. 36 din 30 ianuarie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 570 din 19 iunie 2024; Decizia nr. 510 din 5 octombrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 141 din 20 februarie 2024; Decizia nr. 676 din 15 decembrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 445 din 23 mai 2023; Decizia nr. 632 din 7 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 631 din 27 iunie 2022; Decizia nr. 53 din 15 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 522 din 27 mai 2022; Decizia nr. 370 din 16 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1308 din 30 decembrie 2020).

Curtea Constituțională a reținut, în esență, că soluția legislativă criticată deleagă competența de stabilire a salariului de bază al funcționarilor publici și al personalului contractual din aparatul propriu al consiliilor județene, primării, consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora către consiliul local, consiliul județean sau Consiliul General al Municipiului București, după caz, dispunând totodată că stabilirea salariului lunar se realizează de către ordonatorul de credite. De asemenea, opțiunea legiuitorului a fost aceea de a corela salariile personalului din aparatul organelor administrației publice locale cu indemnizația funcției de viceprimar (Decizia nr. 36 din 30 ianuarie 2024, paragraful 16).

Curtea Constituțională a mai arătat că marja de apreciere a autorităților administrației publice locale nu este nelimitată, ci aceasta se exercită cu încadrarea între limitele minime și maxime prevăzute prin lege pentru drepturile salariale. De asemenea, Legea-cadru nr. 153/2017 consacră criterii clare pentru stabilirea salariului de bază și a salariului lunar al personalului din aparatul propriu al autorităților administrației publice locale, criterii care sunt obligatorii pentru autoritățile administrației publice locale. În același timp, în stabilirea salariului lunar, ordonatorii de credite trebuie să respecte legea și să o aplice ca atare. Astfel, art. 11 alin. (3) coroborat cu art. 25 din Legea-cadru nr. 153/2017 prevede că stabilirea salariilor lunare potrivit alin. (1) se realizează de către ordonatorul de credite, cu respectarea prevederilor referitoare la limitarea sporurilor, compensațiilor, adaosurilor, primelor, premiilor și indemnizațiilor și a altor drepturi (Decizia nr. 36 din 30 ianuarie 2024, paragraful 17). X. Raportul asupra chestiunii de drept

Judecătorii-raportori au apreciat că sesizarea formulată în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile este admisibilă, soluția propusă asupra fondului chestiunii de drept fiind următoarea: în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 11 alin. (4) și art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017, prin acordarea indemnizației de hrană nivelul veniturilor salariale nu poate depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar. XI. Înalta Curte de Casație și Justiție Asupra admisibilității sesizării

Prezenta sesizare a fost formulată în temeiul prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, act normativ publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 559 din 14 iunie 2024.

Domeniul de aplicare a actului normativ menționat este stabilit prin dispozițiile art. 1, ordonanța de urgență aplicându-se în procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor salariale ori de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/și cele privind raporturile de muncă și de serviciu ale acestui personal; de asemenea, ordonanța de urgență se aplică și în procesele privind stabilirea și/sau plata drepturilor la pensie, inclusiv cele rezultate din actualizarea/recalcularea/revizuirea drepturilor la pensie sau/și cele privind alte prestații de asigurări sociale ale personalului plătit din fonduri publice.

Art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 instituie o procedură specială privind sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, stabilind că: "Dacă în cursul judecății proceselor prevăzute la art. 1, completul de judecată învestit cu soluționarea cauzei în primă instanță sau în calea de atac, verificând și constatând că asupra unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și aceasta nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Potrivit principiului specialia generalibus derogant (legile speciale derogă de la cele generale), dispozițiile expuse se aplică cu prioritate în raport cu dispozițiile art. 519-521 din Codul de procedură civilă, urmând a se completa cu prevederile acestui cod, art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 stabilind expres că "Dispozițiile prezentei ordonanțe de urgență se completează cu cele ale Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu celelalte reglementări aplicabile în materie".

În preambulul ordonanței de urgență s-a arătat că la elaborarea acestui act normativ s-a ținut seama de "configurația actuală a mecanismului hotărârii prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și de efectul obligativității hotărârii pe care o pronunță Înalta Curte de Casație și Justiție, în deplin acord cu îndatorirea sa constituțională de asigurare a aplicării și interpretării unitare a legii de către toate instanțele judecătorești din România". De asemenea, s-a apreciat că aplicarea acestor noi norme legale cu caracter special poate influența pozitiv activitatea instanțelor judecătorești, "în condițiile în care, încă dintr-o etapă incipientă, s-ar asigura clarificarea unor chestiuni dificile de drept".

