ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5059/2022

Cererea de chemare în judecată 1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal la data de 02.09.2019, sub nr. x/2019, reclamantul a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea Hotărârii Guvernului nr. 0610/2017 privind stabilirea funcțiilor pe grade militare, respectiv pe grade profesionale, pe coeficienți și solde de funcție/salarii de funcție, pentru personalul militar în activitate, polițiștii, funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare și preoții militari din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, cu modificările și completările ulterioare, fiind invocate în drept dispozițiile Legii nr. 360/2002, Legii-cadru nr. 153/2017, Codului administrativ și cele ale Legii nr. 554/2004. 1.

Prin sentința civilă nr. 8511/09.12.2019, Tribunalul București a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat cauza în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, dosarul fiind înregistrat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 31.01.2020. 2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 922 din data de 7 octombrie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea promovată de reclamantul Sindicatul National "A." în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție formulată în interesul pârâtului de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile indicate anterior la punctul I.2 a declarat recurs reclamantul Sindicatul Național "A.", întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată. A criticat recurentul-reclamant soluția primei instanțe, susținând că judecătorul fondului a confundat funcțiile publice specifice ale polițiștilor cu salariile de funcție, arătând că Legea nr. 153/2017 stabilește drepturile salariale, iar nu funcțiile specifice ale polițiștilor, legea cadru pentru polițiști fiind Legea nr. 360/2002. Au fost indicate de către recurent prevederile art. 22 din Legea nr. 360/2002, precum și cele ale art. 370 alin. (5) și ale art. 380 alin. (4) din Codul administrativ, iar criticile Sindicatului au vizat faptul că Legea nr. 153/2017 nu a prevăzut în mod expres salarizarea polițiștilor corespunzător funcțiilor acestora, întrucât nu există aceste funcții, dar a făcut trimitere la gradele profesionale ("corespunzător gradelor") întrucât, potrivit art. 22 din Legea nr. 360/2002, funcțiile se diferențiază după grade profesionale. A afirmat recurentul-reclamant că, în pofida celor reținute de prima instanță, H.G. nr. 0610/2017 este singurul act normativ care prevede expresia "funcțiile polițiștilor", deși acestea nu sunt conform art. 22 din Legea nr. 360/2002, diferențiate prin categorie, grad profesional și coeficient de ierarhizare, reprezentând elementul de bază al salarizării polițiștilor. În toate actele administrative de numire, încadrare salarială sau modificare a raporturilor de serviciu sunt menționate funcții precum agent I, agent II, agent III, agent IV, agent principal, ofițer IV-I și salarizarea corespunzătoare, deși aceste funcții nu sunt reglementate/menționate decât în H.G. nr. 0610/2017, contrar prevederilor art. 22 alin. (5) din Legea nr. 360/2002, în care se arată că "funcțiile și modul de salarizare ale polițiștilor se stabilesc prin lege, în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi". A susținut recurentul-reclamant că MAI nu a indicat care sunt funcțiile specifice ale polițiștilor și nu a arătat care este prevederea legală care le reglementează, iar cele ce apar în H.G. nr. 0610/2017 nu sunt diferențiate după categorie, grad profesional și coeficient de ierarhizare, în fapt fiind doar denumiri ale coeficienților, pe baza cărora se stabilesc salariile de funcție ale polițiștilor. De asemenea, se mai arată că la stabilirea salariilor de funcție nu se ia în vedere și gradul profesional, astfel că salariul prevăzut pentru "funcția" de agent I poate fi stabilit agenților de poliție indiferent de gradul profesional, iar "funcțiile "pe baza cărora se stabilesc coeficienții de ierarhizare nu pot fi funcții publice specifice ale agenților de poliție, întrucât chiar aceste funcții de agent IV-I sunt de fapt coeficienți, deci unul dintre elementele ce diferențiază funcțiile polițiștilor, alături de categorie și grad profesional. A mai arătat recurentul-reclamant că însăși denumirea H.G. nr. 0610/2017 este aceea de stabilire a funcțiilor, o astfel de hotărâre având temei legal pentru stabilirea salariilor de funcții, nu pentru stabilirea funcțiilor, iar salariile nu au fost stabilite conform Legii nr. 153/2017 după funcții corespunzătoare gradelor profesionale, neexistând funcții publice specifice diferențiate după gradele profesionale. În esență, afirmă recurentul-reclamant că hotărârea de guvern contestată este actul de reglementare pentru funcțiile polițiștilor, că Legea nr. 360/2002 nu cuprinde și reglementarea funcțiilor specifice prevăzută la art. 22, iar aceste prevederi legale nu au corespondent în Anexa VI a Legii nr. 153/2017, în această anexă doar se face trimitere la funcții corespunzătoare gradelor profesionale, iar H.G. nr. 0610/2017 nu pune în aplicare prevederile Legii nr. 153/2017, de a face corespondența coeficienților de salarizare cu funcțiile corespunzătoare gradelor profesionale, neexistând, în fapt, o reglementare a acestor funcții.

