ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3063/2023

Ședința publică din data de 7 iunie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții la data de 14.06.2021 reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților - FGA, a solicitat instanței ca prin hotărârea pe care o va pronunța să dispună ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat subscrisei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.11.2016 constând în:

- în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/9/2021 penalitățile sunt în cuantum de 9786.92;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

1.2. Prin notele scrise înregistrate la data de 26 ianuarie 2022, reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

Prin sentința civilă nr. 87 din 26 ianuarie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile ca neîntemeiate.

Totodată, a respins acțiunea formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților - FGA, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În opinia recurentei-reclamante, soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță încălcând regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, iar hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluții.

Învederează recurenta că, prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, intimatul-pârât FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând dispozițiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plata creanțelor de asigurare în limita plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Prin Decizia nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, ÎCCJ a stabilit, contrar poziției adoptate de FGA, că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, motiv pentru care, în opinia recurentei-reclamante, Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanță trebuia să admită excepția de nelegalitate

Afirmă recurenta-reclamantă că, deși Decizia nr. 16517/27.08.2018 putea fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere ca inadmisibilă a acestei excepții încălcând liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil. Cu toate că prima instanță susține că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, în sentință nu au fost indicate raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții, astfel că motivarea sentinței nu corespunde cerințelor legale.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat a susținut că prin respingerea acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraților, prima instanță a încălcat prevederile legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice.

Astfel, acțiunea reclamantei tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a pârâtului pentru repararea prejudiciului produs A. prin respingerea în mod nelegal a cererii de plată a despăgubirilor și lipsa societății reclamante de folosința sumelor de bani la care era îndreptățită. Pentru obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, este necesar să fie îndeplinite cele patru condiții pentru angajarea răspunderii civile delictuale: să existe o faptă ilicită (în speță să existe un act administrativ nelegal); actul să fi cauzat un prejudiciu și între efectele actului și prejudiciu să existe raport de cauzalitate, iar autoritatea să fi fost în culpă.

Deși prima instanță a considerat că acțiunea în despăgubiri este neîntemeiată în condițiile în care decizia nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată și declarată nelegală, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, în speță acesta fiind reprezentat de refuzul Fondului de Garantare a Asiguraților de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., așa cum a fost exprimat prin decizia nr. 16517/27.08.2018 și reiterat prin decizia nr. 18140/27.08.2018.

În contextul pronunțării și publicării deciziei nr. 29/2020 a ÎCCJ-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a considerat recurenta că este evident caracterul nelegal al deciziei nr. 16517/27.08.2018. Așadar, raportat la cele stabilite prin decizia amintită, rezultă că societatea de asigurare care se subrogă în drepturile asiguratului său este îndreptățită să solicite Fondului desdăunarea, iar noțiunea de "creanță de asigurare" cuprinde și creanța transmisă de o persoană asigurată către asigurătorul său în temeiul subrogației legale și cu privire la care se exercită dreptul de regres.

A mai susținut că obligația de garantare ia naștere odată cu încheierea contractului de asigurare și devine efectivă prin împlinirea termenului reprezentat de momentul la care asigurătorul intră în faliment, ceea ce înseamnă că obligația de garantare este un accesoriu al contractului de asigurare și că numărul obligațiilor de garantare este egal cu cel al contractelor de asigurare încheiate.

De asemenea, prin transmiterea dreptului izvorât din contractul de asigurare se transmite și obligația de garantare ca efect al principiului accesorium sequitur principale iar o limitare a garantării prin aplicarea plafonului prevăzut de lege raportat la creditorul care a dobândit mai multe drepturi izvorâte din contracte de asigurare reprezintă lipsirea unora din aceste drepturi de protecția oferită de lege.

Ca urmare, este evident că în baza deciziei nr. 29/1990, decizia FGA nr. 16517 din 27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar prin soluția pronunțată instanța de fond a procedat la valorificarea efectelor acestei decizii, care contravine prevederilor Deciziei nr. 29/2020, obligatorie, deși ar fi trebuit să constate ca fiind îndeplinită condiția existenței unui act administrativ ilicit și să procedeze la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraților.

În plus, a susținut recurenta, refuzul de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentului dosar a fost reiterat de FGA și prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe: anexa 1 cuprinde dosarele deja achitate, anexa 2 cuprinde dosarele respinse conform acestor mențiuni, iar anexa 3 cuprinde alte două cereri menționate expres în decizie. Prin urmare, această decizie conține în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 cereri de plată menționate în anexa 2, la baza refuzului tuturor acestor cereri stând aceleași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015 și a noțiunilor de creanță de asigurare, creditor de asigurare și a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor.

