ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4045/2022

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 10.07.2020 sub nr. x/2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății și cu intervenientul forțat Consiliul Județean Caraș-Severin a formulat contestație împotriva Ordinului nr. 684/15.05.2020, prin care a solicitat constatarea nulității absolute a Ordinului nr. 684/15.05.2020 emis de Ministerul Sănătății, înregistrat la Spitalul Județean de Urgență Reșița Reșița sub nr. x/10.04.2020 și, în consecință, să se dispună ca prin hotărârea pe care o va pronunța instanța, anularea Ordinului atacat. În situația în care instanța nu ar reține nulitatea absolută, s-a solicitat să se aprecieze Ordinul atacat ca fiind netemeinic și nelegal. S-a solicitat repunerea in situația anterioară în sensul reinstituirii în funcția de manager a Spitalului Județean de Urgență Reșița a reclamantei, cu obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la plata drepturilor salariale pentru perioada în care reclamanta a fost suspendată și acordarea de daune morale în cuantum de 10.000 RON.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 270 din 30 septembrie 2020 a Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal s-a respins excepția netimbrării și excepția inadmisibilității acțiunii. S-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, și cu intervenientul forțat Consiliul Județean Caraș-Severin. S-a anulat Ordinul nr. 684/15.05.2020 emis de pârâtul Ministerul Sănătății. A fost obligat pârâtul Ministerul Sănătății la pata drepturilor salariale restante pentru perioada suspendării din funcție dispusă prin Ordinul nr. 684/15.05.2020. S-a respins ca rămasă fără obiect cererea de repunere în funcție a reclamantei. A fost obligat pârâtul Ministerul Sănătății la plata sumei de 10.000 RON către reclamantă, cu titlu de daune morale și la plata sumei de 2350 RON cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul Ministerul Sănătății criticând-o pentru motive de nelegalitate, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Referitor la aprecierea instanței de fond cu privire la nelegalitatea ordinului atacat in raport de necuprinderea motivării, s-a arătat că acesta cuprinde temeiul de drept reprezentat de dispozițiile art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020. S-a arătat că instanța de fond a omis a observa că în preambulul ordinului atacat, se specifică, în mod clar, care au fost actele care au stat la baza emiterii ordinului precum și temeiurile de drept în baza cărora a fost emis. Instanța de fond nu a reținut că în ceea ce privește situația de fapt, în referatul Ordinului nr. x/10.04.2020 s-a menționat că prin adresa nr. x/07.04.2020 conducerea Instituției Prefectului județului Caras Severin a adus la cunoștință ministrului neîndeplinirea atribuțiilor de serviviu a doamnei A.. Astfel, la data de 29.04.2020 a fost înregistrată la Ministerul Sănătății, cu nr. x/07.04.2020 adresa Instituției Prefectului județului Caras Severin nr. 1/6052/01.04.2020 prin care, a fost solicitat în situația generată de evoluția epidemiologică determinată de răspunderea SARS-COV-2, să se analizeze în conformitate cu alin. (1) al art. 254 lit. c) din O.U.G. nr. 57/2019, pentru o mai bună desfășurare a sistemului de sănătate publică la nivel județean, conform competențelor legale, înlocuirea conducerii Spitalului Județean de Urgență Reșița, respectiv a managerului A.. Prin revenirea la adresa menționată, au fost semnalate o multitudine de abateri/nereguli grave de natură a zădărnicii combaterea epidemiei cu Covid 19 precum și un management defectuos, respeciv efectuarea și transmiterea unor rapoarte incorecte către Ministerul Sănătății, nerespectarea procedurilor, lipsa circuitelor Covid și Non Covid, efectuarea deficitară a anchetelor epidemilogice. S-a arătat, de asemenea, că Ordinul nr. 684/15.05.2020 are referat de aprobare, prin care este motivat atât în drept cât și în fapt. Situația de fapt a emiterii actului este motivată în contextul pandemiei Covid 19 și pentru o mai bună gestionare în ce privește managementul Spitalul Județean de Urgență Reșița. Având în vedere aspectele reținute în adresa emisă de Prefectul Județului Caras Severin în baza competențelor legale, ținând cont de gravitatea faptelor prezentate, fapte și acțiuni ce indicau/prezentau un management defectuos pentru Spitalul Județean de Urgență Reșița, prin Ordinul nr. R 430/10.04.2020 emis de Ministrul Sănătății, iar ulterior prin Ordinul nr. R684/15.05.2020 a fost suspendat, pentru reclamantă, raportul de serviciu pe perioada stării de urgență, iar ulterior pentru neîndeplinirea atribuțiilor de serviciu, în temeiul art. 32 din Decretul Președintelui României nr. 240/2020. Având în vedere faptul că prefectul avea în coordonare prevenirea și combaterea epidemiilor cu coronavirus și ținând cont de solicitarea de demitere a managerului Spitalul Județean de Urgentă Reșița, jud. Caras Severin, solicitare de demitere întemeiată pe nerespectarea obligațiilor de serviciu ce aveau o legătură directă cu combaterea epidemiei cu coronavirus, Ministerul Sănătății a emis Ordinului nr. 430/10.04.2020, iar pentru starea de alertă a fost emis cu continuitate Ordinul nr. 684/15.05.2020 prin care managerul spitalului a fost suspendat din funcție. A arătat recurentul - reclamant că nu se poate reține că Ordinul nr. 684/15.05.2020 depășește limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit astfel