ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4909/2022

Ședința publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 09.07.2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății și intervenientul forțat Consiliul Județean Caraș-Severin, a solicitat constatarea nulității absolute a Ordinului nr. R430/10.04.2020 emis de Ministerul Sănătății, înregistrat la Spitalul Județean de Urgența Reșița sub nr. x/10.04.2020 și, în consecință, să se dispună repunerea în situația anterioară în sensul reintegrării în funcția de manager a Spitalului Județean de Urgență Reșița, cu obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la plata drepturilor salariale pentru perioada în care a fost suspendată și daune morale în cuantum de 10.000 RON.

Prin sentința nr. 314 din 02.11.2020, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepția inadmisibilității acțiunii;

(ii) a respins excepția lipsei de interes;

(iii) a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății și intervenientul forțat Consiliul Județean Caraș-Severin;

(iv) a anulat Ordinul nr. 430/10.04.2020 emis de pârâtul Ministerul Sănătății;

(v) a obligat pârâtul Ministerul Sănătății la plata drepturilor salariale restante pentru perioada suspendării din funcție dispusă prin Ordinul nr. 430/10.04.2020;

(vi) a respins ca rămasă fără obiect cererea de repunere în funcție a reclamantei;

(vii) a obligat pârâtul Ministerul Sănătății la plata sumei de 10.000 RON către reclamantă, cu titlu de daune morale.

(viii) a obligat pârâtul Ministerul Sănătății la plata sumei de 2.850 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru și onorariu avocat.

Împotriva sentinței nr. 314 din 02.11.2020, pronunțate de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-pârât susține legalitatea emiterii Ordinul nr. 430/10.04.2020, afirmând, în esență, că actul administrativ îndeplinește cerința motivării în fapt și în drept, însă instanța de fond a ignorat aspectele imputate reclamantei în ceea ce privește modul defectuos de îndeplinire a atribuțiilor manageriale.

Astfel, în raport de conținutul adresei emise de Instituția Prefectului Județului Caraș Severin sub nr. x/01.04.2020 și în baza Referatul nr. x/10.04.2020, ținând cont de gravitatea faptelor prezentate, prin Ordinul nr. 430/10.04.2020 emis de Ministrul Sănătății în virtutea prerogativelor sale atribuite prin O.U.G. nr. 40/2020, a fost suspendat raportul de serviciu al reclamantei, pe perioada stării de urgență, pentru neîndeplinirea atribuțiilor de serviciu,.

În preambulul ordinului au fost indicate adresa Instituției Prefectului Județului Caraș Severin și Referatul Direcției Generale Juridice și Resurse Umane nr. NT 663/895/10.04.2020, precum și temeiurile de drept în baza cărora a fost emis Ordinul nr. 430/10.04.2020 .

Subliniază recurentul-pârât că, în conformitate cu prevederile art. 252 lit. b) și e) și art. 279 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, prefectul are atribuții în exercitarea rolului constituțional de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale, precum și atribuții în domeniul situațiilor de urgență.

Or, instanța de fond, ignorând conținutul adresei Instituției Prefectului Județul Caraș Severin, menționată în preambulul ordinului, care sesizează o serie de abateri/nereguli grave de natură a zădărnici combaterea epidemiei cu Covid 19, a constatat în mod nelegal că ordinul nu este motivat în fapt.

Motivul pentru care a fost emis ordinul se referă la neîndeplinirea atribuțiilor de serviciu care-i revin reclamantei, conform prevederilor art. 6 din Legea nr. 319/2006 securității și sănătății în muncă.

Or, Ministrul Sănătății avea obligația legală de a se asigura ca la nivelul unităților sanitare se acordă asistență medicală corespunzătoare, mai ales în contextul pandemic actual și avea obligatia legală de a constata neconformitătile și disfuncționalitățile existente sau create de managerii acestor unități sanitare. Însăși situația de la nivelul lunii martie - aprilie în cadrul Spitalul Judetean de Urgentă Caraș- Severin impunea luarea unor măsuri drastice, urgente, legale și în beneficiul pacienților, aspect care s-a și întâmplat.

Astfel, față de neregulile sesizate de Instituția Prefectului-Județul Caraș Severin, în virtutea prerogativelor atribuite prin O.U.G. nr. 40/2020, ministrul Sănătății a dispus suspendarea reclamantei din funcția de conducere, având în vedere că neluarea unor măsuri urgente, cu caracter excepțional, pentru limitarea infectării cu COVID-19 în rândul populației ar fi avut un impact deosebit de grav, în principal asupra dreptului la viață și, în subsidiar, asupra dreptului la sănătate al persoanelor.

Susține recurentul-pârât că practica Înaltei Curti de Casație și Justiție este în sensul că motivarea actului poate rezulta nu neapărat din actul care cuprinde manifestarea de voință în sine, ci din oricare dintre înscrisurile care au stat la baza emiterii actul - privit în sens larg.

