ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3280/2021

Ședința publică din data de 27 mai 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal la data de 14 ianuarie 2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Ministrul Sănătății, a solicitat suspendarea executării Ordinului Ministrului Sănătății nr. R/4/04.01.2021 privind revocarea acestuia din funcția de manager interimar al Spitalului Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca, respectiv obligarea Ministerului Sănătății la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 34 din 11 februarie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității, a admis excepția lipsei de interes și a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu Ministerul Sănătății, reprezentat prin ministru, cu privire la Ordinul Ministrului Sănătății R/4/04.01.2021.

Împotriva sentinței civile nr. 34 din 11 februarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Printr-un prim set de critici, recurentul-reclamant a învederat, în esență, că soluția de admitere a excepției lipsei de interes a fost pronunțată cu încălcarea normelor de procedură ce reglementează interesul (art. 33 din C. proc. civ.), precum și cu încălcarea normelor de drept material referitoare la sancțiunea caducității actului administrativ, ceea ce atrage incidența motivelor de casare prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

În acest sens, recurentul-reclamant a apreciat și că soluția admiterii excepției lipsei de interes nu a fost motivată, fiind astfel încălcate dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., ceea ce face aplicabil motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Printr-un alt set de critici, recurentul-reclamant a susținut că hotărârea atacată a fost pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a legii, arătând că, în speță, sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Cât privește cazul bine justificat, recurentul-reclamant a arătat că instanța de fond, cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 177 alin. (6) din Legea nr. 95/2006, precum și ale art. 31 alin. (2) din Constituția României, a apreciat că motivarea actului de revocare al managerului interimar de spital nu ar reprezenta o condiție primară de legalitate a acestuia.

În ceea ce privește condiția referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, recurentul-reclamant a susținut că instanța de fond nu a avut în vedere faptul că a probat existența unui set de factori care fac previzibilă perturbarea în viitor a serviciului public oferit de Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca, situație ce ar putea fi evitată prin suspendarea actului ce face obiectul acțiunii introductive.

Totodată, recurentul-reclamant a arătat că, urmare a actului de revocare, este lipsit în mod legal de veniturile față de care avea o așteptare legitimă, situație care se agravează odată cu trecerea timpului, aspect care, de asemenea, se circumscrie noțiunii de prejudiciu material și previzibil prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 23 aprilie 2021, intimatul-pârât Ministerul Sănătății a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că în mod legal instanța de fond a admis excepția lipsei de interes.

În ceea ce privește soluția pe fond, intimatul-pârât a învederat că în mod corect a reținut prima instanță că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reține că recurentul-reclamant a criticat soluția instanței de fond, de admitere a excepției lipsei de interes, prin raportare la motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., iar soluția de respingere a cererii de suspendare, doar din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), acesta este nefondat.

Cu referire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea, în considerentele hotărârii, a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu dispozițiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a pronunțat soluția recurată, fiind respectate dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanța de fond.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale se invocă, în esență, o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat în cuprinsul recursului.

În consecință, prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, motivarea hotărârii are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind respectate cerințele unui proces echitabil.

Motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ce vizează încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, precum și de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), sunt nefondate.

Criticile recurentului-reclamant referitoare la aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 33 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Înalta Curte are în vedere prevederile art. 32 din C. proc. civ., care reglementează condițiile necesare pentru existența dreptului la acțiune, unul dintre elementele acțiunii civile fiind justificarea unui interes. În raport de dispozițiile art. 33 din C. proc. civ., interesul trebuie să îndeplinească condițiile de a fi determinat, legitim, personal, născut și actual.

Totodată, în materia contenciosului administrativ, justificarea unui interes este condiționată de afirmarea unui drept subiectiv, respectiv a unui interes legitim, așa cum prevede art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și cum această noțiune este definită în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. a) din cadrul aceluiași act normativ.