încât inconvenientele cauzate particularului să fie disproporționate în raport cu scopurile urmărite. De asemenea, s-a susținut prin motivele de recurs că în mod greșit instanța de fond a dispus obligarea pârâtul Ministerul Sănătății la plata drepturilor salariale restante pentru perioada suspendării din funcție dispusă prin Ordinul nr. 684/15.05.2020, in condițiile în care Managementul asistenței medicale a Spitalului Județean de Urgență Reșița, inclusiv plata drepturilor salariale este atribuția autorităților administrației publice locale, iar contractul de management nr. x/16.03.2020, în baza căruia doamnei A. i se plăteau drepturile salariale, era încheiat cu Consiliul Județean Caras Severin. În ceea ce privește obligarea Ministerului Sănătății la plata sumei de 10.000 RON către reclamantă, cu titlu de daune morale s-a arătat că hotărârea este dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. In cauză intimata - reclamantă nu a dovedit existența prejudiciului moral prin niciun document justificativ. Pentru considerentele expuse, s-a solicitat să se constate că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a normelor de drept material, urmând ca Înalta Curte să pronunțe o hotărâre prin care să dispună casarea hotărârii atacate, iar, pe fond, respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată formulată de A..

Apărările formulate în cauză Intimata - reclamantă a depus întâmpinare prin care a solicitat anularea recursului iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A susținut intimata - reclamantă că în mod temeinic s-a apreciat faptul că Ordinul R.684/15.05.2020 contestat în cauză, a fost adoptat cu un exces de putere în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004, având în vedere lipsa totală a unei motivări coerente de natură să justifice măsura dispusă, ceea ce a atras după sine anularea actului administrativ, respectiv pentru faptul că nu există probe pertinente și solide care să conducă la concluzia că măsura suspendării dispusă este una justificații și absolut necesară. Totodată, criticile referitoare la daunele morale sunt nefondate intrucât din materialul probator administrat la dosar s-a dovedit faptul că reclamantei i-a fost afectată imaginea, luându-se chiar în derâdere faptul că deși a promovat un concurs în mod legal, pentru că a indeplinit și toate condițiile de studii s-a dispus în mod repetat, după o activitate de aproximativ trei săptămâni, înlocuirea cu fostul manager interimar care nu a s-a înscris la nicio sesiune de concurs. Intimatul - intervenient Consiliul Județean Caraș-Severin a depus întâmpinare prin care s-a solicitat instanței de recurs să se constate că suspendarea reclamantei nu s-a dispus din inițiativa acestei instituții, precum și faptul că Președintele Consiliului Județean, din punct de vedere procedural, nu putea revoca Ordinul atacat.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante În fapt, reclamanta A. prin Dispoziția Președintelui Consiliului Județean Caraș-Severin nr. 220/16.03.2020 a fost numită în funcția de manager al Spitalului Județean de Urgență Reșița, începând cu data de 13.03.2020, ca urmare a promovării concursului organizat în acest sens. Astfel, între intervenientul forțat Consiliul Județean Caraș-Severin și reclamanta A. a fost încheiat Contractul de management nr. x/16.03.2020, prin care reclamanta a dobândit drepturi și obligații privind organizarea, conducerea și administrarea Spitalului Județean de Urgență Reșița, precum și gestionarea patrimoniului și a mijloacelor materiale și bănești ale acestuia, pe baza obiectivelor și a indicatorilor de performanță, în scopul asigurării serviciilor medicale preventive, curative, de recuperare și/sau paleative, după caz, în conformitate cu prevederile legale în vigoare. În perioada stării de urgență, prin Ordinul R430/10.04.2020 emis de Ministerul Sănătății, reclamantei i s-a suspendat contractul de management și funcția de manager. Reclamanta a contestat Ordinul R430/10.04.2020. La data expirării stării de urgență - 15.05.2020 -, reclamanta s-a prezentat la locul de muncă, cu scopul îndeplinirii atribuțiilor prevăzute în fișa postului. În aceeași dată de 15.05.2020, a fost emis și comunicat Ordinul R.684/15.05.2020, prin care reclamanta a fost suspendată din nou din funcție, fiind suspendat și contractul de management, pe durata stării de alertă. Prealabil analizei fondului cauzei, Înalta Curte constată, raportat la cerințele instituite la art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., că, la o analiză a motivelor de reformare a sentinței atacate din perspectiva normelor de drept material incidente în soluționarea litigiului, recurentul-pârât a formulat critici punctuale asupra sentinței pronunțate de prima instanță, ce pot fi încadrate în cazul de casare reglementat de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., criticile vizând greșita anulare a actului administrativ față de lipsa motivării precum și obligarea acestuia la plata daunelor materiale și morale. Analizând sentința atacată prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se poate reține vreo incălcare a normelor de drept material. Astfel instanța de fond a constat nelegalitatea Ordinului nr. 684/15.05.2020 emis de Ministerul Sănătății, față de nemotivarea acestuia in fapt, apreciindu-se că sunt astfel întrnite condițiile dovedirii excesului de putere, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte constată că fundamentarea