ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5822/2022

Ședința publică din data de 6 decembrie 2022

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. x/2019, la data de 23 decembrie 2019, reclamanții A. și B. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Municipiul Timișoara prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Timișoara prin PRIMAR, au solicitat instanței de judecată anularea în parte a H.G. nr. 849/2009, Anexa nr. 2 "Completare la Inventarul Bunurilor care aparțin Domeniului Public al Municipiului Timișoara" Poziția nr. 4026, nr. top. xb/l/a/l/86 si in consecința Constatarea nelegalității în parte și anularea în parte a HCL Timișoara nr. 245/1999, Poziția nr. 4026, nr. top xb/l/a/l/86 din Anexa, respectiv Constatarea nelegalității în parte si anularea in parte a HCL Timișoara nr. 313/2005, pentru completarea Anexei la HCL nr. 245/1999 - privind inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara, Poziția nr. 4142, nr. top xb/l/a/l/86, din Anexa, Obligarea paratelor 2 si 3 la eliberarea unei adeverințe de existenta a construcției din Timișoara, str. x.

Prin sentința nr. 396 din 30 iunie 2021, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții A. si B. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Municipiul Timișoara prin Primar și Consiliul Local Al Municipiului Timișoara prin Primar.

A dispus anularea poziției nr. 4026, referitoare la nr. top. x din Anexa nr. 2 denumită "Completare la Inventarul Bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara" a Hotărârii de Guvern nr. 849/2009 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al Județului Timiș, precum și al orașelor și comunelor din județul Timiș și a Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor si comunelor din județul Timiș.

Și a dispus anularea poziției nr. 4142, referitoare la nr. top. x, din Anexa "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara" Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timișoara nr. 313/2005 de completare a Anexei Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timișoara nr. 245/1999 în care terenul era anterior menționat la poziția 4026.

Împotriva încheierii din 17 iunie 2020 și sentinței civile nr. 396 din 30 iunie 2021 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului prin care a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii și sentinței recurate și rejudecând cauza să se admită excepția neîndeplinirii prealabile, admiterea excepției tardivității formulării acțiunii și pe fond să se respingă cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În drept, recurentul-pârât a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În susținerea cererii de recurs, recurentul-pârât arată, în primul rând, că în mod greșit a fost soluționată excepția inadmisibilității acțiunii. Numai după parcurgerea acestei etape, aceea a formulării plângerii prealabile, care este o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, petentul, dacă se consideră în continuare nemulțumit sau dacă autoritatea căreia i s-a adresat în prealabil reftiză să răspundă, poate formula acțiune în contencios administrativ.

În aceste condiții, dreptul la acțiune în contencios administrativ, în sens material, se naște după ce autoritatea emitentă răspunde la reclamația administrativă sau după expirarea termenului legal de soluționare a cererii.

Totodată, partea reclamantă este obligată să facă dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile și, potrivit art. 12 din Legea nr. 554/2004, va depune la dosarul cauzei copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică. De asemenea, această obligație este expres prevăzută și în art. 193 C. proc. civ., în care se menționează că sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta, urmând ca dovada îndeplinirii procedurii prealabile să fie anexată la cererea de chemare în judecată.

În acest context se arată că actul administrativ contestat, respectiv Hotărârea Guvernului nr. 849/2009, are caracter individual, întrucât identifică în mod concret imobilele care fac parte din domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, fără să conțină norme sau criterii pentru determinarea acestor imobile în mod abstract, care să fie aplicabile unui număr nedeterminat de asemenea bunuri.

Pentru aceste considerente, întrucât în cauza dedusă judecății intimații-reclamanți nu au probat faptul că s-ar fi adresat, anterior sesizării instanței. Guvernului României cu o plângere prealabilă în ceea ce privește revocarea Hotărârii Guvernului nr. 849/2009, iar hotărârile judecătorești contestate prin prezenta cale de atac au fost pronunțate cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, recurentul-pârât solicită admiterea recursului, cu consecința admiterii excepției anterior menționată si a respingerii cererii de anulare parțială a H.G. nr. 849/2009 ca fiind inadmisibilă.

Recurentul-pârât a criticat hotărârile instanței de fond anterior menționate și prin raportare la soluția de respingere ca nefondată a excepției tardivității formulării acțiunii.

Realizarea procedurii administrative prealabile nu reprezintă singura condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, impusă prin normele imperative ale Legii nr. 554/2004.