Or, interesul reclamantului A. în susținerea cererii de suspendare nu se justifică, având în vedere că interesul acestuia de a-și relua activitatea în calitatea de manager al Spitalului Clinic Județean de Urgență Cluj - Napoca nu se justifică în ipoteza suspendării executării Ordinului Ministrului Sănătății nr. R/4/04.01.2021, prin care s-a dispus revocarea sa din funcție.

În acest sens, instanța de control judiciar, în acord cu opinia instanței de fond, are în vedere că executarea Ordinului nr. R/5/04.01.2021, de numire în funcție a noului manager, nu constituie obiect al prezentei acțiuni, astfel că efectele acestui ordin ar urma să se producă în continuare, neputând fi considerat că acesta devine caduc ori că este revocat implicit.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant privind sancțiunea caducității ordinului de numire în funcție a noului manager, Înalta Curte reține că atâta timp cât nu a fost solicitată suspendarea actului administrativ de numire în funcție a managerului interimar care i-a succedat reclamantului, acțiunea având ca obiect cererea de suspendare a actului administrativ de revocare din funcție a recurentului-reclamant este lipsită de folos practic, prin prisma prezumției de legalitate de care beneficiază actul administrativ emis ulterior și a obligației de executare a acestuia.

Totodată, instanța de recurs constată că recurentul-reclamant nu a indicat în concret care sunt normele de drept material referitoare la sancțiunea caducității actului administrativ, încălcate de prima instanță, iar exemplele jurisprudențiale invocate în cererea de recurs privesc situații de fapt și de drept diferite, care nu au aplicabilitate în cauza de față.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte are în vedere că instanța de fond, deși a admis excepția lipsei de interes, a procedat și la analiza condițiilor cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru dispunerea măsurii suspendării executării actului administrativ, constatând în mod corect că acestea nu sunt îndeplinite în speță.

Criticile recurentului-reclamant privind aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, sunt nefondate.

În fapt, reclamantul a ocupat funcția de manager al Spitalului Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca începând cu anul 2013, în baza contractelor de management încheiate cu Ministerul Sănătății. La data de 28 iunie 2020, ultimul contract de management încheiat de reclamant a expirat, acesta fiind însă numit manager interimar al Spitalului Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca pentru o perioada de 6 luni, prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. R/1245/02.07.2020, în considerarea necesității de a asigura continuitatea activității de conducere a spitalului, pe fondul crizei sanitare generate de pandemia de COVID-19.

Menținându-se contextul epidemiologic enunțat anterior, la finalul celor 6 luni, reclamantul a fost numit din nou manager interimar, prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. R/3257/23.12.2020, începând cu data de 02 ianuarie 2021.

La data de 04 ianuarie 2021, a fost emis Ordinul nr. R/4/04.01.2021, prin care reclamantul a fost revocat din funcția de manager interimar.

Conform art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanței supreme s-a statuat că aparența de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularității procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce țin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanțială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Așa cum s-a reținut anterior, prin memoriul de recurs, reclamantul a invocat în esență drept motive ce ar reprezenta în înțelesul său un caz bine justificat, aceleași argumente invocate și în fața instanței de fond, care nu sunt de natură a reforma sentința recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reține un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia.

În ceea ce privește nemotivarea actului, ca motiv de aparentă nelegalitate, Înalta Curte reține că potrivit art. 177 alin. (5) și (6) din Legea nr. 95/2006:

"(5) Până la ocuparea prin concurs a funcțiilor de conducere care fac parte din comitetul director, conducerea interimară a spitalelor publice din rețeaua Ministerului Sănătății se numește prin ordin al ministrului sănătății, iar pentru ministerele și instituțiile cu rețea sanitară proprie, respectiv pentru autoritățile administrației publice locale prin act administrativ al ministrului de resort, al conducătorului instituției respective sau prin act administrativ al primarului unității administrativ-teritoriale, al primarului general al municipiului București sau al președintelui consiliului județean, după caz. (6) Managerul interimar și ceilalți membri ai comitetului director interimar se numesc în condițiile prevăzute la alin. (5), până la revocarea unilaterală din funcție, dar nu mai mult de 6 luni".