în fapt și în drept a actelor administrative, emise în temeiul atribuțiilor legale conferite organelor administrației publice, este o componentă esențială în aprecierea legalității acestora, prezumție în temeiul căreia astfel de acte se bucură de putere executorie, nefiind permisă absența motivării explicite a actului administrativ, deoarece posibilitatea atacării în justiție este iluzorie de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură, motivarea conferind actului administrativ transparență, fiind esențială și sub aspectul înfăptuirii controlului de legalitate. Actul administrativ trebuie motivat pentru a da posibilitatea cunoașterii motivelor pentru care a fost emis, a elementelor de fapt și de drept care au determinat adoptarea acestuia, persoanei interesate să aprecieze asupra legalității și temeiniciei acestuia și instanței de judecată învestite de persoana care se pretinde vătămată să efectueze controlul jurisdicțional. Cerințele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanțele fiecărui caz. Deși motivarea reprezintă o obligație generală, aplicabilă oricărui act administrativ, aprecierea asupra acesteia se realizează în concret, în raport de natura și obiectul actului administrativ. Prima instanță a analizat punctual atât conținutul actului atacat, cât și Referatul întocmit de Direcția Generală Juridice și Resurse Umane nr. 2514/2020 observând că nu se face nicio referire la motivele de fapt avute în vedere la adoptarea actului, respectiv împrejurările din care să rezulte în mod concludent necesitarea suspendării reclamantei din funcție și a contractului de management. Instanța de control judiciar constată, din analiza actelor depuse la dosar, că într-adevăr, cu excepția arătării temeiurilor de drept și a împrejurării declarării stării de alertă la nivel național în contextul situației epidemiologice generate de virusul SARS-COV2, nu există o justificare a măsurii luate. Este adevărat că evaluarea activității managerului prezintă un aspect de oportunitate, atribut exclusiv al evaluatorului, însă, față de situația concretă, se constată că nu poate fi verificat raționamentul urmat de emitentul ordinului, în lipsa indicării unor elemente de motivare, precum și faptul că, fiind învestită, în mod legal, cu verificarea legalității actelor ce cuprind rezultatul evaluării realizată de către pârât, instanțele se află în imposibilitatea de a verifica dacă măsura adoptată respectă cerința legalității. Exercitarea competențelor autorității implică o marjă de apreciere din partea acesteia și se concretizează în oportunitatea pe care autoritatea o are în vedere pentru luarea unei decizii obiective, în raport de circumstanțele concrete. Acest fapt nu presupune, însă, lipsa de transparență în luarea unei decizii, astfel că motivarea actului administrativ, care constituie o garanție împotriva arbitrariului, trebuie să conțină elementele de fapt și de drept care să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, cu atât mai mult în condițiile în care reclamanta a participat la o procedură de concurs pentru ocuparea funcției. Constată astfel Înalta Curte că nu sunt respectate cerințele esențiale de motivare a actului administrativ pentru a permite controlul jurisdicțional, motivarea în fapt reprezentând o dovadă de transparență și o condiție de legalitate a actului administrativ. Referitor la argumentele recurentului pârât privind motivarea ordinului cu trimitere la conținutul actelor enumerate in cadrul Ordinului nr. R430 din 10.04.2020 este evident caracterul nefondat al acestor susțineri, in condițiile in care acest din urma act și actele care au stat la baza emiterii sale nu sunt menționate ca temei al actului atacat în prezenta cauză. În ceea ce privește soluția adoptată de instanța de fond privind obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale pentru perioada în care reclamanta a fost suspendată și acordarea de daune morale în cuantum de 10.000 RON, Înalta Curte reține că în controlul exercitat asupra actelor administrative deduse judecății, instanța de contencios administrativ are de verificat conformitatea acestora cu legea și respectarea, în conduita autorității emitente, a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat și interesul public pe care autoritățile publice sunt chemate să îl ocrotească. Tocmai de aceea, legea contenciosului administrativ a introdus, printre temeiurile acțiunii, excesul de putere, definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege, sau prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale. Raportat la prevederile art. 18 art. (1) din Legea nr. 554/2044, atunci când se constată nelegalitatea unui act administrativ, pe lângă anularea lui, instanța dispune și obligarea autorității de a înlătura vătămarea, astfel că aprecierile recurentului -pârât cu privirea la lipsa competențelor potrivit O.U.G. nr. 70/2020 sunt nefondate. In ceea ce privește acordarea daunelor morale, contrar susținerilor recurentului pârât referitoare la neefectuarea probei acestora, Înalta Curte reține că măsura a avut un impact in cadrul comunității locale și implicit asupra imaginii profesionale a reclamantei, în contextul situației epidemiologice, astfel cum rezultă din numeroasele articole de presă, depuse in extras împreună cu cererea de chemare in judecată Față de toate aceste considerente expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate de pârât prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.