Apărările formulate în cauză 4.1 Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului declarat de reclamant ca nefondat și menținerea soluției pronunțate de prima instanță ca fiind legală, arătând că, în prezent, funcțiile polițiștilor sunt prevăzute la Capitolul I-soldele de funcție/salariile de funcție pentru personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din instituțiile publice din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională din Anexa VI la Legea cadru nr. 153/2017, iar H.G. nr. 0610/2017 a fost adoptată în baza art. 5 alin. (3) din Anexa VI la Legea cadru nr. 153/2017, pornind de la soldele de funcție/salariile de funcție și coeficienții de ierarhizare la modul general, între o limită minimă și una maximă pentru fiecare grad militar/profesional, astfel că prin hotărârea contestată sunt stabilite soldele de funcție/salariile de funcție și coeficienții particulari ai fiecărei funcții, între limitele prevăzute la capitolul I din anexa respectivă, pentru fiecare armă, eșalon, structură, unitate, ținând cont și de celelalte criterii reglementate la art. 5 alin. (1) din aceeași anexă la Legea-cadru nr. 153/2017. Se mai arată de către intimatul-pârât Guvernul României că H.G. nr. 0610/2017 este un act normativ clasificat-secret de stat, nefiind supusă regimului de publicare în Monitorul oficial, iar prin acest act normativ nu au fost stabilite funcții sau modalitatea prin care funcțiile sunt create/ocupate, există sau le încetează existența, aceste aspecte fiind reglementate prin Legea nr. 360/2002, iar criteriile de salarizare sunt cuprinse la art. 6, art. 8, art. 5 din Anexa nr. VI la Legea cadru nr. 153/2017, astfel că detalierea tehnică a unor coeficienți pe eșaloane/structuri/unități nu încalcă Legea cadru nr. 153/2017. A mai precizat intimatul-pârât că o astfel de tehnică legislativă a fost uzitată începând cu anul 1999 și până în prezent, iar pretinsa neconcordanță a hotărârii atacate cu prevederile art. 22 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 nu are niciun fundament, instanța de fond arătând în mod întemeiat că această lege cuprinde aspecte privind nașterea și încetarea raporturilor de serviciu ale polițiștilor, drepturi, obligații, îndatoriri, interdicții, răspunderea disciplinară, în timp ce salarizarea este reglementată prin acte normative specifice, prin care se prevăd modalitățile de salarizare a întregului personal plătit din fondurile publice. În concluzie, a arătat intimatul-pârât că actul normativ contestat în acțiune nu creează și nu modifică funcții publice noi sau specifice, ci se limitează la aplicarea prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 . 4.2 Legal citat, intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare la recursul declarat de recurentul-reclamant Sindicatul Național "A.", invocând excepția nulității recursului pentru nemotivare, întrucât, în opinia sa, recursul nu cuprinde veritabile critici ale sentinței de fond care să se încadreze în vreunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ. și invocate de către recurent. Pe fondul cererii de recurs, a susținut intimatul MAI că, din perspectiva temeiului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., hotărârea primei instanțe este corectă și amplu argumentată în fapt și în drept, neexistând aspecte contradictorii în motivarea soluției, iar dezlegarea dată de instanța de fond problemelor de drept deduse judecății este pe deplin susținută de considerente, ce nu se contrazic și care conduc la soluția din dispozitiv. În referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată intimatul-intervenient care sunt temeiurile indicate în preambulul H.G. nr. 0610/23.08.2017, act normativ infralegal, precizând, totodată, că, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din