ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3682/2023

Circumstanțele cauzei Prin cererea¸ astfel cum a fost modificată, introdusă pe rolul instanței de către reclamanta A. S.A. aceasta a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților ca, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, instanța să dispună obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 3/11/2016, aceste despăgubiri constând în: a) în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA14/2011 - 33247.47 RON, calculate până la data de 8/9/2021 și în continuare până la data plății efective; b) în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. A solicitat reclamanta și plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1813 din 06 decembrie 2021 Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității, tardivității și prescripției, a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată și a respins cererea pârâtului de aplicare a amenzii judiciare.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea în parte a hotărârii și rejudecarea acțiunii, în sensul admiterii acesteia astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat, în esență, că hotărârea primei instanței a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material care reglementează răspunderea patrimonială a autorității administrative pentru prejudiciile cauzate prin actele administrative nelegale, în condițiile în care, în speță, sunt îndeplinite condițiile angajării răspunderii patrimoniale a F.G.A. Astfel, referitor la existența unui act administrativ nelegal, recurenta-reclamantă a arătat că prin Decizia 14.452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, intimatul-pârât a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ, acțiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018, iar prin decizia civilă nr. 4644 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție la data de 13 octombrie 2021 Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală. Totodată, F.G.A. a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei a recunoscut dreptul A. la despăgubiri și a efectuat plata către aceasta. În acest context, este evident că în speță există un act administrativ nelegal -respectiv Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018 - act care reprezintă soluționarea cererii de plată a A. dată de către F.G.A. Faptul că prin hotărârile judecătorești prin care a fost anulată Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018, F.G.A. nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună, nu poate conduce la idee că răspunderea intimatului-pârât nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia nr. 14.452/03.05.2018. Cu privire la existența prejudiciului s-a arătat arată că, deși intimatul-pârât avea obligația de a proceda imediat la soluționarea cererii de plată, această soluționare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii și a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018, intimatul-pârât a procedat la analizarea pe fond a cererii și la 29 octombrie 2021 a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Așadar, prin soluția dată cererii de plată a reclamantei, intimatul-pârât a lipsit-o pe aceasta de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani. Mai mult, prin plata despăgubirilor solicitate, efectuată la data de 29 octombrie 2021, intimatul-pârât a confirmat indubitabil dreptul reclamantei la plata accesoriilor, drept care există și are un caracter cert. Totodată, s-a arătat și faptul că dispozițiile art. 1535 C. civ. prezumă existența prejudiciului în situația lipsei de folosință a unor sume de bani. Cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu, recurenta-reclamantă a susținut că, prejudiciul suferit de aceasta constă în lipsa de folosință a sumei de bani la care era îndreptățită cu titlu de despăgubiri, care este cauza acestui prejudiciu, ce a determinat această întârziere în plata despăgubirilor este evident - modalitatea în care intimatul-pârât a soluționat cererea de plată prin Decizia nr. 14.452/03.05.2018. Față de cererea de plată formulată pentru realizarea dreptului său, Fondul de Garantare a Asiguraților a dispus prin Decizia nr. 14.452/03.05.2018 respingerea cererii de plată și abia după anularea acesteia a procedat la analiza pe fond și plată. Este evident că dacă intimatul-pârât ar fi soluționat de la bun început cererea de plată cu respectarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale și ar fi procedat la plată, prejudiciul reclamantei nu ar fi existat. Prin urmare, legătura între Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018 - actul administrativ anulat ca nelegal, și prejudiciul suferit de reclamantă - lipsa de folosință asupra sumei de bani la care era îndreptățită, există un raport de cauzalitate incontestabil. În ceea ce privește culpa Fondului de Garantare a Asiguraților, recurenta-reclamantă a apreciat că și aceasta este una evidentă. Fondul de Garantare a Asiguraților, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea sarcina ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind reclamanta de o sumă semnificativă de bani. Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greșit și tendențios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanțele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor. Aceasta în condițiile în care Fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraților în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcționeze și să îi protejeze chiar în condițiile în care anumiți asigurători ar intra în procedura falimentului.