Această decizie a FGA, nr. 18140/28.01.2019, a făcut obiectul dosarului nr. x/2021 și a fost desființată ca nelegală prin hotărârea pronunțată de ÎCCJ la data de 19.11.2021, astfel că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, prima instanță putând astfel să rețină ca îndeplinită această condiție fie în baza soluției pronunțate în dosarul nr. x/2021, de anulare a deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin valorificarea efectelor deciziei ÎCCJ nr. 29/2020 împotriva deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Or, a conchis recurenta, condiționând admisibilitatea acțiunii strict de anularea deciziei nr. 16517/27.08.2018 printr-o hotărâre anterioară, prima instanță a încălcat normele de drept material ce reglementează condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice, fiind incident motivul invocat în sprijinul admiterii recursului astfel cum a fost formulat.

Prin întâmpinarea înregistrată la 3 august 2022, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală. În privința excepției de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, a solicitat să se constate că soluția primei instanțe este legală și temeinică, impunându-se menținerea ei ca atare, la fel ca și soluția pronunțată pe fondul pretențiilor deduse judecății, care este expresia analizării în mod corect a dispozițiilor legale aplicabile.

La data de 6 iunie 2023 recurenta-reclamantă a depus o cerere de suspendare a judecății prezentei cauze, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Judecătoriei sector 2 București.

La termenul de dezbateri din 7 iunie 2023, Înalta Curte a respins cererea recurentei de suspendare a judecății, reținând că prin raportare la obiectul prezentei cauze nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de textul de lege invocat, și a reținut spre soluționare recursul dedus judecății.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă și a apărărilor invocate de intimatul-pârât prin întâmpinarea formulată în cauză, raportat la dispozițiile legale aplicabile în materie, Înalta Curte constată că recursul este nefondat și îl va respinge în consecință pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.

Sub aspect factual, Înalta Curte reține că prin cererea de plată înregistrată la intimatul-pârât sub nr. x/11.11.2016, recurenta-reclamantă a solicitat plata sumei de 2982 RON reprezentând despăgubiri achitate asiguratului său, pe care era îndreptățită să le recupereze de la B. S.A., cu privire la care Tribunalul Sibiu a admis, prin sentința nr. 132/2017 pronunțată în dosarul nr. x/2016, cererea formulată de Autoritatea de Supraveghere Financiară privind deschiderea procedurii falimentului, hotărâre rămasă definitivă prin neapelare.

Prin intermediul cererii introductive ce face obiectul prezentei cauze reclamanta a formulat o acțiune în despăgubiri împotriva Fondului de Garantare a Asiguraților, considerând că sunt îndeplinite condițiile legale pentru promovarea unui atare demers cu scopul acoperirii prejudiciului ce i-a fost cauzat prin refuzul plății creanțelor de asigurare solicitate la plată.

În susținerea pretențiilor sale reclamanta s-a raportat la decizia nr. 18140/28.01.2019, decizie contestată în cadrul dosarului nr. x/2019

Intimatul-pârât a invocat în apărare că, în realitate, cererea de plată a recurentei-reclamante a fost soluționată în sensul respingerii prin decizia nr. 16517/27.08.2018, care nu a fost contestată deși i-a fost comunicată, și nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019 cum pretinde reclamanta.

În aceste condiții a solicitat, în principal, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca tardivă.

Față de apărările intimatului-pârât, recurenta-reclamantă a invocat prin notele scrise depuse la dosarul de fond, excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, întemeindu-și demersul pe dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Soluționând cauza în primă instanță, a respins ca neîntemeiate excepțiile privind inadmisibilitatea și tardivitatea cererii, cât și cererea de chemare în judecată.

Analizând sentința de fond sub aspectul excepției de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, Înalta Curte constată că Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate."

Excepția de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Verificarea admisibilității excepției de nelegalitate se face prin prisma următoarelor condiții: excepția să vizeze un act administrativ individual, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuție să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, condiția relevanței acestei excepții de nelegalitate presupunând afirmarea și demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea prealabilă a excepției, în raport cu obiectul și circumstanțele cauzei.

Pentru ca excepția de nelegalitate să fie admisibilă, este însă necesar ca soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, pentru că efectul admiterii excepției este acela că instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

În speță, decizia nr. 16517/27.08.2018 ce face obiectul excepției de nelegalitate, reprezintă practic actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate este invocată în susținerea cererii de despăgubiri, iar o soluție de admitere a excepției de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecință înlăturarea deciziei de la soluționarea cauzei de față, iar nu anularea actului, cum pretinde recurenta-reclamantă.

