Decizia nr. 2992/2021 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 331/2018 a Curții de Apel Timișoara

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată, reclamantele A., B. și C. au solicitat în contradictoriu cu pârâții Municipiul Timișoara prin Primar, Consiliul Local al Municipiului Timișoara și Guvernul României anularea parțială a H.G. nr. 849/2009 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al Județului Timiș precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș și a H.G. nr. 1016/2005 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 977/2002, anume, cu privire la pozițiile 4274 și 4275 din anexa 2, referitoare la terenurile situate în Timișoara str. x și 55, cu cheltuieli de judecată.

Soluția primei instanțe Prin sentința nr. 331 din 14 decembrie 2018, Curtea de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal a admis cererea promovată de reclamantele A., B. și C., în contradictoriu cu pârâții Municipiul Timișoara, reprezentat prin Primar, Consiliul Local al Municipiului Timișoara și Guvernul României, a dispus anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 849 din 22 iulie 2009 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș și a Hotărârii Guvernului nr. 1.016/2005 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, cu privire la terenurile situate în Timișoara, str. x și nr. 53, evidențiate la pozițiile 4274 și, respectiv, 4275, a obligat pârâții Municipiul Timișoara, reprezentat prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Timișoara la plata către reclamante a sumei de 2050 RON, cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri, pârâții Guvernul României și Municipiul Timișoara prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Timișoara au formulat recurs, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 3.1. Pârâții Municipiul Timișoara prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Timișoara, în motivarea recursului arată că este de necontestat faptul că H.G. nr. 849/2009, în ceea ce privește pozițiile în cauză, a fost adoptată în baza HCL nr. 474/2006, care nu a fost contestată în procedura prevăzută de art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. În opinia recurenților ține de aprecierea discreționară a autorității competente să stabilească dacă un bun, care nu se încadrează printre cele prevăzute în anexă, este sau nu de uz sau interes public. Consideră că, reclamantele nu fac dovada preexistentei dreptului de proprietate asupra imobilelor menționate, care să fie recunoscut de lege și să fi fost vătămat de actul contestat, după cum nu se face nici dovada legăturii de cauzalitate între act și vătămarea invocată. Se mai susține că potrivit adresei nr. x/19.09.2014 a Serviciului Banca de Date Urbană și Cadastru, la poziția nr. 4274 este înscris terenul cu nr. top. x situat în Timișoara, str. x, având suprafața de 373 mp, înscris în CF nr. x Timișoara (provenit din conversia de pe hârtie a CF x), iar la poziția nr. 4275 este înscris terenul cu nr. top. x situat în str. x, având suprafața de 741 mp, înscris în CF nr. x Timișoara (provenit din conversia de pe hârtie a CF x), ambele terenuri fiind incluse în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Timișoara, aprobat prin HCL nr. 474/2006 și atestat prin H.G nr. 849/2009, respectând reglementările Legii 213/1998 și a Normelor Metodologice de Aplicare a Legii nr. 213/1998, controlul de legalitate cu privire la HCL nr. 474/2006 fiind exercitat de Instituția Prefectului-Județul Timiș, iar Consiliul Județean Timiș a trimis hotărârea, împreună cu nota de fundamentare Guvernului României în vederea atestării. Asupra terenului cu nr. top. x, situat în str. x, sunt notate în CF nr. x două procese, ambele soluționate în favoarea Consiliului Local al Municipiului Timișoara. Dosarul nr. x/2012 al Judecătoriei Timișoara, având ca obiect uzucapiune a fost anulat de prima instanță în data de 15.05.2013. În decizia civilă irevocabilă nr. 1707/R/2007, anexată la plângerea prealabilă, de asemenea, având ca obiect uzucapiune (solicitată de d-na B.), instanța a admis recursul formulat de Municipiul Timișoara. In Dosarul nr. x/2011 al Tribunalului Timiș, având ca obiect atribuire teren cu top. x în compensare, conform Legii 10/2001, instanța a respins acțiunea formulată deoarece bunurile oferite în compensare trebuie să se afle în circuitul civil, iar terenul respectiv face parte din domeniul public al Municipiului Timișoara, bunurile din domeniul public fiind inalienabile, imprescriptibile și insesizabile. Referitor la calitatea de "uz public" a imobilului înscris în anexă, conform art. 3, alin. (4) din Legea nr. 213/1998, "domeniul public al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau