ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 317/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 6 ianuarie 2020, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Municipiului Timișoara și Guvernul României, a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună: - anularea în parte a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timișoara nr. 245/1999 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara, astfel cum a fost modificată și completată prin Hotărârile Consiliului Local al Municipiului Timișoara nr. 125/2001, nr. 64/2002, nr. 103/2003, nr. 116/2003, nr. 166/2003 și nr. 145/2004, în ceea ce privește includerea în inventarul domeniului public al municipiului Timișoara a terenului în suprafață de 360 mp, situat în municipiul Timișoara, str. x, jud. Timiș, înscris în C.F. nr. x Timișoara, cu nr. top x (provenită prin conversia de pe hârtie a C.F. nr. x Timișoara); - anularea în parte a H.G. nr. 1016/2005 privind modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, respectiv poziția nr. 1748 din Anexa 2, prin care a fost trecut în proprietatea publică a Municipiului Timișoara terenul în suprafață de 360 mp, situat în municipiul Timișoara, str. x, jud. Timiș, înscris în C.F. nr. x Timișoara, cu nr. top x. Prin sentința civilă nr. 152/24.06.2020, Curtea de Apel Timișoara a respins excepția netimbrării. a respins excepția tardivității plângerii prealabile, a respins excepția tardivității acțiunii, a respins excepția lipsei calității procesuale active și a lipsei de interes a reclamantului, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României față de capătul de cerere privind anularea H.C.L. Timișoara nr. 245/1999, cu consecința respingerii acestei cererii ca fiind formulată față de o persoană fără calitate procesuală pasivă și a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Municipiului Timișoara și Guvernul României. Prin decizia civilă nr. 3043/26.05.2022, Înalta Curți de Casație și Justiție a respins excepția netimbrării recursului, a admis recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 152 din 24 iunie 2020 pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal și a casat sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 118 din 17 martie 2023 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Municipiului Timișoara și Guvernul României.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii. În susținerea motivului de recurs vizând greșita aplicare a prevederilor legale, raportat la considerentele deciziei de casare pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a arătat că în rejudecarea cauzei instanța de fond a făcut o analiză a titlului Statului Român asupra terenului în discuție prin raportare la Decretul de expropriere nr. 170/25.04.1972, verificând totodată legalitatea actelor administrative contestate prin prisma dispozițiilor Legii nr. 213/1998, fără însă a avea în vedere drepturile legal dobândite de către reclamant și înscrise ca atare în cartea funciară în baza Contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/6 decembrie 2007 la Biroul Notarilor Publici "Vraști-Albu", deși cauza a fost trimisă spre rejudecare tocmai în considerarea faptului că nu au fost avute în vedere toate motivele și argumentele invocate de părți în cauză. Procedând astfel, a apreciat recurentul - reclamant că hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea dispozițiilor art. 2, art. 3 alin. (1) și (4) și art. 7 din Legea nr. 213/1998, precum și ale art. 136 din Constituția României, în vigoare la data adoptării actelor administrative atacate, totodată fiind nesocotite dispozițiile art. 501 alin. (1) C. proc. civ. Instanța de fond nu a cercetat înscrierile de carte funciară și nici actele care au stat la baza efectuării acestor înscrieri, acte emanând de la proprietar (Statul Român prin autoritățile administrației publice locale) încheiate ulterior anului 1990, deși acesta a fost principalul motiv care a stat la baza demersului judiciar al reclamantului. Astfel, în temeiul legilor adoptate de Statul Român după anul 1990, construcțiile realizate pe terenul expropriat au fost dobândite, prin cumpărare, de persoane fizice, împreună cu terenul aferent acestora, astfel cum rezultă