Totodată, arată că nu există vreo obligativitate legală ca, odată cu comunicarea actului administrativ, să-i fie comunicate părții și actele care au stat la baza emiterii acestuia, obligația subzistând numai numai în ipoteza contestării actului în instanță, or, Ministerul Sănătății s-a conformat, depunând aceste înscrisuri odată cu întâmpinarea de la fond, conform art. 13 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de contencios administrativ poate pronunța o soluție de anulare a actului administrativ, dacă este vorba despre o nemotivare totală a acestuia sau dacă din cuprinsul motivelor sumar expuse, judecătorul, dar și partea vătămată, nu pot decela raționamentul autorității emitente.

Coroborând actele care au stat la baza emiterii ordinului, acte ce au fost reținute în preambulul Ordinului 430/10.04.2020 emis de Ministerul Sănătății, rezultă cu prisosință motivele care au fost avute în vedere la momentul emiterii acestuia, respectiv realizarea defectuoasă a managementului Spitalului Municipal de Urgență Caraș Severin de către reclamantă.

Scopul emiterii ordinului contestat a fost, în mod evident, limitarea infectării cu COVID-19 în rândul populației, fapt ce ar fi avut loc în continuare în lipsa unui managemant performant cu un impact deosebit de grav, în principal asupra dreptului la viată și, în subsidiar, asupra dreptului la sănătate al persoanelor.

Referitor la despăgubirile acordate de instanță pentru perioada suspendării din funcție a reclamantei, apreciază că acestea nu sunt întemeiate având în vedere legalitatea și oportunitatea emiterii Ordinului MS nr. 430/2020.

Cât privește soluția de respingere a excepțiilor inadmisibilității cererii de constatare a nulității absolute a ordinului de suspendare și a lipsei de interes, recurentul susține că este neîntemeiată, reiterând argumentele invocate în întâmpinarea de la fond.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-intervenient forțat a depus întâmpinare, prin care a solicitat să se constate că prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 40/2020, îndrituiau Ministerul Sănătății, pe perioada stării de urgență, să coordoneze organizarea și funcționarea tu uror unităților sanitare din subordinea autorităților administrației publice locale și inclusiv să exercite atribuția de numire, suspendare și eliberare din funcție a persoanelor care ocupă funcții de conduce e în cadrul unităților sanitare.

Astfel, din punctul său de vedere contractul de management nr. x/16.03.2020, încheiat între reclamanta A. și Consiliul Județean Caraș-Severin, nu a încetat fiind doar suspendat pe perioada stării de urgență, iar" tulburarea" actului managerial nu poate fi imputată autorității pe care o reprezintă, în condițiile în care a fost fundamentată de o intervenție normativă care a determinat ministrul de resort, pentru motive legate de pandemia COVID-19, să emită respectivul ordin.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Actul juridic dedus judecății este reprezentat de Ordinul nr. 430/10.04.2020, prin care Ministerul Sănătății a dispus suspendarea intimatei-reclamante din funcția de manager al Spitalului Județean de Urgență Reșița și suspendarea contractului de management nr. x din 16 martie 2008 încheiat cu Consiliul Județean Caraș-Severin, pe perioada stării de urgență, pentru neîndeplinirea atribuțiilor de serviciu.

Soluționând cauza, instanța de fond a găsit întemeiate criticile de nelegalitate și a dispus anularea Ordinul MS nr. 430/10.04.2020, reținând nemotivarea în fapt a actului administrativ.

Soluția instanței de fond este însușită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente.

Răspunzând criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reține că motivarea actului administrativ reprezintă o cerință de legalitate, constituind o garanție împotriva arbitrariului.

Astfel, motivarea actului administrativ nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului ori la temeiul de drept, ci trebuie să conțină elemente de fapt care să permită, pe de o parte destinatarului să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

În cauza dedusă judecății, așa cum în mod corect a reținut judecătorul fondului, Ordinul Ministrului Sănătății nr. 430/10.04.2020, contestat, nu cuprinde motivele de fapt care fundamentează aplicarea dispozițiilor legale reținute.

Dacă motivarea în drept este atinsă prin indicarea în preambulul ordinului a temeiurile juridice avute în vedere de emitent la adoptarea măsurilor dispuse prin intermediul acestuia, în ceea ce privește motivarea în fapt a măsurii administrative, aceasta s-a realizat prin trimiterea la Referatul Direcției Generale Juridice și Resurse Umane nr. NT 663/895/10.04.2020 și la adresa nr. x/01.04.2020 a Instituției Prefectului Județului Caraș Severin.