Astfel, după exercitarea recursului grațios în termenul de 30 de zile de la comunicarea actului, dacă persoana ce se consideră vătămată în drepturile sale nu este mulțumită de soluția dată reclamației sale în cadrul procedurii prealabile sau dacă reclamația nu este rezolvată în termenul legal, aceasta poate sesiza instanța judecătorească competentă în termen de 6 luni de Ia data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile.

În toate cazurile, potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul de 6 luni prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data emiterii actului.

Potrivit art. 108 alin. (4) din Constituția României, măsura oficială de comunicare către cei interesați a hotărârilor Guvernului, măsură care condiționează însăși intrarea în vigoare a acestor acte administrative, este publicarea lor în Monitorul Oficial al României, iar actul administrativ contestat (H.G. nr. 849/2009) a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 699 din 19 octombrie 2009.

Totodată, astfel cum a mai precizat, în jurisprudența înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal s-a stabilit că hotărârile de Guvern prin care se atestă domeniul public local sunt acte administrative cu caracter individual.

Așadar, având în vedere cele arătate anterior, precum și data publicării Hotărârii Guvernului nr. 849/2009, cât și faptul că instanța de fond a fost sesizată la data de 23.12.2019, recurentul pârât apreciază că acțiunea în justiție a fost formulată cu depășirea termenelor stabilite cu caracter imperativ prin dispozițiile art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În fond, recurentul-pârât apreciază că este nefondată acțiunea reclamanților, susținând că adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 849/2009 s-a realizat cu respectarea tuturor prevederilor legale în materie, respectiv cu respectarea Constituției României, a Legii nr. 213/1998, a Legii nr. 24/2000 precum și a Regulamentului aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009.

Potrivit prevederilor Legii nr. 213/1998 aflate în vigoare la data adoptării actului administrativ contestat, precum și celor ale Normelor tehnice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 548/1999, poziția atacată din Anexa nr. 2 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara la Hotărârea Guvernului nr. 849/2009, a făcut obiectul Hotărârii Consiliului local al Municipiului Timișoara nr. 313/26.07.2005 (poziția 4142 din anexă), de modificare a H.C.L. nr. 245/1999 (poziția 4026), prin care a fost aprobată includerea terenului cu nr. top xb/l/a/l/86 în inventarul domeniului public al Municipiului Timișoara, având categoria de folosință "arătură și arat (teren sport).

În acest context se arată că Guvernul nu are abilitatea legală de a inventaria el însuși bunurile din domeniul public al unităților administrativ-teritoriale si nici de a modifica într-un fel sau altul inventarele întocmite de comisia locală (sau județeană) de inventariere, astfel cum acestea au fost aprobate prin hotărâre a consiliului local ori județean. în lipsa unei astfel de hotărâri, intervenția Guvernului asupra inventarelor, în sensul adăugirii sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală, autonomie consfințită prin Constituția României, republicată, și prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, precum și o depășire a atribuțiilor conferite prin Legea nr. 213/1998 (în forma în vigoare la data adoptării actului administrativ contestat). De asemenea, mai menționează că o eliminare a respectivei poziții din Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 849/2009 s-ar fi putut realiza numai la inițiativa autorității administrației publice locale competente, în conformitate cu procedura prevăzută de art. 21 din Legea nr. 213/1998.

Pe de altă parte, dispozițiile art. 18-24 ale Legii nr. 213/1998, în baza cărora s-a emis actul administrativ contestat, prevedeau faptul că prin hotărâre de Guvern se atestă apartenența bunurilor respective la domeniul public de interes local. In consecință. Hotărârea Guvernului nr. 849/2009 nu are efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unității administrativ teritoriale. Efectul juridic al actului administrativ emis de autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic diferențiat de regimul juridic al proprietății private, ce aparține tot unității administrativ teritoriale.

Prin urmare, se poate observa că, în speță, nu s-a probat, astfel cum impun prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, faptul că prin actul administrativ contestat ar fi fost afectat vreun drept subiectiv sau interes legitim al intimaților-reclamanți, motiv pentru care soluția instanței de fond de anulare parțială a Hotărârea Guvernului nr. 849/2009 apare ca fiind pronunțată cu încălcarea legii.

O altă critică adusă sentinței instanței de fond se referă la faptul că în motivarea soluției de anulare parțială a H.G. nr. 849/2009 s-a realizat și prin raportare la cuprinsul Anexei nr. 3 la Normele tehnice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 548/1999, însă respectiva anexă conține, astfel cum este precizat și în titlul său, o lista orientativă cuprinzând unele categorii de bunuri care alcătuiesc domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor. Prim urmare, respectiva listă nu constituie o enumerare limitativă a bunurilor care pot face parte din domeniul public al respectivelor unități administrativ-teritoriale.