din înscrierile de carte funciară și înscrisurile depuse la dosar. Recurentul reclamant a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilului constând în garajul nr. 11, situat în municipiul Timișoara, str. x, ap. Garaj 11, jud. Timiș, înscris în C.F. nr. x Timișoara, cu nr. cadastral x, cu 1,20% părți comune și 18/360 mp teren aferent din C.F. colectivă nr. 41521 Timișoara, prin cumpărare. Prin soluția pronunțată, instanța de fond a nesocotit drepturile legal dobândite de proprietarii succesivi ai bunului, înscrise în cartea funciară, încălcându-se dispozițiile art. 17 din Decretul-Lege nr. 115/1938, dreptul recurentului-reclamant, în calitate de dobânditor subsecvent cu titlu oneros a bunului, fiind ocrotit de lege, astfel cum rezultă din dispozițiile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 7/1996. În egală măsură, prima instanță a făcut o aplicare greșită atât dispozițiilor art. 135 alin. (4) din Costituție, cât și a prevederilor art. 3 alin. (2) și alin. (4) din Legea nr. 213/1998, stabilind, cu încălcarea normelor legale citate și cu nesocotirea înscrisurilor care dovedesc dreptul de proprietate a recurentului, faptul că actele administrative atacate îndeplinesc cerința uzului public, reținând în mod nelegal, în analizarea cerinței uzului public, că terenul în discuție a fost dobândit cu titlu valabil de către stat, prin expropriere și că, odată cu inventarierea impusă unităților administrativ-teritoriale ca urmare a Legii nr. 213/1998, aceste persoane juridice au stabilit și regimul juridic aplicabil acestora, justificând apartenența acestora la domeniul public prin destinația imobilului, instanța făcând totodată trimitere în mod nejustificat și nelegal la dispozițiile art. 8 și 19 din O.G. nr. 43/1997 pentru a justifica uzul și interesul local al acestui teren. În speță, nu se poate reține existența interesului și uzului public asupra terenului în suprafață de 360 mp din municipiul Timișoara, strada x, câtă vreme Statul Român, prin autoritățile locale, au înstrăinat dreptul de proprietate dobândit inițial prin expropriere unor persoane fizice ce în prezent posedă imobilul în discuție exercitând folosința acestuia în baza unui titlu necontestat. Având în vedere că antecesorii în drepturi ai reclamantului au fost înscriși în cartea funciară ca proprietari ai garajului și ai terenului aferent acestuia, având în vedere dispozițiile legale antecitate, în mod eronat și cu aplicarea greșită a prevederilor legale incidente în cauză, raportat la data la care primul proprietar a dobândit dreptul de proprietate asupra garajului și terenului aferent acestuia (15.06.1992), prima instanță a constatat legalitatea actelor administrative contestate, reținând că pârâtul a demonstrat situația premisă a operațiunii de inventariere și atestare a domeniului public, și anume, modul legal de dobândire a dreptului de proprietate prin raportare la decretul de expropriere din 1972 care a stat la baza înscrierii în cartea funciară a dreptului de proprietate a Statului Român, concluzionând că actele administrative atacate sunt în acord cu dispozițiile art. 6 alin. (1) și art. 21 din Legea nr. 213/1998. Față de considerentele expuse, s-a apreciat că hotărârea recurată a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză, fiind aplicabile în speță dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care s-a solicitat instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Apărările formulate în cauză Intimatul - pârât Consiliul Local al Municipiului Timișoara a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că în mod corect instanța, reținând că actele contestate au fost emise cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 213/1998, a respins acțiunea reclamantului. În ceea ce privește includerea în inventarul domeniului public al Municipiului Timișoara a terenului în litigiu, contrar celor arătate de reclamant, curtea de apel a constatat că prin adoptarea H.C.L., respectiv a H.G., procedura legală urmată de pârâți nu este una de "trecere" a terenului în discuție în proprietatea municipiului, ci doar de atestare a apartenenței acestui bun la domeniul public al municipiului Timișoara. Cu privire la calitatea de "uz public" a terenului, s-a