Apărările formulate de intimat Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii atacate, reiterând, în esență, apărările din fața primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Prin cererea de recurs formulată, reclamanta A. S.A. a invocat greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material privind îndeplinirea condițiilor legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice și repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal. Din circumstanțele concrete ale cauzei se reține că recurenta-reclamantă A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere, modificată și precizată, prin care a solicitat, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților la plata despăgubirilor aferente acoperirii prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrată la F.G.A sub nr. x/11.03.2016, ce viza o creanță de asigurare în cuantum de 17.664,02 RON. Reclamanta a apreciat că un atare prejudiciu constă, în principal, în penalități în cuantumul de 0,1% pe zi întârziere (conform Ordinului CSA nr. 14/2011), iar în subsidiar în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011. Înalta Curte are în vedere faptul că acțiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, întrucât repararea pagubei produse persoanei vătămate reprezintă o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ. O altă cerință ce se deduce din interpretarea aceleiași norme este că, pentru angajarea răspunderii administrative patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse și emiterea actelor administrative anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004. Întreaga reglementare a acțiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acțiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, sens în care vor fi avute în vedere și prevederile art. 1349 C. civ., având denumirea marginală Răspunderea delictuală, "(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", precum și art. 1357, având denumirea marginală Condițiile răspunderii, din același act normativ, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai ușoară culpă". Condițiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existența unui prejudiciu, (2) existența unei fapte ilicite, (3) existența unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită și prejudiciu, (4) existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenția, neglijența sau imprudența cu care a acționat. În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul F.G.A. a Deciziei nr. 14.452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanță de asigurare prin cererea de plată, apreciind că este îndeplinită și condiția legăturii de cauzalitate între faptă și prejudiciu. Înalta Curte reține că, prin Decizia nr. 14.452/03.05.2018, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a respins mai multe cereri de plată formulate de societatea reclamantă pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată a sumei de 17.664,02 RON, înregistrată la F.G.A. sub nr. x/11.03.2016, motivat de împrejurarea că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobată la plată și achitată din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015. Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată Decizia nr. 14.452/03.05.2018 și a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, fiind respinsă acțiunea, în rest, ca neîntemeiată. În motivare, instanța a reținut, între altele, că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 2134/2015 (…) nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată». Așadar, Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018 a fost anulată în mod definitiv de instanța de contencios administrativ, corelativ cu obligarea intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la analiza pe fond a cererilor de plată, inclusiv a celei ce face obiectul prezentului litigiu. Este de observat că existența creanței în sumă de 17.664,02 RON, solicitată prin cererea de plată de care se prevalează reclamanta A. în prezenta cauză, nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanța judecătorească, astfel că dreptul pretins de A. în prezentul litigiu, vizând acordarea accesoriilor solicitate sub forma penalităților de întârziere sau a dobânzii legale aferente creanței principale, nu a devenit actual câtă vreme nu s-a decis asupra existenței sau inexistenței dreptului la încasarea despăgubirii. Însă, în urma reanalizării cererii de plată înregistrată sub nr. x/11.03.2016, pârâtul F.G.A. a procedat, la data de 29.10.2021, la plata către A. a unor creanțe de asigurări, printre care suma de 12.397 RON, conform extrasului de cont nr. 222 din 01.11.2021, sumă care, potrivit susținerilor reclamantei, privește prezentul litigiu. Prin urmare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a confirmat dreptul A. la plata unei părți din suma solicitată cu titlu de despăgubire, respectiv 12.397 RON, la dosar nefiind depusă vreo altă dovadă referitoare la plata diferenței până la suma cerută prin cererea de plată -17.664,02 RON. Această împrejurare nu a fost avută în vedere de către instanța de fond, care în mod greșit a reținut caracterul neîntemeiat al cererii reclamantei pe motiv că în speță nu există certitudinea acordării sau nu, în întregime sau în parte, a sumei solicitate prin cererea de plată. Or, la dosarul cauzei reclamanta a depus atât note scrise precizatoare ale pretențiilor solicitate, cât și înscrisurile însoțitoare, inclusiv exatrasul de cont din care rezulta plata parțială a despăgubirii ce face obiectul cererii înregistrate de FGA sub nr. x/11.03.2016. Așadar, în speță s-a dovedit că Fondul a recunoscut dreptul recurentei-reclamante la plata parțială a creanței principale. De esența acțiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci și repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată. În cauza de față, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanța de asigurări, anume suma de 17.664,02 RON, ce a fost, însă, reparată parțial prin achitarea benevolă de către F.G.A. la data de 29.10.2021 a sumei de 12.397 RON. Înalta Curte constată că respingerea cererii de plată prin Decizia F.G.A. nr. 14452/03.05.2018 și întârzierea generată de F.G.A. în achitarea despăgubirii către A. a avut ca efect prejudicierea creditorului, prin lipsirea lui de folosința sumei respective pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată, finalizată cu soluționarea cererii în sensul