Prin urmare, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții de admisibilitate a sesizării, întemeiate pe dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024: (i) existența unei cauze aflate în curs de judecată, în primă instanță sau în calea de atac; (ii) cauza să fie dintre cele prevăzute limitativ la art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, respectiv să vizeze fie stabilirea și/sau plata drepturilor salariale/de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, inclusiv cele privind obligarea la emiterea actelor administrative sau privind anularea actelor administrative emise pentru acest personal sau/și cele privind raporturile de muncă și de serviciu ale acestui personal, fie stabilirea și/sau plata drepturilor la pensie, inclusiv cele rezultate din actualizarea/recalcularea/revizuirea drepturilor la pensie sau/și cele privind alte prestații de asigurări sociale ale personalului plătit din fonduri publice, indiferent de natura și obiectul proceselor, de calitatea părților ori de instanța competentă să le soluționeze; (iii) existența unei chestiuni de drept de a cărei lămurire să depindă soluționarea pe fond a cauzei; (iv) chestiunea de drept invocată să nu fi făcut obiectul unei statuări anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Se constată că prima condiție este îndeplinită, cauza în care a fost formulată sesizarea fiind în curs de judecată, pe rolul Curții de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, care judecă în recurs, conform art. 96 pct. 3 din Codul de procedură civilă.

Este îndeplinită și a doua condiție, deoarece procesul în care s-a formulat prezenta sesizare are ca obiect cererea reclamanților, funcționari publici în cadrul Primăriei Comunei A., salarizați potrivit Legii-cadru nr. 153/2017, prin care aceștia au solicitat plata indemnizației de hrană reglementate de art. 18 din legea-cadru, începând cu luna ianuarie 2019 până în prezent și în continuare, de la data formulării acțiunii. În consecință, pretențiile deduse judecății se circumscriu unor drepturi de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, în sensul art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024.

Cu privire la condiția existenței unei chestiuni de drept reale, veritabile, care poate face obiectul sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, se constată că în mod eronat instanța de trimitere a considerat, așa cum rezultă din cuprinsul încheierii de sesizare, că "nu mai are un drept de apreciere cu privire la necesitatea sesizării", prin prisma caracterului dificil al chestiunii de drept.

În cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024 nu se definește noțiunea de "chestiune de drept", însă lămurirea sensului acesteia se va face ținând seama de principiile prezentate de legiuitorul delegat în preambulul ordonanței de urgență și de necesitatea completării, conform art. 4, a dispozițiilor speciale ale ordonanței de urgență cu prevederile dreptului comun, cuprinse în Codul de procedură civilă, și cu jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, dată în interpretarea prevederilor de drept comun, jurisprudență care a dezvoltat noțiunea autonomă a "chestiunii de drept", susceptibilă de interpretare pe calea mecanismului hotărârii prealabile.

Astfel, în preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 62/2024, alături de alte principii prezentate, legiuitorul delegat a înțeles să țină seama de "configurația actuală a mecanismului hotărârii prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept", apreciind că, în coordonatele acestui mecanism, aplicarea noilor norme legale cu caracter special poate influența pozitiv activitatea instanțelor judecătorești, "în condițiile în care, încă dintr-o etapă incipientă, s-ar asigura clarificarea unor chestiuni dificile de drept".

Din contextul legislativ expus rezultă că procedura specială prevăzută de ordonanța de urgență prezintă caracteristicile esențiale ale procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, așa cum aceasta este reglementată de dispozițiile de drept comun din art. 519-521 din Codul de procedură civilă, la care se adaugă diferențele specifice care rezultă din conținutul dispozițiilor ordonanței de urgență referitoare la caracterul de noutate și instanța competentă care formulează sesizarea.

Mai mult, eroarea în care s-a aflat instanța de trimitere rezultă și din împrejurarea că, spre deosebire de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, care folosesc noțiunea de "chestiune de drept", în preambulul ordonanței de urgență, legiuitorul delegat folosește chiar sintagma "chestiuni dificile de drept", intenționând să accentueze astfel că nu orice chestiuni de drept, ci doar chestiunile cu un anumit grad de dificultate în drept sunt cele care pot forma obiectul procedurii. Potrivit art. 40 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, preambulul reprezintă unul dintre elementele constitutive ale actului normativ (alături de titlu, formula introductivă, partea dispozitivă, formula de atestare a autenticității actului), fiind cel care enunță, în sinteză, scopul și, după caz, motivarea reglementării (conform art. 43 din aceeași lege).

Această statuare este în acord cu întreaga jurisprudență a Înaltei Curți de Casație Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, dezvoltată începând cu anul 2013, odată cu intrarea în vigoare a Codului de procedură civilă actual, care a instituit acest mecanism de unificare a priori a jurisprudenței instanțelor naționale.