Capitolul II al Anexei VI la Legea-cadru nr. 153/2017 soldele de funcție, respectiv salariile de funcție sunt diferențiate în raport cu nivelul studiilor, pregătirea profesională, atribuțiile ce revin fiecărei funcții, solicitările la efort, complexitatea și gradul de răspundere cerut de îndeplinirea acesteia, precum și cu eșalonul la care își desfășoară activitatea. A menționat intimatul-intervenient că, începând cu data de 01.08.1999 și până în prezent, legiuitorul a folosit aceeași tehnică legislativă pentru stabilirea funcțiilor de poliție, prin prevederea acestora în cuprinsul legilor de salarizare, în ordinea gradelor profesionale, pe coeficienți (coeficienți de ierarhizare), în raport de nivelul studiilor, din care rezultă în mod nemijlocit și categoriile funcțiilor îndeplinite de polițiști (corpul ofițerilor și corpul agenților). Afirmă intimatul MAI că prin H.G. nr. 0663/1999, H.G. nr. 070/2004, H.G. nr. 0154/2010, H.G. nr. 0292/2011 și H.G. nr. 0610/2017 nu au fost stabilite funcții, ci doar au fost diferențiate funcțiile stabilite prin lege, în intervalul minim și maxim stipulat de legiuitor, pe grade profesionale, în raport cu nivelul studiilor, pregătirea profesională, atribuțiile ce revin fiecărei funcții, solicitările la efort, complexitatea și gradul de răspundere cerut pentru îndeplinirea acesteia, precum și cu eșalonul la care își desfășoară activitatea. Prin stabilirea modului de salarizare a polițiștilor în Capitolul I al Anexei VI la Legea-cadru nr. 153/2017 au fost respectate prevederile art. 14 și ale art. 22 din Legea nr. 360/2002, iar art. 370 alin. (5) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ nu contravine acestui mod de reglementare. Susține intimatul-pârât că această tehnică legislativă utilizată de legiuitor pentru stabilirea modului de salarizare a polițiștilor în Anexa VI la Legea-cadru nr. 153/2017 respectă principiul legalității stipulat la art. 6 lit. a) din aceeași lege, iar prevederile art. 22 alin. (5) din statutul polițistului, aprobat prin Legea nr. 360/2002, se regăsesc reglementate în Anexa VI a Legii nr. 153/2017, caracterul special al legii cadru fiind soluția legislativă corectă. Se mai arată prin întâmpinare că hotărârea de guvern contestată nu instituie atribuții vreunei instituții publice și nu creează vreuna, scopul ei fiind acela enunțat în titlu, și anume realizarea unei corecte aplicări a prevederilor Legii cadru nr. 153/2017, iar raportat la conținutul H.G. nr. 0610/2017, nicio funcție de polițist cu grad inferior nu are prevăzut salariul de funcție mai mare decât una cu grad superior. Cu toate acestea, arată intimatul MAI că este posibil ca suma de bani primită lunar de un polițist cu grad inferior să fie mai mare decât suma de bani primită de un polițist cu grad superior, ținând cont de unele elemente prevăzute de lege, respectiv gradație (art. 11 din Anexa VI), compensația pentru pericol deosebit (art. 14 din Anexa VI), sporul pentru condiții grele (art. 12 alin. (2) din Anexa VI), majorarea pentru lucrări de excepție sau misiuni speciale (art. 15 din Anexa VI), majorare pentru polițiști din structurile centrale (art. 23 din Anexa VI), norma de echipament, etc., iar încadrarea polițiștilor în statele de organizare se poate realiza în funcții de execuție prevăzute cu grade profesionale egale sau mai mari cu cel mult 3 trepte față de cele pe care le au, conform art. 22 alin. (4) din Legea nr. 360/2002, iar nu în temeiul H.G. nr. 0610/2017.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinarea formulată de intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne, recurentul - reclamant Sindicatul Național "A." a solicitat respingerea apărărilor evocate de intimat, ca neîntemeiate.

