ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3915/2022

Ședința publică din data de 14 septembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauze

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. x/2020 reclamantul A., Vice-Președinte al Consiliului de Supraveghere al Societății de Asigurare-Reasigurare B. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în temeiul prevederilor art. 14 si 15 din Legea 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 87/25.01.2021 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară prin care a fost sancționat cu amendă în cuantum de 450.000 RON, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare.

Prin sentința civilă nr. 391 din data de 16 martie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de suspendare formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară și a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 87/25.01.2021 emisă de ASF până la soluționarea definitivă a cererii de anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2021

Împotriva sentinței civile nr. 391 din data de 16 martie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs Autoritatea de Supraveghere Financiară, în temeiul art. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată formulată de către reclamant.

În dezvoltarea motivelor de recurs a susținut că instanța de fond a încălcat și aplicat greșit normele de drept material aplicabile în cauză în ceea ce privește individualizarea sancțiunii, respectiv cele cuprinse în art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015 privind autorizarea și supravegherea activității de asigurare și reasigurare, coroborate cu cele cuprinse în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015 prevede elementele care trebuie luate în considerare la momentul sancționării, elemente pe care A.S.F. le-a avut în vedere la stabilirea sancțiunilor.

Din perspectiva conținutului obligatoriu al deciziei contestate sub acest aspect, se observă că acest conținut este reglementat în cuprinsul art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015 care prevede că "deciziile de sancționare emise de A.S.F. cuprind motivele de fapt și de drept, mențiunea că persoanele și entitățile sancționate au dreptul de contestare conform art. 165, termenul în care se poate depune contestația, instanța căreia i se poate adresa și sunt comunicate persoanelor și entităților respective". Instanța a reținut sub acest aspect că decizia respectă cerințele minime prevăzute de textul de lege.

A mai arătat că, prin sentința civilă nr. 1322/01.10.2021, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel București a respins acțiunea intimatului de anulare a Deciziei A.S.F. nr. 87/25.01.2021, ca neîntemeiată. Astfel, în dosarul de anulare a deciziei a cărei suspendare a executării s-a solicitat în prezenta cauză, Curtea de Apel București a apreciat că subscrisa am individualizat corect sancțiunea aplicată, respectând dispozițiile art. 163 alin. (11) și alin. (12) din Legea nr. 237/2015.

Contrar aprecierilor instanței de fond, a susținut că actul administrativ contestat cuprinde elementele obligatorii prevăzute de lege, precum și criteriile de individualizare a sancțiunii aplicate. Gravitatea faptei este generată de faptul că ASF a fost pusă în imposibilitatea verificării corectitudinii înregistrării tranzacțiilor și a soldurilor ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanțier, cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societății, precum și a demersurilor pe care societatea le-a întreprins în scopul recuperării sumelor debitoare rezultate din relația cu reasiguratorii.

Prin nepunerea la dispoziție a informațiilor solicitate prin notificarea transmisă de autoritate a fost împiedicată exercitarea drepturilor conferite A.S.F. de a verifica și impune eventuale măsuri în consecință, respectiv de constituire de provizioane pentru sumele nerecuperate.

Prin imposibilitatea efectuării unei analize pe documentația solicitată și netransmisă, autoritatea s-a aflat în imposibilitate de a identifica/cuantifica prejudiciile cauzate terților. Nu în ultimul rând, s-a avut în vedere și o cooperare defectuoasă a societății cu A.S.F., generată de întârzieri repetate în furnizarea informațiilor solicitate, abordarea unei atitudini ostile menite să tergiverseze sau să împiedice transmiterea informațiilor solicitate.

Având în vedere principiul proporționalității și al raționamentului calificat, A.S.F. a respectat întocmai criteriile de individualizare prevăzute la art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, ținând cont de natura faptei contravenționale constatate, cu privire la care s-a apreciat gravitatea ca fiind ridicată, sens în care s-a justificat pe deplin cuantumul sancțiunii amenzii aplicate recurentului. Din această perspectivă, cu luarea în considerare a faptului că legea specială prevede limite ale amenzii între 10.000 și 1.0000 de RON, chiar instanța de fond a reținut în mod judicios că amenda în cuantum de 450.000 de RON este stabilită în limitele legale.

Având în vedere limitele amenzii prevăzute de lege și faptul că amenda efectiv aplicată de ASF s-a situat sub minimul prevăzut de lege, argumentul instanței de fond potrivit căruia ASF trebuia "să aplice reclamantului din timp un sistem gradual de sancțiuni care ar fi avut efect disuasiv, însă a preferat să aplice direct o sancțiune care se remarcă prin cuantumul deosebit de ridicat, fără să motiveze de ce s-a oprit la respectiva sumă și nu la alta atunci când a fixat cuantumul amenzii", nu are corespondent în nicio dispoziție legală.

