ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3928/2023

Ședința publică din data de 19 septembrie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții la data de 04.06.2021 reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților - FGA, a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat subscrisei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând în:

1.în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,1%/zi de întârziere, potrivit Ordinului CSA 14/2011 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/2/2021 penalitățile sunt în cuantum de 15816.27

2.în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, în subsidiar.

Prin sentința civilă nr. 86 din 26 ianuarie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

Respinge excepțiile ca neîntemeiate.

Respinge acțiunea formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților - FGA, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. S.A. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre judecare pe fond primei instanțe.

În opinia recurentei-reclamante soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este vădit nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității și hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluții.

Prin Decizia nr. 16517/27.08.2018 FGA a respins cererile de plată invocând plafonul de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment, însă, prin Decizia nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare. Astfel, este evident că Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal a cărui nelegalitate trebuia constatată de prima instanță.

Chiar dacă Decizia nr. 16517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere încălcând liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil, fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepției de nelegalitate.

A mai apreciat recurenta-reclamantă că, deși prima instanță susține că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, nu a indicat care sunt argumente juridice, care sunt raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții, apreciind că motivarea sentinței nu corespunde cerințelor legale așa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale și CJUE.

Deși instanța în susținerea poziției sale invocă prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speță actul administrativ nelegal fiind refuzul FGA de a da curs cererilor de plată așa cum a fost el exprimat din Decizia 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018.

În condițiile pronunțării și publicării Deciziei nr. 29/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, caracterul nelegal al Deciziei nr. 16517/2018 este evident. Prima instanță ar fi trebuit să procedeze la analizarea și admiterea excepției de nelegalitate și, astfel, este evident că și condiția existenței actului administrativ nelegal pentru angajarea răspunderii patrimoniale a FGA ar fi fost îndeplinită.

Decizia nr. 18140/28.01.2019 a fost atacată și desființată ca nelegală prin Decizia ICCJ din 19.11.2021 în Dosarul nr. x/2021, fiind evidentă nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăguirilor. Prima instanță putea să rețină ca îndeplinită această condiție, fie în baza soluției ÎCCJ din Dosarul nr. x/2021, respectiv anularea Deciziei 18140/28.01.2019, fie prin analizarea și admiterea excepției de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/2018.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat respingerea recursului, în principal pe cale de excepție și, în subsidiar, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

Cu referire la situația de fapt care a dus la situația litigioasă dintre părți, prezintă relevanță cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/04.04.2017, prin care recurenta-reclamantă a solicitat plata sumei de 10.607,83 RON reprezentând despăgubiri pe care era îndreptățită să le recupereze de la B. S.A., ca urmare a deschiderii procedurii de faliment în privința acestui asigurător.

Prin intermediul cererii de chemare în judecată ce face obiectul prezentei cauze reclamanta a promovat o acțiune în despăgubiri, întemeiată pe dispozițiile art. 19 raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, împotriva Fondului de Garantare a Asiguraților, considerând că sunt îndeplinite condițiile legale pentru promovarea acțiunii în scopul acoperirii prejudiciului ce i-a fost cauzat prin refuzul plății creanțelor de asigurare solicitate la plată. În susținerea pretențiilor formulate s-a raportat la decizia nr. 18140/28.01.2019, decizie contestată în cadrul dosarului nr. x/2019 care a fost anulată prin Decizia nr. 5732/2021 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a invocat în apărare inadmisibilitatea acțiunii, motivat de faptul că, în realitate, cererea de plată a recurentei-reclamante a fost soluționată în sensul respingerii prin decizia nr. 16517/27.08.2018, care nu a fost contestată în instanță, deși a fost comunicată la data de 03.09.2018, și nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019 invocată de partea reclamantă.

Față de apărările intimatului-pârât, recurenta-reclamantă a invocat excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, întemeindu-și demersul pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Soluționând cauza în primă instanță, Curtea de Apel București a respins excepția de nelegalitate și excepția de inadmisibilitate a acțiunii reclamantei, respingând ca neîntemeiată și acțiunea.

Învestită cu soluționarea cererii de recurs formulată de reclamantă, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

Recurenta-reclamantă a criticat soluția pronunțată de prima instanță cu privire la excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 din C. proc. civ.. În acest sens, a susținut că au fost încălcate regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, respectiv cele prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum și faptul că hotărârea este nemotivată, fiindu-i încălcat liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat soluția cu respectarea regulilor de procedură ce reglementează această instituție, analizând, cu prioritate, condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate. Faptul că a respins demersul părții, urmarea neîndeplinirii condiției de admisibilitate reținute, nu înseamnă că i-a încălcat liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil, deoarece, așa cum s-a reținut în mod constant în jurisprudența europeană și în cea națională, accesul la justiție nu este unul absolut, putând fi limitat în anumite condiții prevăzute de lege. Inclusiv din perspectiva jurisprudenței Curții Constituționale, accesul la justiție nu presupune și accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește aceasta, instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, inclusiv reglementarea unor condiții de admisibilitate a acțiunii în speța analizată, fiind de competența exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură cum sunt cele prevăzute pentru soluționarea excepției de nelegalitate.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate."