interes local" acestea fiind declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, (HCL 474/2006), având în vedere necesitatea concesionării sau închirierii lor și numeroasele cereri depuse de persoane fizice sau juridice care solicită atribuiri de terenuri pentru construcții cu caracter social, schimburi de teren, concesionări, etc. 3.2. Pârâtul Guvernul României, în motivarea recursului, arată că deși instanța de fond a constatat că bunurile imobile litigioase nu sunt de folosință generală (publică), iar autoritatea publică locală nu a dovedit că la adoptarea actului administrativ propriu ar fi avut în vedere interesul public al acestora, apreciază incorect și nelegal că răspunderea pentru includerea în domeniul public al unității administrativ -teritoriale aparține exclusiv Guvernului României, emitentul actului de autoritate. Sub aspectul efectelor produse de anularea parțială a H.G. nr. 849/2009, se menționează că punerea în executare a soluției, exclusiv în contradictoriu cu Guvernul României, apare ca lipsită de finalitate juridică, întrucât, prin anularea pozițiilor contestate, bunurile litigioase nu sunt direct,de drept scoase din inventarul întocmit de Consiliul Local al Municipiului Timișoara, ci subzistă efectele Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timișoara nr. 474/2006. Instanța de fond a apreciat că, deși operațiunile și actele juridice întocmite în condițiile legii speciale privind inventarierea, respectiv aprobarea listelor de inventariere a bunurilor în domeniul public al municipiului Timișoara, aparțin autorităților locale, în speță urmează a fi analizat doar actul Guvernului, act ulterior acțiunii de inventariere contestate. În sprijinul raționamentului său, instanța de fond se prevalează de dispozițiile Deciziilor Î.C.CJ. nr. 775/08.02.2007 și nr. 345/23.01.2007. Însă, acestea sunt anterioare Deciziei Curții Constituționale nr. 1031/2010, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, potrivit căreia Curtea reține că "pentru ca aceste bunuri din domeniul public al unităților administrativ - teritoriale să fie inventariate și confirmate ca aparținând acestui domeniu, este necesar să existe acte administrative unilaterale de atestare a acestei situații, aceste acte fiind Hotărârea Consiliului Local/Județean". H.G. nr. 849/2009 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 977/2002 este un act administrativ de autoritate care nu condiționează și nici nu cenzurează existența efectelor actelor juridice precedente, pe care doar le aprobă, în limitele exercitării, de către Guvernul României, a prerogativelor cu care este expres învestit prin dispozițiile Legii nr. 213/1998, republicată. Aceasta deoarece, chiar dacă pretenția declarativă a cererii, are ca finalitate, generică, anularea H.G. nr. 849/2009, întreaga motivare se rezumă la expunerea unor critici la adresa H.C.L. nr. x/31.10.2006 al Municipiului Timișoara. În consecință, dincolo de aspectul nerespectării exigențelor impuse de dispozițiile art. 194 lit. c) și d) Noul C. proc. civ. (nemotivarea cererii în anuare a H.G. nr. 849/2009), recurenta apreciază că analiza instanței de fond s-a limitat la interpretarea formală a atribuțiilor Guvernului României privind aprobarea inventarelor întocmite și însușite de către autoritățile publice locale, în virtutea drepturilor conferite potrivit principiului autonomiei locale. Este evident că intervenția, în procedura menționată, a autorității centrale a puterii executive este limitativ/expres reglementată, dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare, dispunând că inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ - teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de Primarul general al Municipiului București sau de către primari. Responsabilitatea exclusivă a întocmirii și, ulterior, a însușirii acestor inventare, revine, după caz, consiliilor județene, Consiliul local al Municipiului București sau consiliilor locale, iar atribuția centralizării lor revine în sarcina consiliului județean sau Consiliul General al Municipiului București, care le trimit Guvernului României, pentru ca, printr-o procedură legală, prin hotărâre a sa, să ateste apartenența bunurilor la domeniul public de interes județean sau local. O altă critică vizează faptul că instanța de fond a interpretat greșit dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, care prevăd că inventarele astfel însușite se centralizează de către Consiliul Județean și se trimit Guvernului României (doar) pentru atestare, rolul exercitat de către autoritatea centrală a puterii executive (Guvernul României) fiind eminamente unul constatator/aprobator. Dincolo de aspectul imposibilității obiective (lipsa pârghiilor