Pe de altă parte, rațiunea instituirii condițiilor formale ale sesizării constă în asigurarea îndeplinirii scopului pentru care a fost introdus acest mecanism procedural, respectiv uniformizarea jurisprudenței și asigurarea predictibilității acesteia, fără ca folosirea sa să genereze suspendarea nejustificată a judecării unei cauze, printr-o interpretare arbitrară a necesității declanșării procedurii de către instanța de judecată, cu consecința prelungirii nejustificate a duratei procesului civil și, din această perspectivă, a afectării dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

În consecință, contrar opiniei exprimate de instanța de trimitere, art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024 nu instituie în sarcina instanțelor specializate în materia prevăzută de art. 1 din ordonanța de urgență obligația de a declanșa mecanismul pronunțării unei hotărâri prealabile în orice ipoteză în care este identificată o chestiune de drept ce nu a primit o rezolvare de principiu din partea instanței supreme, ci numai în acele cazuri în care chestiunea de drept în discuție reflectă acele trăsături (cu excepția noutății) pe care Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept le-a subliniat în mod constant în jurisprudența dezvoltată în aplicarea dispozițiilor art. 519 și 520 din Codul de procedură civilă, cu care ordonanța de urgență se completează.

În cadrul prezentei sesizări se constată îndeplinirea condiției existenței unei chestiuni dificile de drept, necesitatea intervenției instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept deduse judecății fiind justificată prin faptul că aceasta este susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite și, în consecință, să creeze practică judiciară neunitară, astfel cum rezultă din datele comunicate de instanțele naționale, conform cărora s-au conturat două opinii cu privire la chestiunea de drept sesizată, fiind pronunțate mai multe hotărâri judecătorești care reflectă aceste orientări divergente, astfel cum s-a arătat în capitolul VII al prezentei decizii.

De asemenea, de lămurirea acestei chestiuni de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei, în faza procesuală a recursului invocându-se încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 11 alin. (4) și art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017, recurenții afirmând că indemnizației de hrană nu îi este aplicabilă limitarea prevăzută de art. 11 alin. (4) din legea-cadru, contrar celor reținute de prima instanță.

Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra acestei chestiuni de drept și aceasta nici nu formează obiectul vreunui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Fiind îndeplinite așadar toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 2 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 62/2024, se impune pronunțarea unei hotărâri prealabile prin care să se dea o dezlegare de principiu asupra chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării. Asupra fondului sesizării

Salariile de bază pentru funcționarii publici și personalul contractual din cadrul familiei ocupaționale "Administrație" din aparatul propriu al consiliilor județene, primării și consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora se stabilesc prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, după caz, în urma consultării organizației sindicale reprezentative la nivel de unitate sau, după caz, a reprezentanților salariaților, conform art. 11 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017.

Pronunțându-se cu privire la dispozițiile art. 11 alin. (1), (3) și (4) din Legea-cadru nr. 153/2017, prin Decizia nr. 834 din 12 decembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 288 din 6 aprilie 2020, Curtea Constituțională a reținut, în esență, că soluția legislativă care deleagă competența legiuitorului de stabilire a salariului de bază al funcționarilor publici și personalului contractual din cadrul familiei ocupaționale "Administrație" din aparatul propriu al consiliilor județene, primării, consilii locale, din instituțiile și serviciile publice de interes local și județean din subordinea acestora către consiliul local, consiliul județean sau Consiliul General al Municipiului București, după caz, respectiv către ordonatorul de credite, pentru stabilirea salariului lunar, reprezintă o excepție de la principiul legalității sistemului de salarizare. Opțiunea legiuitorului pentru adoptarea acestei soluții legislative este însă justificată prin invocarea în cuprinsul art. 6 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 a dispozițiilor art. 120 din Constituție privind principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale. Curtea a mai arătat că marja de apreciere a autorităților administrației publice locale nu este nelimitată, ci aceasta se exercită cu încadrarea între limitele minime și maxime prevăzute prin lege pentru drepturile salariale. De asemenea, a observat că Legea-cadru nr. 153/2017 consacră criterii clare pentru stabilirea salariului de bază și a salariului lunar ale personalului din aparatul propriu al autorităților administrației publice locale, criterii care sunt obligatorii pentru acestea din urmă.

Art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 stabilește o astfel de limită maximă pentru drepturile salariale în discuție.

Conform acestei dispoziții legale, "Nivelul veniturilor salariale se stabilește, în condițiile prevăzute la alin. (1) și (3), fără a depăși nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau, după caz, a indemnizației lunare a vicepreședintelui consiliului județean, sau, după caz, a viceprimarului municipiului București, corespunzător nivelului de organizare: comună, oraș, municipiu, sectoarele municipiului București, primăria generală a municipiului București, exclusiv majorările prevăzute la art. 16 alin. (2), cu încadrarea în cheltuielile de personal aprobate în bugetele de venituri și cheltuieli".