Or, premisa formulării unei acțiuni în despăgubire conform art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia au fost solicitate pretențiile deduse judecății, este aceea că persoana vătămată a formulat o acțiune în anularea actului administrativ, fără a fi cerut în același timp și despăgubiri, pentru că nu a cunoscut și nu ar fi putut să cunoască la acel moment întinderea pagubei cauzate prin actul administrativ nelegal

În concluzie, întrucât legalitatea deciziei menționate nu poate fi verificată pe cale incidentală prin prisma actului contestat și a efectelor produse de admiterea unei asemenea excepții, urmează a fi menținută soluția dată asupra excepției de nelegalitate invocate de reclamantă.

Cât privește soluția pronunțată asupra fondului pretențiilor deduse judecății, Înalta Curte reține că și aceasta este întemeiată și legală, criticile recurentei fiind nefondate.

Potrivit textelor de lege invocate în susținerea criticilor formulate prin cererea de recurs de către recurenta-reclamantă și subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 și pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reține, că nu sunt incidente neregularitățile procedurale invocate, instanța de fond respectând întocmai principiile dreptului la apărare și rolul activ al judecătorului și asigurând echilibrul procesual necesar în raport cu celelalte principii fundamentale procesului civil care, după cum este cunoscut, urmărește, de regulă, protecția juridică a unor interese private.

Însă, critice expuse prin memoriul de recurs pot fi subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii.

În atare condiții, Înalta Curte constată că în cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale incidente raportat la situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În esență, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greșită a prevederilor legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice, considerând că în mod greșit a reținut prima instanță netemeinicia acțiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de FGA.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante și în acord cu opinia primei instanțe, al cărei raționament logico-juridic îl împărtășește, Înalta Curte constată că acțiunea formulată în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este, într-adevăr, neîntemeiată față de starea de fapt reținută.

Deși reclamanta-recurentă a invocat faptul că cererea de plată nr. x/11.11.2016 (81117 nr. înregistrare FGA) a fost respinsă prin decizia nr. 18140/28.01.2019 Curtea constată că în realitate această cerere nu a făcut obiectul deciziei indicate de reclamant.

Mai mult decât atât, din elementele din fapt ale cauzei reiese că cererea de plată nr. x/11.11.2016 pentru suma de 2982 RON (dosar A. nr. x) a fost respinsă prin decizia nr. 16517/27.08.2018 (poz 8 din anexă), comunicată reclamantului la data de 13.09.2018.

Cu privire la această din urmă decizie reclamantul nu a făcut dovada că a formulat acțiune în anulare în fața instanței de contencios administrativ competente.

Or, din cuprinsul art. 19 alin. (1) al Legii 554/2004 reiese că este deschisă calea unei astfel de acțiuni, pentru solicitarea de despăgubiri, numai în acele situații în care persoana vătămată a cerut și obținut anularea actului administrativ, însă nu a solicitat, concomitent cu anularea actului administrativ și acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin actul administrativ tipic sau asimilat.

Întrucât din interpretarea art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susținerea pretențiilor formulate, reiese că este deschisă calea unei astfel de acțiuni pentru solicitarea de despăgubiri numai în acele situații în care persoana vătămată a cerut și obținut anularea actului administrativ, însă nu a solicitat, concomitent cu anularea actului administrativ, și acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin actul administrativ tipic sau asimilat, iar în prezenta cauză nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018 prin care a fost soluționată, în realitate, cererea de plată în discuție, Înalta Curte constată că în mod corect a respins instanța de fond acțiunea reclamantei.

Aceasta, întrucât acțiunea pentru acordarea de despăgubiri în baza dispozițiilor legale invocate are un caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim, iar natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este cea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

Cum la momentul introducerii acțiunii în despăgubire, recurenta-reclamantă nu a invocat un act administrativ al cărui caracter nelegal să fi fost constatat pe calea acțiunii în anulare, de către o instanță de contencios administrativ, nu se poate reține că în privința acesteia a luat naștere dreptul de a solicita despăgubiri pentru pretinse prejudicii cauzate prin emiterea deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

De altfel, în practica sa, Înalta Curte de Casație și Justiție a confirmat existența acestei condiții stabilind că "cererea întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 este strict legată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, repararea pagubei fiind o latură intrinsecă a litigiului administrativ (Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal - decizia 7215/12.11.2013 - www.x.ro)

Așadar, cererea pentru acoperirea prejudiciului, formulată pe cale separată, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în materie, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind în măsură să conducă la casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul reclamantei cu consecința păstrării ca legale a sentinței atacate, inclusiv sub aspectul soluției pronunțate asupra excepțiilor inadmisibilității și tardivității cererii, soluție ce nu a fost criticată.

III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În consecință, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 87 din 26 ianuarie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 7 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.