Excepția de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Totodată, prezintă relevanță dispozițiile alin. (3) al art. 4 din Legea nr. 554/2004 conform cărora:

"În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."

Așa cum rezultă din prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ nelegal, astfel încât raportul de drept administrativ existent între autoritatea emitentă și destinatarul actului nu este modificat și nici stins. În schimb, admiterea acestei excepții produce consecințe asupra raportului juridic transpus în plan procesual în litigiul de fond, pentru că instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, făcând să devină lipsite de suport susținerile părții care își fundamentează dreptul pretins sau apărarea pe actul administrativ respectiv.

Or, în prezenta cauză, decizia nr. 16517/27.08.2018 care face obiectul excepției de nelegalitate reprezintă practic actul administrativ a cărui nelegalitate este invocată în susținerea cererii de despăgubiri din prezenta cauză, iar o soluție de admitere a excepției de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecință înlăturarea deciziei de la soluționarea cauzei pendente, iar nu anularea cum solicită partea recurentă-reclamantă și cum prevede în mod expres art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia s-au solicitat despăgubirile.

Așadar, legalitatea actului administrativ cu caracter individual ce formează din această perspectivă obiectul cauzei, nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acțiunii în anulare, date fiind particularitățile cauzei.

Având în vedere că în sensul art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și al art. 6§1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv, Înalta Curte constată că motivarea sentinței de fond respectă aceste cerințe, fiind posibilă exercitarea controlului judiciar asupra acesteia.

În aceste condiții, Înalta Curte reține că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ., invocate în cererea de recurs din perspectiva încălcării regulilor de procedură și a nemotivării hotărârii sub aspectul soluției pronunțate asupra excepției de nelegalitate, nu sunt fondate. Împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe, nu poate conduce la incidența motivelor de nelegalitate invocate, deoarece ipotezele susținute nu se verifică în speță.

Cu privire la soluția pronunțată de instanța de fond, recurenta-reclamantă a susținut că s-au încălcat normele de drept material care stabilesc condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că, în înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale incidente în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În esență, așa cum s-a arătat, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greșită a cadrului legislativ incident în materia răspunderii patrimoniale a autorității publice, respectiv a dispozițiilor art. 19 și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, considerând că în mod greșit a reținut prima instanță inadmisibilitatea acțiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraților.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante și în acord cu opinia primei instanțe, al cărei raționament logico-juridic îl împărtășește, Înalta Curte constată că acțiunea formulată de parte în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este neîntemeiată raportat la situația de fapt constatată.

Deși este adevărat că prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a respins mai multe cereri de plată formulate de recurenta-reclamantă, în temeiul acelorași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015, această decizie la care se raportează partea în susținerea acțiunii în despăgubiri ce face obiectul prezentei cauze nu a analizat și respins și cererea de plată a sumei de 10.607,83 RON, înregistrată sub nr. x/04.04.2017, cum în mod greșit susține recurenta-reclamantă.

Așa cum rezultă din soluția pronunțată în dosarul nr. x/2019 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în cadrul căruia a fost contestată și anulată decizia nr. 18140/28.01.2019, intimatul-pârât a fost obligat să soluționeze pe fond cererile de plată ale reclamantei nr. 33355 și nr. 33356, ambele din data de 18.10.2018.

De altfel, din conținutul deciziei nr. 18140/28.01.2019 rezultă în mod explicit, că prin intermediul acesteia au fost respinse doar 2 cereri plată, menționate în Borderoul nr. 3 fără legătură cu dosarul de daună în care a fost pretinsă plata sumei de 10.607,83 RON.

Totodată, în mod just a observat judecătorul fondului și faptul că prin Decizia FGA nr. 18140/28.01.2019 nu sunt soluționate, în sensul respingerii, cererile menționate în Borderoul nr. 2, ci sunt reluate considerentele potrivit cărora toate cererile de plată, care nu sunt incluse în Borderoul 1 (privind cererile acceptate la plată până la atingerea plafonului), inclusiv cele două cereri din Borderoul 3, nu au putut fi soluționate în fond ca urmare a depășirii acestui plafon, cu consecința însă a respingerii doar a celor 2 cereri de plată din Borderoul nr. 3.

Pe de altă parte, cererea de plată în discuție în prezentul litigiu, a fost soluționată prin decizia nr. 16517/27.08.2018, astfel cum reiese fără putință de tăgadă din probele administrate în dosar, inclusiv considerentele și dispozitivul acesteia confirmând această concluzie, decizie cu privire la a cărei contestare nu au fost administrate probe.

Întrucât din prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susținerea pretențiilor formulate, rezultă că admisibilitatea unei asemenea acțiuni în daune este condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare de către instanța de contencios, în anularea unui act administrativ, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorității publice se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse și emiterea actului administrativ, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din același act normativ, și având în vedere că în speță nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018, prin care a fost soluționată, în realitate, cererea de plată aflată în litigiu, instanța de control judiciar constată că în mod corect a admis instanța de fond a respins pe acest temei acțiunea reclamantei.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în speță, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar inițiat de recurenta-reclamantă, cu consecința păstrării ca legale a sentinței atacate.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul formulat de reclamanta, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 86 din 26 ianuarie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 19 septembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.