ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1915/2022

Ședința publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 3 octombrie 2019, sub nr. x/2019, prin declinare de competență prin sentința civilă nr. 949 din 27 august 2019 pronunțată de Tribunalul Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Electrochimie și Materie Condensată Timisoara, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială - Primăria Municipiului Timișoara - Consiliul Local al Municipiului Timisoara, Institutia Prefectului Judetului Timiș, Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Timiș și Statul Român reprezentat prin Ministerul Finantelor Publice, în calitate de titular al dreptului de proprietate publică, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să dispună:

(i) radierea dreptului de proprietate a municipiului Timișoara - domeniul public și revenirea la situația anterioară, respectiv reînscrierea în Cartea funciară a dreptului de proprietate al Statului Român - în administrarea operativă/concesiunea Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Electrochimie și Materie Condensată - INCEMC Timișoara, conform anexelor la adresa nr. x/26.08.2016, eliberate de Direcția Generală de legislație și reglementare în domeniul activelor statului - Ministerul Finanțelor Publice, a:

- imobilului identificat în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al Statului la nr. 61981, reprezentând teren în suprafață de 5648 mp, CF. nr. x;

- imobilului identificat în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al Statului la nr. 61980, reprezentând construcții compuse din stație pilot și laboratoare, CF. nr. x (Al. 1);

- imobilul identificat în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al Statului la nr. 61979, reprezentând teren în suprafață de 237 mp, CF nr. x;

(ii) casarea încheierilor nr. 42513/2009 și nr. 8590/2011 și revenirea la situația anterioară, în Cărțile funciare nr. x și nr. y, deoarece dreptul de proprietate a fost modificat cu încălcarea dispozițiilor legale privind proprietatea publică a statului;

La data de 18 februarie 2020 reclamantul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Electrochimie și Materie Condensată Timisoara a formulat și depus la dosarul cauzei cerere de chemare în judecată a altor persoane, respectiv a Guvernului României, pentru ca hotărârea să îi fie opozabilă.

Prin sentința civilă nr. 179 pronunțată la data de 9 iulie 2020, Curtea de Apel Timișoara:

- a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Timiș;

- a admis excepția neîndeplinirii procedurii prealabile;

- a respins, ca inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Electrochimie și Materie Condensată Timișoara, în contradictoriu cu pârâții U.A.T.-Primăria Municipiului Timișoara-Consiliul Local al Municipiului Timișoara, Instituția Prefectului Județului Timiș, Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Timiș, Statul Român reprezentat prin Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Electrochimie și Materie Condensată Timisoara a declarat recurs, solicitând, în principal, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, iar, în subsidiar, casarea sentinței recurate și în rejudecare, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată și precizată.

În motivare, recurentul-reclamant arată, în esență, că soluția de respingere a acțiunii, ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, a fost dată de instanța de fond cu greșita aplicare a normelor de drept material.

Instanța de fond a admis în mod greșit excepția lipsei plângerii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, reținând în acest sens că nu s-a formulat o astfel de plângere față de Guvernul României pentru anularea H.G. nr. 1016/2005, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 874/29.09.2005 și că actul administrativ contestat are caracterul unui act administrativ individual, și nu normativ.

Contrar acestei rețineri a instanței, recurenta-reclamantă susține că actul administrativ contestat are caracter normativ și, astfel, consideră că plângerea prealabilă nu era obligatorie.

De asemenea, instanța de fond a admis în mod greșit excepția lipsei plângerii prealabile, invocată de pârâții Primăria Municipiului Timișoara și Consiliul Local al Municipiului Timișoara.

Recurentul-reclamant arată că a formulat plângere prealabilă, înregistrată la Primăria Municipiului Timișoara sub nr. x/03.04.2019, iar aceasta i-a comunicat răspunsul nr. x/03.04.2019, înregistrat la registratura INCEMC Timișoara cu nr. x/06.05.2019. După ce a primit acest răspuns, la data de 31.05.2019, a depus prezenta acțiune în contencios administrativ.

Precizează că H.G. nr. 1016/2005 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 874 din data de 29 septembrie 2005, iar cererea Primăriei Timișoara a fost admisă abia prin încheierea nr. 42513 din 13 aprilie 2009.

În opinia recurentului-reclamant, atât hotărârea Guvernului, cât și hotărârile consiliului local sunt acte administrative normative, întrucât acestea conțin reguli generale, impersonale și se adresează unui număr nedeterminat de persoane, pe când actele administrative cu caracter individual se adresează uneia sau mai multor persoane determinate.