Conform art. 11 din Legea 55/2020, "pe durata stării de alertă, posturile vacante sau temporar vacante din cadrul Ministerului Sănătății și unităților aflate în subordinea și în coordonarea Ministerului Sănătății, inclusiv funcțiile publice de execuție și conducere, pot fi ocupate prin numire, fără concurs, de funcționari publici sau personal contractual (…). Numirea în cadrul aparatului propriu al Ministerului Sănătății se face prin ordin al ministrului sănătății și încetează de drept în cel mult 30 de zile de la data încetării stării de alertă".

În Ordinul Ministrului Sănătății nr. R/4/04.01.2021, a cărui suspendare se solicită în cauză, se menționează că a fost emis în conformitate cu prevederile art. art. 177 alin. (5), (6) și (7) din Legea nr. 95/2006

Având în vedere că recurentul-reclamant îndeplinea funcția de manager interimar al Spitalului Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca, Înalta Curte, în acord cu opinia instanței de fond, reține că lipsa indicării în cuprinsul ordinului contestat a motivelor pe care se întemeiază revocarea reclamantului din funcție, nu poate conduce la reținerea unei îndoieli serioase privitoare la legalitatea actului administrativ, întrucât textul de lege în baza căruia a fost emis îi oferă posibilitatea ministrului sănătății de a numi, prin ordin, managerul interimar, precum și a revoca, unilateral, respectiva persoană din funcție, situație întâlnită și în cauza dedusă judecății.

În concluzie, în raport de criticile formulate de recurentul-reclamant, în speță nu poate fi reținută îndeplinirea condiției cazului bine justificat, astfel cum în mod legal a constatat prima instanță.

Înalta Curte reține că prima instanță în mod just a stabilit că și cerința pagubei iminente nu este întrunită în cauză.

În raport de situația concretă a speței, nu poate fi decelat un prejudiciu material, viitor și previzibil în dauna recurentului - reclamant, determinat de ordinul atacat, iar revocarea reclamantului din funcția de manager interimar al Spitalului Clinic Județean de Urgență Cluj - Napoca nu este de natură să conducă la concluzia că urmează să fie perturbat serviciul public oferit de această unitate medicală.

Așa cum a reținut și instanța de fond, reclamantul nu a probat existența unei pagube iminente, iar susținerile sale privitoare la eventuala perturbare a activității spitalului, urmare a numirii unui nou manager, nu au fost dovedite în concret, simplul fapt al numirii în funcție a unei alte persoane în calitatea de manager interimar, chiar fiind vorba despre o persoană care nu a mai deținut această calitate anterior, nefiind de natură a conduce la concluzia unei perturbări previzibile grave a funcționării spitalului.

Nu în ultimul rând, susținerile legate de lipsirea recurentului-reclamant de veniturile obținute în calitatea de manager interimar, nu au fost corelate în concret cu prejudiciul suferit ca urmare a revocării din funcția de manager, în condițiile în care, pe de o parte, acesta a pierdut funcția de manager interimar, nefiind lipsit în totalitate de venituri, iar pe de altă parte, posibilitatea obținerii veniturilor în această calitate era oricum limitată în timp, acesta fiind numit până la revocarea unilaterală din funcție, dar în orice caz, nu mai mult de 6 luni.

Înalta Curte reține că, din perspectiva prevederilor Recomandării nr. (89) 8/1983 a Consiliului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, astfel de măsuri de protecție provizorie pot fi acordate atunci când executarea actului administrativ este de natură a cauza pagube și când există un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.

În aceste condiții, se constată că susținerile cu caracter general ale recurentului-reclamant nu își regăsesc un fundament în cele relevate prin înscrisurile depuse la dosar, motiv pentru care nu sunt apte să determine instanța de control judiciar a aprecia că, în speță, ar fi îndeplinită condiția cazului bine justificat, nefiind identificate împrejurări vădite de fapt și/sau de drept de natură să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motivele de casare a sentinței prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 34 din 11 februarie 2021 a Curții de Apel Cluj, secția a III - a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 mai 2021.