tehnico-materiale ale Guvernului României în cenzurarea operațiunilor juridice întreprinse de autoritățile locale, în virtutea exercitării prerogativelor cu care sunt învestite prin legile de specialitate), este evident că orice ingerință a Guvernului României în atribuțiile acestora ar semnifica încălcarea principiului autonomiei locale, consfințit de prevederile art. 2 și 3 din Legea 215/2001, republică, dar și prin Legea fundamentală. Prin atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau local se creează astfel un statut juridic clar pentru aceste bunuri, fapt care permite Consiliului Județean și consiliilor locale să-și exercite prerogativele prevăzute de lege cu privire la administrarea domeniului public. Recurentul consideră că, prin natura sa, actul de atestare a bunurilor aparținând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective și nu este de natură a vătăma vreun drept. Prin asemenea acte administrative, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând nici un efect asupra proprietății altor persoane. În concluzie, în lipsa unei soluții de anulare a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timișoara nr. 474/2006, privind însușirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Municipiului Timișoara, soluția pronunțată în cauză devine lipsită de sens, actul autorității publice locale subzistând ca efecte juridice, fiind un act precedent, iar nu subsecvent actului anulat parțial. Raportat la bunurile litigioase, recurentul apreciază că, în cauză, era necesar să participe și titularul dreptului de proprietate asupra terenurilor pe care se află imobilele revendicate, respectiv Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice. În fine, în opina recurentului, netemeinica cererii pendinte este susținută și de aspectul că hotărârile de Guvern supuse anulării au fost adoptate ulterior trecerii imobilului în proprietatea Statului, astfel că, pentru a proba în concret vătămarea, intimații - reclamanți ar fi trebuit să identifice actul administrativ care le-a cauzat efectiv vătămarea pretinsului drept de proprietate privată. În susținerea recursului sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Municipiul Timișoara prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Timișoara au formulat întâmpinare la recursul formulat de Guvernul României, prin care a solicitat admiterea acestuia.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a dispozițiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate. Deși au fost formulate memorii de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza și răspunde criticilor formulate prin considerente comune. Din actele și lucrările dosarului rezultă că imobilele situate în Timișoara, str. x și 55, sunt compuse din construcții neînscrise în cartea funciară, edificate de reclamanta B. și defunctul său soț, D., pe terenurile înscrise în CF nr. x Timișoara (CF vechi nr. x), nr. top. x, intravilan în suprafață de 741 mp, evidențiat în CF în proprietatea Statului Român și, respectiv, în CF nr. x Timișoara (CF vechi x) nr. top. x, intravilan în suprafață de 373 mp, de asemenea, evidențiat în CF în proprietatea Statului Român. În legătură cu aceste imobile s-au derulat între părțile litigante mai multe litigii, în dosarele nr. x/2006 al Judecătoriei Timișoara (în care s-a respins cererea reclamantelor de constatare a dobândirii dreptului de proprietate asupra terenurilor prin uzucapiune), dosar nr. x/2012 al aceleiași judecătorii (în care s-a respins de asemenea cererea lor de constatare a dreptului de proprietate asupra terenurilor) și dosar nr. x/2014 al Tribunalului Timiș, în care, prin decizia nr. 196/22.11.2017 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara în apel s-a constatat că reclamantele au dobândit dreptul de proprietate asupra construcțiilor: casă nefinalizată amplasată pe parcela nr. top. x înscrisă în CF nr. x Timișoara (provenită din CF nr. x Timișoara); hală metalică amplasată parțial pe parcela nr. top. x înscrisă în CF nr. x Timișoara (provenită din CF nr. x Timișoara) și parțial pe parcela nr. top. x înscrisă în CF nr. x Timișoara (provenită din CF nr. x Timișoara); anexă grajd amplasată pe parcela nr. top. x înscrisă în CF nr. x Timișoara (provenită din CF nr. x Timișoara) cu titlu de edificare, în cote de 2/4 pentru reclamanta B. și în cote de câte 1/4 fiecare pentru reclamantele A. și C., fiind respinsă în rest acțiunea, în partea care privește constatarea dobândirii unui drept de folosință asupra terenurilor pe durata existenței construcțiilor. Aceste imobile (terenuri) sunt menționate în anexa la HCLM Timișoara nr. 474/31.10.2006, pozițiile 4274 și 4275, cu descrierea "teren arabil" în str. x și, respectiv, nr. 53, menționându-se că potrivit situației juridice actuale este proprietar Statul Român asupra terenurilor. Includerea bunurilor în anexa la această hotărâre de consiliu local s-a făcut cu scopul inventarierii bunurilor din domeniul public al Municipiului Timișoara, care a fost atestat prin H.G. nr. 977/2002, modificată și completată prin H.G. nr. 1016/2005, terenurile fiind evidențiate în anexa nr. 2 a H.G. nr. 849/2009, de modificare și completare a H.G. nr. 977/2002, la pozițiile 4274 și 4275, cu aceeași descriere, menționându-se că acestea sunt incluse în "domeniul public al Municipiului Timișoara conform HCLM Timișoara nr. 474/2006". Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că includerea bunurilor în domeniul public al unității administrativ teritoriale contravine dispozițiilor din Legea nr. 213/1998. De asemenea, Înalta Curte reține că instanța de fond în mod temeinic și legal a reținut practica constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal atunci când a apreciat că hotărârea de guvern atacată de reclamante este vătămătoare pentru acestea, putând fi contestată în mod distinct, chiar fără o solicitare expresă de anulare a hotărârii de consiliu local prin care s-a însușit inventarul bunurilor din domeniul public al unității administrativ teritoriale. La punctul III din anexa Legii nr. 213/1998 sunt enumerate cu titlu exemplificativ bunurile ce alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ - teritoriale – municipii, comune și orașe, acestea fiind drumurile comunale, vicinale și străzile; piețele publice, comerciale, târgurile, oboarele și parcurile publice, precum și zonele de agrement; lacurile și plajele care nu sunt declarate de interes public național sau județean; rețelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, stațiile de tratare și epurare a apelor uzate, cu instalațiile, construcțiile și terenurile aferente; terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea consiliul local și primăria, precum și instituțiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile și altele asemenea; locuințele sociale; statuile și monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public național; bogățiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public național; terenurile cu destinație forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului și dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; cimitirele orășenești și comunale. Din enumerarea cuprinsă în textul legal anterior menționat rezultă că apartenența la domeniul public este dată de utilitatea publică sau interesul public local legat de imobilele respective, iar în speță nu se dovedește o asemenea utilitate publică sau interes public prin raportate la terenurile aferente unor construcții cu destinația de casă de locuit, chiar dacă aceste terenuri au fost proprietatea statului român. Înalta Curte apreciază că instanța de fond temeinic și legal a reținut că pârâtul Consiliul Local al Municipiului Timișoara nu a dovedit că imobilele cu privire la care reclamantele pretind un drept de folosință ar fi de uz sau de interes public, în sensul art. 3 din Legea nr. 213/1998, ori că la adoptarea HCL nr. 474/2006, care a stat la baza emiterii actului administrativ atacat, ar fi fost avute în vedere aceste criterii legal stabilite, deși i s-a pus în vedere în mod expres obligația de a face această dovadă. De asemenea, în mod corect s-a apreciat că nu pot fi primite apărările invocate în cauză, potrivit cărora unitățile administrativ teritoriale pot stabili în mod discreționar, prin hotărâri adoptate de consilii locale, că anumite bunuri sunt de uz sau de interes public, această calificare putând fi făcută doar prin lege. Este adevărat că art. 3 din Legea nr. 213/1998 stabilește în mod expres că un bun nu poate aparține domeniului public decât în măsura în care este cuprins în enumerarea legal realizată ori, după caz, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, însă trebuie concluzionat că nu orice bun poate fi inclus în domeniul public de către autoritatea competentă, ci doar cele pentru care poate fi relevat interesul public sau utilitatea publică. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a argumentat și a reținut că acțiunea în anularea parțială a H.G. nr. 849/2009, în privința pozițiilor 4274 și 4275 din anexa 2 este întemeiată pe vătămarea adusă dreptului de proprietate pretins de reclamante asupra construcțiilor, reținând totodată în privința terenurilor în litigiu faptul că nu se justifică trecerea acestora în domeniul public al unității administrativ teritoriale, imobilele nefiind de natura celor exemplificativ enumerate în anexa III la Legea nr. 213/1998. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.