Prin urmare, sunt incidente dispozițiile imperative ale art. 7 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

De asemenea, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ordonanțele sau dispozițiile din ordonanțe care se consideră a fi neconstituționale, precum și actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând.

Instanța de fond a reținut în mod eronat faptul că, în speță, nu sunt aplicabile prevederile art. 7 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 și nici dispozițiile art. 11 alin. (4) din aceeași lege, aplicând greșit aceste norme de drept material.

Arată, totodată, că actul administrativ normativ, respectiv H.G. nr. 1016/2005, în baza căruia au fost emise încheierile nr. 42513/13.04.2009 și nr. 85890/08.06.2011, a fost atașat adresei Primăriei Municipiului Timișoara nr. x/22.11.2005 și depus la OCPI Timiș.

În continuare, face trimitere la art. 861 alin. (1) din Legea nr. 287/2009, republicată, art. 136 alin. (2) din Constituția României și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, ale căror dispoziții le enunță, arătând că acțiunea în revendicare a unui bun proprietate publică a statului poate fi exercitată oricând, nestingându-se prin neexercitarea ei într-un anumit termen.

Niciun act normativ nu prevede că bunurile din domeniul public pot aparține în același timp domeniului public al Statului reglementat de H.G. nr. 1705/2006 și unităților administrativ teritoriale.

H.G. nr. 1016/2005 pentru modificarea și completarea H.G. nr. 977/2002 atestă apartenența la domeniul public al județului Timiș, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Timiș, nu schimbă regimul juridic al acestor bunuri.

Întrucât bunurile din anexa nr. 2, pozițiile 1775, 1776, 1777, 1778 și 2795 la H.G. nr. 1016/2005 fac obiectul exclusiv al proprietății publice a Statului, potrivit Legii nr. 213/1998 și H.G. nr. 1705/2006, cu modificările și completările ulterioare, devin incidente prevederile art. 860 alin. (3) teza I-a din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, pe care le citează.

Nu în cele din urmă, din conținutul Notei de fundamentare care a stat la baza emiterii actului normativ rezultă că, în mod nelegal, prin inducerea în eroare și cu rea credință, au fost inserate bunurile de la pozițiile 1775, 1776, 1777, 1778 și 2795 din anexa nr. 2 la H.G. nr. 1016/2005, acestea nefiind bunuri rezultate din reorganizarea sau înființarea unor comune.

Aplicarea dreptului trebuie făcută nu numai în litera legii, așa cum a procedat instanța de fond în speța de față, ci mai ales în spiritul ei.

4.1. Prin întâmpinarea formulată față de cererea de recurs, intimații-pârâți Primăria Municipiului Timișoara și Consiliul Local al Municipiului Timișoara a solicitat respingea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond, ca legală și temeinică.

4.2. Legal citați, ceilalți intimați-pârâți nu au formulat întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că recurentul-reclamant nu a încadrat recursul într-unul din motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., însă, în raport de criticile de nelegalitate invocate, constată că acestea se circumscriu cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După cum a reținut și instanța de fond, prin acțiunea dedusă judecății, reclamantul a solicitat anularea HCL nr. 166/2003, nr. 122/2004, nr. 145/2004, nr. 146/2004 privind inventarierea bunurilor care aparțin domeniului public al mun. Timișoara și anularea în parte a H.G. nr. 1016/2005 de atestare a domeniului public al municipiului Timișoara, în ceea ce privește înregistrarea bunurilor imobile menționate la pozițiile 1775, 1776, 1777, 1778 și 2795 din anexa 2.

Instanța de fond, pronunțând soluția de respingere ca inadmisibilă a acțiunii formulate de reclamant, a avut în vedere, ca argumente logico-juridice care au fundamentat această soluție, împrejurarea că pentru solicitarea de anulare a H.G. nr. 1016/2005, reclamantul nu s-a adresat cu o plângere prealabilă față de pârâtul Guvernul României, iar în privința actelor administrative emise de autoritățile locale, respectiv HCL nr. 166/2003, 122/2004, 145/2004 și 146/2004, a căror anulare a solicitat, că acestea au fost cunoscute reclamantului cel mai târziu în cursul anului 2016, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată a menționat că a aflat din cuprinsul încheierii nr. 186597/15.09.2016 că dreptul de proprietate a fost întabulat prin încheierile nr. 42513/2009 și nr. 8590/2011, astfel că, de la acest moment, plângerea prealabilă pe care reclamantul a adresat-o pârâtei Primăria Municipiului Timișoara la data de 2.04.2019, a fost formulată cu nerespectarea dispozițiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

În raport de dispozițiile legale avute în vedere de instanța de fond, la aceeași concluzie ajunge și instanța de control judiciar.