Procedura în fața instanței de recurs În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 5 aprilie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 16 noiembrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. Prin încheierea de ședință din data de 2 martie 2022, s-a luat în examinare sesizarea din oficiu privind preschimbarea termenului de judecată stabilit la 16 noiembrie 2022, instanța admițând sesizarea în sensul preschimbării termenului de judecată pentru data de 11 mai 2022. Prin încheierea de ședință din data de 11 mai 2022 a fost respinsă excepția nulității recursului, invocată de intimatul - intervenient Ministerul Afacerilor Interne și s-a dispus amânarea cauzei pentru termenul din 19 octombrie 2022, în vederea depunerii, la compartimentul "documente clasificate" al Înaltei Curți, a anexei Hotărârii Guvernului nr. 0610/2017. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul și normele legale incidente și de aspectele învederate în întâmpinări, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Sindicatul Național "A." este nefondat, pentru următoarele considerente: 1. Argumente de fapt și de drept relevante Recurentul-reclamant a indicat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., însă criticile sale se încadrează doar în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., nefiind regăsite argumente care să susțină și celălalt temei de drept invocat prin cererea de recurs. Verificarea legalității H.G. nr. 0610/2017 s-a realizat de către prima instanță prin analiza motivelor de nelegalitate indicate de reclamant în cererea sa de chemare în judecată, respectiv: - lipsa unui temei legal pentru emiterea H.G. nr. 0610/2017; - crearea de funcții noi prin H.G. nr. 0610/2017, fără temei legal, la care s-au stabilit coeficienți de ierarhizare, dar nu între minim și maxim, aferente funcțiilor corespunzătoare gradelor profesionale prevăzute de Legea nr. 153/2017; - reglementarea modului de salarizare prin hotărâre de guvern este contrară prevederilor art. 22 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 și ale art. 6 lit. a) din Legea nr. 153/2017. În criticile sale din calea de atac, recurentul Sindicatul "A." a susținut că prima instanță a confundat funcțiile publice specifice polițiștilor cu salariile de funcție, neobservând că, în realitate, nicio lege nu reglementează care sunt, efectiv, funcțiile publice specifice ale polițiștilor, aspectul principal al pretinsei nelegalități a H.G. nr. 0610/2017 fiind acela că sunt prevăzute în acest act normativ funcții ale polițiștilor, iar nu salariile de funcții. Această problemă pe care o supune recurentul-reclamant spre analiză solicită interpretarea coroborată a prevederilor din Legea-cadru nr. 153/2017 cu cele din Legea nr. 360/2002, pentru a vedea în ce măsură hotărârea de guvern contestată respectă limitele de reglementare pe care actul juridic cu forță superioară i le-a stabilit. Potrivit prevederilor art. 5 alin. (3) din Capitolul I, secțiunea a II-a din Anexa VI la Legea-cadru nr. 153/2017, "soldele de funcție/Salariile de funcție și nivelul studiilor pentru funcțiile de comandă, respectiv de execuție ale personalului militar pe grade militare, respectiv ale polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pe grade profesionale, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, în limitele prevăzute în prezenta anexă la cap. I, în raport cu eșalonul la care se desfășoară activitatea", acest text de lege constituind temeiul de drept în virtutea căruia a fost adoptată H.G. nr. 0610/2017. După cum se observă, în tabelul din Capitolul I din Anexa VI la Legea nr. 153/2017 sunt nominate funcțiile corespunzătoare gradelor profesionale ale polițiștilor, nivelul studiilor, soldele de funcții/salariile de funcții și coeficienții de ierarhizare, cu limitele lor minime și maxime. Potrivit prevederilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, "funcțiile polițiștilor se diferențiază prin categorie, grad profesional și coeficient", iar conform prevederilor art. 22 alin. (5) din același act normativ, "funcțiile și modul de salarizare ale polițiștilor se stabilesc prin lege, în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi". Legea-cadru nr. 153/2017 prevede, în cuprinsul său, elementele de diferențiere a funcțiilor corespunzătoare gradelor profesionale ale polițiștilor, necesare pentru stabilirea salarizării acestora, fiind, în mod evident, fixate în cuprinsul acestui act normativ principiile salarizării și modul de salarizare al polițiștilor. Prin H.G. nr. 0610/2017 se individualizează coeficienții de ierarhizare, în limitele prevăzute de Legea nr. 153/2017, pentru stabilirea salarizării corespunzătoare fiecărei funcții, în raport de elementele salariale care o compun, fiind