Pe de altă parte, chiar și în ipoteza improbabilă în care enumerarea conținută de prevederile H.G. nr. 548/1999 ar fi considerată ca fiind limitativă, având în vedere categoria de folosință la care a fost încadrat terenul în discuție prin H.C.L. Timișoara nr. 313/2005 (poziția 4142 din anexă), respectiv aceea de "arătură și arat (teren sport) reiese faptul că acesta s-ar putea regăsit între bunurile enumerate la lit. g) din Anexa nr. 3 la Normele tehnice aprobate prin H.G. nr. 548/1999, astfel încât se poate afirma că raționamentul instanței de fond care a condus la soluția de admitere a cererii de anulare parțială a H.G. nr. 849/2009 este greșit.

În concluzie, prin raportare la probele administrate în cauză, recurentul-pârât apreciază că soluția de admitere a cererii de chemare în judecată și de anulare parțială a Hotărârii Guvernului nr. 849/2009 este pronunțată cu încălcarea textelor de lege anterior menționate.

Intimații-reclamanți reclamanții A. si B. a depus întâmpinare la data de 15.11.2021 prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând recursul declarat de recurentul-pârât împotriva încheierii din 17 iunie 2020 și sentinței civile nr. 396 din 30 iunie 2021 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte constată că este fondat, nefiind demonstrată incidența niciunuia din motivele de casare invocate în susținerea căii de atac.

Privitor la încheierea din 17 iunie 2020, Înalta Curte constată că recurentul-pârât a criticat hotărârea instanței fondului din perspectiva modalității de soluționare a excepției de inadmisibilitate a acțiunii ce vizează cererea de anulare a H.G. nr. 849/2009, pentru lipsa plângerii prealabile precum și a excepției de tardivitate a acțiunii ce vizează același act.

Contrar celor susținute de recurentul-pârât, Înalta Curte constată că soluția instanței de fond, de respingere a celor două excepții, reflectă o corectă aplicare a normelor de drept procesual ce guvernează regulile de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, astfel că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Cu privire la prima excepție invocată, Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, cu modificări și completări, în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Raportat la specificul actului administrativ atacata în prezenta cauză- o hotărâre de guvern ce atestă inventarul domeniului public de interes local, Înalta Curte achiesează la concluzia judecătorului fondului, potrivit căreia hotărârea a intrat în circuitul civil, producându-și efectele specifice de la data publicării în Monitorul Oficial, astfel că nu mai poate fi revocată pe calea plângerii prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

De altfel, recurenta-pârâtă, deși a criticat încheierea curții de apel sub aspectul modalității de soluționare a excepției de inadmisibilitate, nu arată care sunt acele argumente care ar pleda în favoarea concluziei sale, potrivit căreia plângerea prealabilă rămâne obligatorie și prin raportare la teza avansată de instanța fondului, critica recurentului-pârât fiind caracterizată prin generalitate.

Cât privește excepția de tardivitate a acțiunii, prima instanță a apreciat că sunt respectate dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, raportând termenul de formulare a acțiunii la data cunoașterii efective a H.G. nr. 849/2009.

Soluția instanței de fond este conformă dispozițiilor Legii nr. 554/2004, apreciază instanța de recurs, întrucât termenul de formulare a acțiunii vizând anularea hotărârii de atestare a domeniului public curge de la data din care partea interesată a luat cunoștință de conținutul actului, în orice mod.

Sub acest aspect, trebuie subliniat faptul că anexele hotărârilor de atestare a domeniului public nu se publică în Monitorul Oficial, fiind puse la dispoziția celor interesați în mod punctual, la cererea acestora.

Astfel, din cuprinsul actului publicat în M.Of Partea I nr. 699 din 19 octombrie 2009, rezultă, în ceea ce privește cauza de față, că emitentul hotărârii a dispus completarea inventarului public privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, cu pozițiile nr. 3678-4806, conform anexei nr. 2 la prezenta hotărâre.

Ceea ce reclamanții intimați au contestat în cauza de față este mențiunea inserată la poziția nr. 4026, referitoare la nr. top. x din Anexa nr. 2 denumită "Completare la Inventarul Bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara" a Hotărârii de Guvern nr. 849/2009 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al Județului Timiș, precum și al orașelor și comunelor din județul Timiș și a Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor si comunelor din județul Timiș.

Ca atare, în contextul în care Anexa nr. 2 a H.G. nr. 849/2009 nu a fost publicată, în mod legal s-a raportat judecătorul fondului la dispozițiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, respectiv la data luării la cunoștință a actului atacat, în funcție de care acțiunea reclamanților-intimați este introdusă în termenul de decădere de un an.