Astfel se instituie o limită maximă, constând în nivelul indemnizației lunare a funcției de viceprimar sau a celorlalte funcții prevăzute de textul legal și se precizează expres că această limită se raportează la nivelul veniturilor salariale.

Această din urmă expresie este definită de art. 7 lit. m) din Legea-cadru nr. 153/2017: venitul salarial al personalului din sectorul bugetar cuprinde salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, soldele de grad/salariile gradului profesional deținut, gradațiile, soldele de comandă/salariile de comandă, indemnizațiile de încadrare, indemnizațiile lunare și, după caz, compensațiile, indemnizațiile, sporurile, majorările, adaosurile, primele și premiile, precum și alte drepturi în bani și/sau în natură, corespunzătoare fiecărei categorii de personal din sectorul bugetar.

Pe de altă parte, noțiunea de "indemnizație" este folosită de legiuitorul român pentru a defini drepturi bănești cu un regim juridic diversificat, între care și cel pentru hrană, cu rol de protecție socială, acordat exclusiv pe perioada executării sarcinilor de serviciu (Decizia nr. 13 din 16 septembrie 2024, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, paragraful 54).

Indemnizația de hrană este reglementată în secțiunea a 2-a din capitolul II al aceleiași legi, la art. 18 - Indemnizația de hrană, sub titlul "Alte drepturi salariale". Aceasta este terminologia utilizată de legiuitor, nemaiimpunându-se astfel vreo analiză, în sensul stabilirii dacă indemnizațiile ce intră în componența venitului salarial reprezintă numai acele sume de bani acordate salariatului pentru responsabilitățile specifice unor funcții, cum ar fi cea de conducere, de confidențialitate, fidelitate etc. și nu cea de hrană (Decizia nr. 5 din 20 ianuarie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, paragraful 72).

Din punctul de vedere al reglementării fiscale, indemnizația de hrană a fost reglementată distinct în art. 76 alin. (3) lit. i) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare (Codul fiscal), ca venit asimilat salariilor, alături de tichetele de masă - lit. h) și hrană - lit. b), fiind inclusă în mod expres în baza de calcul al contribuției la asigurări sociale, conform art. 139 alin. (1) lit. r) din Codul fiscal.

În ceea ce privește corelarea dintre dispoziția conținută de alin. (1) al art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017 și cea din alin. (4) al aceluiași articol, este de observat că aceasta nu susține interpretarea conform căreia textul legal care instituie limitarea are în vedere salariul stabilit potrivit alin. (1).

Astfel, alin. (1) al art. 11 din legea-cadru se referă la stabilirea salariului de bază prin hotărâre a consiliului local, a consiliului județean sau a Consiliului General al Municipiului București, iar alin. (4), care instituie limitarea în discuție, se raportează la nivelul veniturilor salariale.

În această situație, în realitate, nu se mai pune o problemă de interpretare coroborată a dispozițiilor conținute în cele două alineate, însuși actul normativ stabilind noțiunile cu care operează, ele fiind distincte în cele două alineate ale art. 11 din legea-cadru.

În acest sens, se observă că limita stabilită de alin. (4) al art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017 nu vizează salariul de bază, ci nivelul veniturilor salariale.

Distincția dintre cele două noțiuni, venituri salariale și salariu de bază, rezultă din dispozițiile art. 7 din Legea-cadru nr. 153/2017, acestea fiind definite separat, de lit. m) și, respectiv, de lit. a) din articolul menționat.

Astfel, salariul de bază reprezintă suma de bani la care are dreptul lunar personalul plătit din fonduri publice, corespunzător funcției, gradului/treptei profesionale, gradației, vechimii în specialitate, astfel cum este stabilită în anexele nr. I-IX, potrivit art. 7 lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017.

Pe de altă parte, veniturile salariale au o sferă mai largă, cuprinzând, conform definiției din art. 7 lit. m) din Legea-cadru nr. 153/2017, atât salariul de bază, cât și alte drepturi salariale, printre care indemnizația de hrană, prevăzută la art. 18 din Legea-cadru nr. 153/2017, în cadrul secțiunii a 2-a din capitolul II, sub titlul "Alte drepturi salariale".

Din aceste texte legale rezultă că interpretarea conform căreia dispozițiile art. 11 alin. (4) din Legea-cadru nr. 153/2017 trebuie coroborate cu cele ale alin. (1) al aceluiași articol pentru a ajunge la concluzia că textul legal de instituire a limitării are în vedere salariul stabilit potrivit alin. (1) este lipsită de suport legal, câtă vreme cele două alineate au în vedere noțiuni distincte. Conform normelor legale enunțate, nu doar salariul de bază este supus limitării alin. (4), întrucât această din urmă reglementare arată expres că limita vizează nivelul veniturilor salariale, fără a distinge în funcție de modul de acordare.

Caracterul imperativ al acordării indemnizației de hrană reglementa