precizat că potrivit planurilor parcelare pe care le deține, strada x nr. top. actual x, nr. top. vechi x, a avut o lățime mai mare decât cea din planul actual de situație, prin urmare este necesar ca terenul adiacent străzii să aparțină domeniului public al Municipiului Timișoara în vederea lărgirii străzii la dimensiunile inițiale. Analizând aceste aspecte și ținând cont de prevederile art. 8, 19 si 33 din O.G. nr. 43/1997, curtea de apel a constatat în mod corect, că terenul adiacent străzilor publice și destinat circulației publice, parcării si staționarii vehiculelor, este de uz și de interes local. S-a arătat că prima instanță a mai reținut că terenul din str. x ca fiind teren cu garaje - construcții provizorii, conform Anexei nr. 2 din Legea nr. 453/2001, iar în ceea ce privește susținerile recurentului - reclamant cu privire la calitatea de proprietar, s-a arătat că garajul edificat pe terenul situat în Timișoara, str. x s-a vândut odată cu locuința situată în str. x în baza Decretului Lege nr. 61/04.011.1990, terenul aferent locuinței atribuindu-se cumpărătorului în folosință, pe durata existentei construcției. Terenul aferent garajului proprietatea reclamantului A. nu a făcut obiectul Contractului de vânzare cumpărare nr. x/16.01.1991 încheiat de OJLCVL Timiș, întrucât nicăieri în contractul de vânzare - cumpărare nu se prevede transmiterea dreptului de proprietate asupra vreunei cote -parti din teren.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante În fapt, prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Timișoara nr. 245/1999, modificată și completată prin HCL nr. 125/2001, nr. 64/2002, nr. 103/2003, nr. 116/2003, nr. 166/2003 și nr. 145/2004 a fost însușit inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara, potrivit anexei parte integrantă a hotărârii. Această anexă, a inventarului bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara, cuprinde, printre altele (la nr. crt. 1869 din Anexa HCL nr. 166/2003), imobilul situat în Timișoara, str. x, înscris în Cartea Funciară nr. x Timișoara (nr. CF vechi x), cu nr. top. x, teren cu garaje (construcții provizorii) în suprafață de 360 m.p. Ulterior, prin Hotărârea de Guvern nr. 1016/2005, pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 874/29.09.2005, a fost atestat dreptul de proprietate publică a județului Timiș și a localităților din acest județ, la poziția nr. 1748 din Anexa nr. 2 regăsindu-se, ca făcând parte din domeniul public al Municipiului Timișoara, și imobilul înscris în Cartea Funciară nr. x Timișoara (nr. CF vechi x), cu nr. top. x. Potrivit mențiunilor din cartea funciară nr. (vechi) 41521, pe terenul în suprafață de 360 mp, situat în Timișoara, str. x, teren aflat în proprietatea Statului Român ca urmare a exproprierii, au fost edificate 20 de garaje, purtând nr. 9-28. În cursul anului 1992, aceste garaje au fost înstrăinate către persoane fizice, garajul nr. 11 fiind înstrăinat numitului B., potrivit contractului din data de 16.01.1991, ca dependință a apartamentului pe care l-a cumpărat prin același contract, în contract fiind menționată atribuirea către cumpărător în folosință, pe durata existenței construcției, a terenului aferent locuinței. În cursul anului 2000, garajul a fost înstrăinat numitului C., garajul nr. 11 "cu 1/20 p.c. și 18/360 mp teren", având nr. top. xXI, fiind înscris în cartea funciară individuală nr. 131584, iar ulterior, în anul 2007, imobilul a fost înstrăinat către reclamantul A., potrivit contractului de vânzare cumpărare autentificat în data de 06.12.2007, operațiune înscrisă în aceeași carte funciară. Potrivit cărților funciare actualizate, întreg terenul în suprafață de 360 mp, având nr. top. x, figurează înscris în CF nr. x Timișoara (nr. vechi 41521) în favoarea Municipiului Timișoara, înscrierea anterioară fiind doar cea în favoarea Statului Român, din anul 1980, iar garajul nr. 11 "cu 1/20 p.c. și 18/360 mp teren", având nr. top. xXI, figurează înscris în cartea funciară nr. x Timișoara (nr. vechi 131584) în proprietatea reclamantului. Reclamantul a formulat prezenta acțiune în contencios administrativ criticând actele administrative pentru încălcarea dreptului de proprietate dobândit în urma contractelor de vânzare