defalcate, totodată, funcțiile corespunzătoare pentru fiecare armă, eșalon, structură, unitate din cadrul familiei ocupaționale de funcții bugetare "apărare, ordine publică și securitate națională". Așadar, există temei legal pentru adoptarea H.G. nr. 0610/2017, reprezentat de prevederile art. 5 alin. (3) din capitolul I, secțiunea a II-a, anexa VI din Legea -cadru nr. 153/2017, iar prin hotărârea contestată nu au fost create funcții noi, ci s-a respectat structura funcțiilor descrise în Legea nr. 360/2002, prin raportare la categoriile de polițiști, gradele profesionale și coeficienții de ierarhizare, fiind respectate limitele de reglementare stabilite prin actul normativ cu forță juridică superioară, în executarea căruia a fost edictată această hotărâre. De altfel, chiar recurentul-reclamant recunoaște că funcțiile inserate în cuprinsul H.G. nr. 0610/2017, care, în opinia sa, nu sunt reglementate prin lege, precum funcțiile de agent I-IV și de ofițer I-IV reprezintă, în realitate, denumiri ale coeficienților de ierarhizare, pe baza cărora se stabilesc salariile de funcții ale polițiștilor. Această diferențiere în raport de anumite valori ale coeficienților de ierarhizare, ce respectă limitele minime și maxime prevăzute de Legea nr. 153/2017, răspunde întocmai scopului pentru care a fost abilitat Guvernul României să adopte hotărârea prin care să fie stabilite salariile polițiștilor. Nici din această perspectivă, hotărârea atacată nu are vreun viciu de nelegalitate, iar aserțiunile recurentului-reclamant vin să contureze, mai degrabă, o problemă de aplicare a normelor de drept în chestiunea salarizării polițiștilor, ceea ce, evident, excede limitelor învestirii instanței în cauza de față. În referire la pretinsa încălcare a principiului legalității, prin reglementarea modului de salarizare a acestei categorii profesionale cu încălcarea prevederilor art. 22 alin. (5) din Legea nr. 360/2002 și ale art. 6 lit. a) din Legea nr. 153/2017, se reține că, prin Decizia CCR nr. 105/2021 și s-a statuat astfel: "21. În acest context, faptul că, potrivit art. 5 alin. (3) din capitolul II al anexei nr. VI la Legea-cadru nr. 153/2017, salariile de funcție și nivelul studiilor pentru funcțiile de comandă, respectiv de execuție ale polițiștilor, pe grade profesionale, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, în limitele prevăzute în anexa nr. VI capitolul I din legea-cadru în raport cu eșalonul la care se desfășoară activitatea, nu echivalează cu subrogarea executivului în rolul legislativului. Hotărârea Guvernului la care face trimitere textul de lege criticat reprezintă un act normativ pentru organizarea executării prevederilor cuprinse în Legea cadru nr. 153/2017, legiuitorul oferind reperele esențiale în raport cu care se realizează această executare. 22. De asemenea, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că "sistemul de salarizare, indiferent de categoria profesională vizată, nu se regăsește printre domeniile strict și limitativ, care, conform art. 73 alin. (3) din Constituție, fac obiectul de reglementare al legii organice" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 645 din 29 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.160 din 21 decembrie 2005, și Decizia nr. 627 din 22 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2021). Prin urmare, considerentele reținute de Curtea Constituțională în jurisprudența sa privind reglementarea prin lege organică a aspectelor esențiale referitoare la nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu ale polițiștilor - funcționari publici cu statut special, invocate în motivarea excepției, nu au incidență în cauză, deoarece vizează ipoteze juridice diferite." În raport de aceste considerente ale instanței constituționale, se reține că reglementarea prin art. 5 alin. (3) din cadrul capitolului I, secțiunea a II-a din Anexa VI la Legea cadru nr. 153/2017, ce conferă puterii executive atribuții de punere în executare a modului în care se diferențiază coeficienții de salarizare și se stabilesc soldele de funcție/salariile de funcție, nu vine în conflict cu prevederile art. 6 lit. a) din aceeași lege, ce consacră principiul legalității în materia salarizării. În consecință, niciunul dintre motivele de nelegalitate din cuprinsul cererii de chemare în judecată nu a fost găsit întemeiat, neputând conduce la o reformare a sentinței atacate, fapt pentru care hotărârea primei instanțe va fi menținută astfel cum a fost pronunțată, fiind legală. 2. Temeiul de drept al soluției pronunțate Pentru aceste considerente, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Sindicatul Național "A." împotriva sentinței civile nr. 922 din data de 7 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. PENTRU ACESTE MOTIVE,