respingerii acesteia prin decizia nr. 14.452/03.05.2018) - 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată, finalizată cu admiterea sa în sensul achitării sumei amintite). Odată anulată, prin hotărâre judecătorească definitivă, Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018, în sarcina părții pârâte se reține existența unei fapte ilicite constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraților a întârziat folosința de către partea reclamantă a sumei recunoscute cu titlu de creanță de asigurări, pentru perioada anterior indicată. Nu la aceeași concluzie se poate ajunge și în ceea ce privește perioada anterioară datei de 03.05.2018, câtă vreme, față de dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, lipsește hotărârea judecătorească definitivă care să cenzureze pretinsul act administrativ asimilat nelegal (nesoluționare în termen sau refuz nejustificat de soluționare), imputat de reclamanta A. în sarcina pârâtului F.G.A. ulterior împlinirii unui termen de 30 de zile calculat de la data înregistrării cererii de plată. În acest context, Înalta Curte subliniază că, prin efectul cererii modificatoare a obiectului acțiunii introductive, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, partea reclamantă a solicitat acordarea despăgubirilor, ceea ce implică premisa legală esențială a existenței unei hotărâri judecătorești privind cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat emis de pârât. Or, o astfel de hotărâre judecătorească există doar în sensul anulării Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018, deci pentru perioada începând cu data emiterii actului administrativ nelegal, fără ca partea reclamantă să demonstreze existența sa și cu privire la conduita Fondului de Garantare a Asiguraților manifestată între data înregistrării cererii de plată (11.03.2016) și data emiterii deciziei anulate din 03.05.2018. Astfel, admițând existența faptei ilicite a FGA constând în emiterea Deciziei nr. 14.452/03.05.2018, Înalta Curte identifică și prejudiciul suferit de reclamantă, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente despăgubirii recunoscute de pârât cu privire la cererea de plată înregistrată sub nr. x/11.03.2016, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011. Conform dispozițiilor art. n3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie și penalizatoare pentru obligații bănești, precum și pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar: "(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabilește la nivelul ratei dobânzii de referință plus 4 puncte procentuale. (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabilește potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligației bănești pentru neîndeplinirea obligației respective la scadență este denumită dobândă penalizatoare". Contrar susținerilor recurentei-reclamante, în cauza pendinte nu poate fi reținută incidența prevederilor art. 64 alin. (4) din Norma aprobată prin Ordinul nr. 14/2011 coroborate cu art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, ce reglementează conținutul contractului de asigurare RCA, din perspectiva penalităților aplicabile în caz de neplată, întrucât, după cum s-a arătat și mai sus, răspunderea administrativ patrimonială reglemenatată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este una extracontractuală și, în situația particulară incidentă în cauza pendinte, o atare răspundere derivă din fapta ilicită cauzatoare de prejudicii constând în emiterea unui act administrativ nelegal (Decizia F.G.A. nr. 14.452/03.05.2018). Deși este adevărat că recurenta-reclamantă a primit suma de 12.397 RON, ca plată a despăgubirii pentru riscul produs, în cazul plății dobânzii legale legătura de cauzalitate se grevează pe fapta F.G.A., care a emis un act administrativ nelegal ce a generat o întârziere în analizarea pe fond a cererii de plată și în achitarea despăgubirii. Astfel, raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul administrativ emis în mod nelegal împiedicând reclamanta să beneficieze de folosința creanței de asigurări recunoscute de pârât, pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021. Concluzionând, despăgubirea ce se cuvine părții reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente valorii despăgubirii recunoscute de pârât (conform dovezilor depuse la dosar) cu privire la cererea de plată înregistrată sub nr. x/11.03.2016, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021. Nu vor fi reținute apărările intimatului-pârât privind lipsa culpei F.G.A., argumentele expuse neînfățișând circumstanțe exoneratoare de răspundere. Înalta Curte constată că emiterea Deciziei nr. 14.452/03.05.2018 a fost rezultatul unei conduite culpabile a F.G.A. în interpretarea Legii nr. 213/2015, pârâtul alegând să promoveze, prin actele emise, o interpretare a textului legal defavorabilă creditorilor de asigurări, care nu a fost confirmată prin mecanismul dezlegării unei chestiuni de drept ce a format obiecul Deciziei nr. 29 din 02.03.2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Cât privește apărările reiterate ale intimatului-pârât, referitoare la inadmisibilitatea acțiunii grefate pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că aceste argumente au fost înlăturate de prima instanță cu ocazia examinării și respingerii, ca neîntemeiate, a excepției inadmisibilității acțiunii, iar intimatul-pârât nu a declarat recurs împotriva acestei soluții. Prin urmare, aspectele dezlegate de instanța de fond și care nu au fost recurate au caracter definitiv și nu mai pot fi reanalizate de instanța de control judiciar. Pentru aceste considerente, constatând incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 496-497 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa în parte sentința recurată și, în rejudecare, va admite în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată și precizată, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților și va obliga pârâtul să plătească reclamantei dobânda legală aferentă valorii despăgubirii recunoscute de pârât cu privire la cererea de plată nr. x/11.03.2016, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, menținând restul dispozițiilor sentinței. Totodată, în temeiul art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1.617,46 RON pentru fond și recurs, reprezentând taxe judiciare de timbru dar și onorariu avocat achitate în ambele faze ale judecății, fond și recurs.