cumpărare, precum și pentru neîndeplinirea condiției de utilitate publică. Normele legale incidente în speță sunt cele cuprinse în Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, forma în vigoare la data adoptării hotărârilor atacate, mai exact dispozițiile art. 21, prin care este reglementată procedura de inventariere a bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale. Această procedură care presupune, inițial, întocmirea inventarului de către comisii special constituite în acest scop, se finalizează cu centralizarea inventarului de către aceste autorități și trimiterea inventarului Guvernului pentru emiterea unei hotărâri prin care să se ateste apartenența bunurilor indicate la domeniul public județean sau de interes local (alin. (1)-(3) ale art. 21). Sentința atacată a fost pronunțată în al doilea ciclu procesual, în urma casării cu trimitere spre rejudecare, instanța de recurs trasând limitele rejudecării, în sensul că deși motivele pe care le-a avut în vedere instanța de judecată pentru a pronunța hotărârea criticată vizează mai degrabă aspecte care se circumscriu unei acțiuni în revendicare, (...) față de obiectul acțiunii cu care reclamantul a învestit instanța de judecată, este necesar ca în cauză să fie efectuată o analiză din perspectiva Legii nr. 213/1998, respectiv să se aprecieze dacă terenul în discuție este de uz sau de interes public în sensul dispozițiilor art. 3 alin. (1) și (4) din Legea nr. 213/1998 precum și ale punctului III din anexa la lege. Conform prevederilor art. 501 alin. (1) C. proc. civ., dezlegarea dată de instanța de recurs problemelor de drept este obligatorie pentru instanța de fond, iar potrivit alin. (3) al aceluiași articol, după casare, instanța va judeca din nou, în limitele casării, însă ținând seama de toate motivele invocate înaintea instanței a cărei hotărâre a fost casată, dispoziții care au fost respectate de instanța de fond. Instanța de contencios administrativ învestită cu acțiunea în anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timișoara nr. 245/1999 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara și a H.G. nr. 1016/2005 privind modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, respectiv poziția nr. 1748 din Anexa 2, a procedat în mod corect, în temeiul art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, doar la cenzurarea legalității celor două acte din perspectiva legalității inventarierii și atestării bunurilor ca făcând parte din domeniul public al Municipiului Timișoara, astfel cum reiese din considerentele expuse în sentința atacată, ce reflectă o corectă aplicare a legii în raport de situația de fapt stabilită, susținută de probatoriul administrat, și a constatat, prin prisma Legii nr. 213/1998, că actul atacat a fost emis cu respectarea normelor legale. Sunt relevante în acest sens considerentele deciziei nr. 1031/2010 a Curții Constituționale a României, referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, prin care instanța de contencios prin care s-a reținut că hotărârile guvernului pronunțate în această procedură "nu reprezintă un act de trecere forțată a imobilelor din domeniul privat în cel public, similar unei exproprieri, ci doar confirmă regimul juridic al unor bunuri ce au fost enumerate în acte ale autorităților publice locale.", aspect consolidat și în practica constantă a Înaltei Curți de Casație (decizia nr. 2035/2022), în sensul că hotărârea consiliului local, emisă în scopul declarării și inventarierii bunurilor ce aparțin domeniului public al unității administrativ-teritoriale și hotărârea de Guvern, emisă în scopul atestării bunurilor ce aparțin domeniului public al județului și al celorlalte unități administrativ-teritoriale din cuprinsul acestuia, adoptate în aplicarea dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, act normativ care a instituit obligativitatea inventarierii bunurilor ce aparțin, după caz, domeniului public al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, nu au o valoare constitutivă de drept, ci doar una declarativă. Aceasta întrucât prin nicio dispoziție legală nu se atribuie efecte constitutive de drept procedurii de inventariere, ci dimpotrivă, așa cum rezultă din ansamblul reglementării