Referitor la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a fost invocat doar formal, neexistând nicio critică a recurentului-pârât de natură a demonstra una din ipotezele sancționate de legiuitor prin dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Cel de al treilea motiv de casare invocat de recurentul-pârât vizează modalitatea de soluționare a cererii de anulare a dispozițiilor Anexei nr. 2 din H.G. nr. 849/2009, apreciind recurentul-pârât că sentința atacată este pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor normelor de drept materiale ce guvernează procedura de adoptare a hotărârilor de atestare a domeniului public de interes local, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că sunt fondate aserțiunile recurentului-pârât potrivit cărora în procedura de atestare a domeniului public de interes local autoritățile administrației publice locale exercită competențe decisive, rolul guvernului fiind doar acela de a centraliza propunerile de includere în inventarul domeniului public, formulate de administrația publică locală și de a publica instrumentul centralizator, reprezentat de hotărârea de guvern prin care se atestă domeniul public respectiv.

Aceste argumente nu sunt apte a conduce la desființarea hotărârii instanței fondului, ci, dimpotrivă, în contextul particular al cauzei, justifică menținerea soluției de anulare a hotărârii de guvern.

Astfel, Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern atacate, dispoziții având următorul conținut:

(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește și se modifică, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, de primarul general al municipiului București, de primarii unităților administrativ- teritoriale, precum și de persoanele delegate de către aceștia.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local.

Așa cum a arătat recurentul-pârât, poziția atacată din Anexa nr. 2 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara la Hotărârea Guvernului nr. 849/2009, a făcut obiectul Hotărârii Consiliului local al Municipiului Timișoara nr. 313/26.07.2005 (poziția 4142 din anexă), de modificare a H.C.L. nr. 245/1999 (poziția 4026), prin care a fost aprobată includerea terenului cu nr. top xb/l/a/l/86 în inventarul domeniului public al Municipiului Timișoara, având categoria de folosință "arătură și arat (teren sport).

În condițiile în care hotărârea consiliului local al municipiului Timișoara a fost anulată prin sentința civilă 396 din 30 iunie 2021, iar hotărârea instanței fondului nu a fost atacată sub acest aspect, Înalta Curte constată că a dispoziția instanței de contencios administrativ a intrat sub auspiciile puterii de lucru judecat.

În contextul situației juridice rezultate în urma anulării definitive a hotărârii Consiliului local al Municipiului Timișoara nr. 313/26.07.2005 (poziția 4142 din anexă), de modificare a H.C.L. nr. 245/1999 (poziția 4026), prin care a fost aprobată includerea terenului cu nr. top xb/l/a/l/86 în inventarul domeniului public al Municipiului Timișoara, Înalta Curte constată că soluția de anulare în mod corespunzător a H.G. nr. 849/2009 se impune a fi menținută, nemaiexistând în ordinea juridică actul administrativ care precede și condiționează emiterea hotărârii de atestare a domeniului public de interes local.

Așa cum s-a arătat mai sus, sediul materiei emiterii hotărârii de guvern ce atestă domeniul public de interes local este reprezentat de dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, dispoziții ce au făcut și obiectul controlului de constituționalitate, sesizând instanța de contencios constituțional, în cuprinsul deciziei nr. 1031/2010, faptul că pentru ca bunurile din domeniul public al unităților administrativ- teritoriale să fie inventariate și confirmate ca aparținând acestui domeniu, este necesar să existe acte administrative unilaterale de atestare a acestei situații, reprezentate de hotărârile autorităților administrației publice locale.

Așa fiind, Curtea Constituțională subliniază faptul că hotărârea de guvern ce atestă inventarul domeniului public de interes local nu reprezintă un act de trecere forțată a imobilelor din domeniul privat în cel public, similar unei exproprieri, ci doar confirmă regimul juridic al unor bunuri ce au fost enumerate în acte ale autorităților publice locale.

Or, în contextul în care actul administrativ reprezentat de hotărârea consiliului local ce propune includerea unui bun în inventarul aprobat prin hotărâre de guvern a fost anulat, se impune și menținerea soluției de anulare a actului autorității centrale, ce nu poate avea o existență de sine stătătoare, după cum s-a arătat în considerentele mai sus expuse.

În consecință, concluzionând în sensul inexistenței unor critici de natură a conduce la casarea hotărârilor atacate, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurentul-pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului împotriva încheierii din 17 iunie 2020 și a sentinței civile nr. 396 din 30 iunie 2021 ale Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 decembrie 2022.