Este adevărat că această abordare se regăsește și în jurisprudența Înaltei Curți, în care s-a reținut că nu este necesară încorporarea efectivă a constatărilor organului de control, câtă vreme acestea fac corp comun cu ordinul contestat și pot fi la rândul lor examinate sub aspectul legalității în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Însă, în cauza dedusă judecății, trimiterea la cele două acte indicate în preambulul ordinului, al căror conținut nu poate fi asimilat unei lămuriri a cauzelor care au condus la adoptarea măsurilor contestate, nu este suficientă pentru a se aprecia îndeplinită cerința motivării actului.

Aceasta, deoarece așa cum corect a reținut și judecătorul fondului, Referatul Direcției Generale Juridice și Resurse Umane nr. NT 663/895/10.04.2020 nu cuprinde nici o referire la motivele de fapt avute în vedere la adoptarea actului, iar din conținutul adresei Instituției Prefectului Județului Caraș Severin nr. 1/6052/01.04.2020, rezultă că sunt menționate unele dintre motivele care au determinat măsura suspendării (efectuarea și transmiterea unor rapoarte incorecte către Ministerul Sănătății, nerespectarea procedurilor, lipsa circuitelor Covid și Noncovid la nivelul Spitalului de Urgență Caraș Severin și efectuarea deficitară a anchetelor epidemiologice), însă nu se precizează, în concret, în ce au constat pretinsele deficiențe manageriale imputate intimatei-reclamante. În plus, la dosar nu a fost depus niciun înscris care să susțină afirmațiile din adresă.

Prin urmare, în mod nefondat susține recurentul-pârât că prima instanță a ignorat aspectele semnalate prin adresa nr. x/01.04.2020, cu atât mai mult cu cât, în recurs, s-a limitat la a reitera conținutul acestei adrese, fără a prezenta contraargumente care să conteste în concret reținerile instanței de fond.

În vederea justificării unei astfel de măsuri de suspendare a raportului de serviciu și al contractului de management, pe temeiul existenței unui management defectuos, având în vedere consecințele unei astfel de măsuri, atât pe plan individual (al reclamantei) cât și pe plan instituțional (schimbare de conducător al unității sanitare), se impunea depunerea unor probe solide, din care să rezulte necesitatea acestei măsuri, concretizată în existența unor note de constatare deficiențe, procese-verbale de control, întocmite de diverse entități cu atribuții de control în domeniu.

Or, acest aspect nu a făcut obiectul preocupărilor recurentului-pârât în demersul de a demonstra că actul administrativ este legal, nici în fața instanței de fond și nici în recurs, după cum se poate observa din probatoriul administrat la dosar.

În acest context, fără a nega marja de apreciere de care dispune autoritatea publică emitentă în exercitarea atribuțiilor sale, Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că ordinul contestat nu cuprinde o motivare în fapt care să permită evaluarea proporționalității măsurii de suspendare a intimatei-reclamante din funcția deținută, în virtutea principiului potrivit căruia actele administrative nu trebuie să depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporționate în raport cu scopurile vizate, fiind adoptat cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Cât privește nelegalitatea acordării despăgubirilor pentru perioada suspendării din funcție dispusă prin ordinul atacat, susținerile recurentului nu pot fi primite, pe de o parte, pentru că repararea prejudiciului material suferit de intimata-reclamantă este o consecință firească a constatării nulității Ordinului 430/10.04.2020, iar pe de altă parte, în contenciosul administrativ, acordarea daunelor morale, alături de cele materiale, este menită să asigure protecția efectivă a drepturilor persoanei vătămate și repararea echitabilă a prejudiciului suferit, în raport cu circumstanțele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Daunele morale corespund atingerii aduse cinstei, demnității, onoarei, imaginii publice ori prestigiului profesional, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să ofere o reparație echitabilă, dar să nu constituie nici o penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna, nici un venit nejustificat pentru victima acesteia.

Soluția pronunțată de judecătorul fondului pe acest capăt de cerere este legală, în condițiile în care intimata-reclamantă a probat existența prejudiciului moral, după cum impun dispozițiile art. 253 alin. (1)-(4) C. civ.. În cauză este relevantă culpa Ministerul Sănătății care, prin reținerea unei situații de fapt nedovedite, a condus la adoptarea nelegală a ordinului în litigiu, ordin prin care a fost adus un prejudiciu de imagine intimatei-reclamante.

Cât privește dezlegarea dată excepțiilor inadmisibilității acțiunii și lipsei de interes, Înalta Curte constată că soluția de respingere a excepțiilor se impune a fi menținută, în condițiile în care recurentul-pârât nu formulează nicio critică pe acest aspect, ci doar reiterează argumentația de la fond invocată în susținerea excepțiilor.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, constatând că nu sunt incidente motivele de reformare a sentinței din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătății, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătății împotriva sentinței nr. 314 din 02 noiembrie 2020 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 octombrie 2022.