Legii nr. 213/1998, validitatea operațiunii de inventariere și atestare a apartenenței la domeniul public local, județean sau național a unui bun e condiționată de existența, ca situație premisă, a unui mod legal de dobândire a acestuia în patrimoniul entității căreia se arată că îi aparține. Regimul special de deținere, circulație și protecție al proprietății publice atribuit unui bun nu se demonstrează prin operațiunea de inventariere a acestuia în lista bunurilor ce aparțin domeniului public al unității administrativ-teritoriale. Astfel, prin decizia de casare s-a arătat că verificarea titlului de proprietate invocată de către reclamant, respectiv succesiunea actelor de vânzare - cumpărare și corectitudinea înscrierii în cartea funciară a unui drept de proprietate asupra terenului aferent garajului, intră în competența instanțelor de drept comun, fiind înlăturate considerentele instanței de fond din primul ciclu procesual, potrivit cărora titlul (contractul de vânzare - cumpărare autentificat sub nr. x/6 decembrie 2007 la Biroul Notarilor Publici "Vraști-Albu") prezintă un viciu major de substanță în privința calității de proprietar al vânzătorului, precum și cele privind atribuirea doar a unui drept de folosință. Cum aceste aspecte au fost reiterate și prin întâmpinarea formulată de intimata - pârâtă în cadrul prezentului recurs, Înalta Curte le va respinge ca neavenite, validând totodată argumentul primei instanțe potrivit căruia este nerelevantă din perspectiva verificării legalității celor două acte administrative împrejurarea dacă garajul (proprietatea reclamantului) ridicat pe terenul inventariat este sau nu o construcție provizorie. Se reține astfel că prima instanța, în respectarea dispoziției de casare, a procedat la verificarea, din perspectiva art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004 și a Legii nr. 213/1998 a existenței, ca situație premisă inventarierii, a unui mod legal de dobândire a imobilului în patrimoniul entității căreia se arată că îi aparține. Verificând actele și lucrările dosarului, rezultă că prin art. 27 din Decretul nr. 170/25.04.1972 privind exproprierea, trecerea în proprietatea statului și transmiterea unor imobile, precum și scoaterea din producția agricolă a unor terenuri, în scopul construirii unor blocuri de locuințe, terenul pe care a fost edificată bateria de garaje, purtând nr. top. x, a fost expropriat, trecut în proprietatea statului și transmis în administrarea Municipiului Timișoara, fiind înscris astfel în cartea funciară nr. (vechi) 41521 din 21 ianuarie 1980, rolul de utilitate publică fiind astfel probat. Relevante sunt în aceste sens dispozițiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, potrivit cărora: "(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat." În ceea ce privește verificarea cerinței uzului public, se reține că imobilul inventariat în suprafață de 360 mp, având nr. top. x pe care sunt amplasate mai multe garaje, inclusiv cel al recurentului reclamant, este adiacent străzii Retezat din Municipiul Timișoara, străzile reprezentând, în conformitate cu art. 8 și 19 din O.G. nr. 43/1997 drumuri de interes local, aparțin proprietății publice a unității administrative pe teritoriul căreia se află și includ partea carosabilă, acostamentele, șanțurile, rigolele, trotuarele, spațiile verzi care separă sensurile de circulație, pistele pentru cicliști, suprafețele adiacente pentru parcaje, staționări sau opriri, precum și suprafețele de teren necesare amplasării anexelor acestora. De asemenea, potrivit pct. III din anexa Legii nr. 213/1999, pct. 1, străzile fac parte din domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor. Raportat la aceste prevederi, independent de înființarea unor garaje, provizorii sau nu, rezultă că terenurile adiacente drumurilor sunt de interes public, nefiind probată nelegalitatea operațiunii de inventariere din perspectiva condițiilor prevăzute de Legea nr. 213/1999 și implicit a actelor administrative atacate, respectiv, a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timișoara nr. 245/1999 privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara și a H.G. nr. 1016/2005 privind modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.