În analizarea excepției inadmisibilității acțiunii, instanța de fond a pornit mai întâi de la tipul de act administrativ atacat în cauză – H.G. nr. 1016/2005 de atestare a domeniului public al municipiului Timișoara și HCL nr. 166/2003, nr. 122/2004, nr. 145/2004, nr. 146/2004 privind inventarierea bunurilor care aparțin domeniului public al municipiului Timișoara.

Cât privește hotărârea de Guvern, o astfel de hotărâre, adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public prevăzute de art. 20 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nu poate fi calificată ca fiind act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri și persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe.

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care în exercitarea atribuțiilor sale adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, dar nu toate hotărârile Guvernului au caracter normativ.

Chiar și în cazul în care este prevăzută o anumită sferă de adresabilitate, în raport cu obiectul reglementării, actul normativ se caracterizează prin aceea că exprimă norme cu caracter general și abstract, determinate fiind numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor, iar nu fiecare dintre subiectele de drept sau fiecare bun în parte, așa cum este cazul în speță.

Prin urmare, instanța de fond a stabilit corect natura juridică a actului atacat, care atrage incidența dispozițiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar nu a normelor cuprinse în alin. (1

1

) al aceluiași articol.

Dată fiind natura de act administrativ individual a H.G. nr. 1016/2005, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, era necesar ca reclamantul să parcurgă procedura prealabilă cu emitentul actului – Guvernul României, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Or, în raport cu acest act administrativ, reclamantul nu s-a adresat deloc cu o plângere prealabilă față de pârâtul Guvernul României, aspect reținut în mod corect de către instanța de fond.

Cât privește HCL nr. 166/2003, nr. 122/2004, nr. 145/2004, nr. 146/2004, privind inventarierea bunurilor care aparțin domeniului public al municipiului Timișoara, instanța de control reține, pentru aceleași considerente mai sus arătate, că și acestea sunt acte administrative cu caracter individual, iar nu normativ, cum greșit apreciază recurenta-reclamantă.

Așadar, și în privința hotărârilor autorității locale, reclamantul trebuia să parcurgă procedura prealabilă obligatorie.

Instanța de fond a reținut că prezintă relevanță determinarea momentului de la care a luat cunoștință de conținutul acestor acte, reclamantul fiind terț, atât în raport cu H.G., cât și cu hotărârile Consiliului local, ipoteza în care se regăsește acesta fiind cea de la alin. (3) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, în care se arată că: "Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție".

Prin acest text, legea stipulează în mod expres termenul de formulare a plângerii prealabile în cazul unui act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, respectiv în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia.

În acord cu cele reținute de instanța fondului, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a luat cunoștință de cuprinsul actelor atacate, cel mai târziu în cursul anului 2016, adică de la data la care a fost înscris în cartea funciară dreptul de proprietate al pârâtului Municipiului Timișoara. Rezultă din cuprinsul cererii de chemare în judecată, că "INCEMC Timișoara a aflat din cuprinsul încheierii nr. 186597/15.09.2016 faptul că dreptul de proprietate a fost întabulat prin încheierile nr. 42513/2009 și 8590/2011", precum și că, la adresa emisă de Primăria Municipiului Timișoara - Direcția Patrimoniu nr. x/22.11.2005 înregistrată la O.C.P.I. Timiș cu nr. x/08 decembrie 2005, a fost atașată H.G. nr. 1016/2005, astfel cum a precizat reclamantul prin notele de ședință aflate la dosarul curții de apel.

În raport de acest moment temporal - cursul anului 2016 -, se observă că plângerea prealabilă adresată pârâtei Primăria Municipiului Timișoara, la data de 2.04.2019, a fost formulată cu nerespectarea dispozițiilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aspect ce echivalează cu lipsa plângerii prealabile, așa cum în mod corect a reținut instanța de fond.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Electrochimie și Materie Condensată Timișoara împotriva sentinței civile nr. 179 din 9 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 martie 2022.