Nu în ultimul rând, sentința recurată este dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 referitoare la paguba iminentă, întrucât instanța de fond a apreciat că intimatul a făcut dovada îndeplinirii condiției privind preîntâmpinarea unei pagube iminente, singurul argument fiind acela al cuantumului sancțiunii amenzii aplicate de ASF. Or, cuantumul amenzii aplicate nu poate fi un criteriu hotărâtor, acesta fiind invocat de către intimat în mod sumar fără a putea demonstra, că i s-a aplicat o sancțiune foarte mare, că această sancțiune ar avea consecințe în plan profesional și în cel al capacității de muncă, în plan personal, social si familial.

Instanța de fond trebuia să observe faptul că simpla menționare a aplicării unei sancțiuni cu amendă și a cuantumului acesteia nu poate conduce la constatarea existenței unei pagube iminente, în acest sens fiind și jurisprudența Înalta Curte de Casație și Justiție. (Decizia nr. 5191 din 27 octombrie 2005; Decizia nr. 588 din 12 februarie 2004).

În final, a arătat că situația financiară a societății s-a dovedit a fi atât de gravă încât, prin Decizia nr. 1148/17.09.2021 A.S.F a retras autorizația societății și a aprobat promovarea cererii de faliment. Prin sentința civilă nr. 507/09.02.2022, pronunțată în dosarul nr. x/2021, Tribunalul București a dispus intrarea în faliment a societății B. S.A., societate în cadrul căreia intimatul a avut calitatea de Vicepreședinte al Consiliului de supraveghere. 4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare, prin care a solicitat admiterea excepției nulității recursului, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat, apreciind că soluția instanței de fond este legală și corectă, sub aspectul constatării îndeplinirii condițiilor pentru suspendarea actului administrativ atacat: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru considerentele ce succed:

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurenta-pârâtă prin raportare la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv la încălcarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Intimatul - reclamant A., vice-președinte al Consiliului de Supraveghere al Societății de Asigurare-Reasigurare B. S.A., a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 87/25.01.2021 emise de Autoritatea de Supraveghere Financiară, prin care a fost sanctionat cu amendă în cuantum de 500.000 RON.

Înalta Curte reține că sunt fondate susținerile recurentei potrivit cărora, prima instanță a concluzionat în mod nejustificat că argumentele aduse în favoarea nelegalității actului administrativ contestat sunt de natură a crea o îndoială serioasă.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Trebuie subliniat că, în speța de față, instanța de fond a respins toate argumentele intimatului-reclamant invocate în cuprinsul cererii de suspendare, cu excepția celui privind individualizarea amenzii contravenționale, reținând că este îndeplinită condiția cazului bine justificat din perspectiva încălcării principiului proporționalității în ceea ce privește sancțiunea aplicată.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că argumentele invocate de către reclamant în cuprinsul cererii de suspendare vizează chiar existența și gravitatea faptei imputate, precum și proporționalitatea cuantumului sancțiunii aplicate, astfel că depășesc în mod evident limitele procedurii sumare a suspendării executării. Asemenea critici nu pot fi decelate doar printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare de fond, corelativ cu administrarea unui probatoriu adecvat, care să lămurească aspectele litigioase ale cauzei. Toate acestea presupun o analiză aprofundată a întregului ansamblu de fapte și prevederi legale invocate de către părți.

Or, instanța de judecată învestită cu soluționarea cererii de suspendare nu poate proceda la verificarea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i doar instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare, ci poate efectua doar o examinare sumară a aparenței dreptului, prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ.

Prin urmare, instanța de fond a depășit limitele învestirii, reținând îndeplinirea condiției cazului bine justificat prin prisma unei chestiuni ce viza însuși fondul cauzei.

În subsidiar, și dacă s-ar aprecia că aceste aspecte pot fi tratate în cadrul unei cereri de suspendare formulate în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, la o analiză sumară, că nu au fost încălcate dispozițiile referitoare la individualizarea sancțiunii la momentul emiterii deciziei atacate, respectiv principiul proporționalității, având în vedere că, în speță, cuantumul sancțiunii aplicate a fost îndreptat spre minimul prevăzut de lege, în raport de fapta săvârșită. Astfel, cuantumul amenzii aplicate a fost de 450.000 RON, deși limitele prevăzute de legea specială pentru fapta săvârșită sunt între 10.000 și 100.000 RON.

Prin urmare, nu se poate reține încălcarea principiului proporționalității, respectiv faptul că sancțiunea a fost aplicată într-un cuantum mult prea mare în raport de fapt săvârșită.

Înalta Curte are în vedere și jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. și Comisia CE, prin care s-a statuat că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate".

Or, în speța de față, argumentele intimatului-reclamant nu au avut aptitudinea de a genera, la nivel de aparență, îndoieli serioase cu privire la fundamentul legal al sancțiunii dispuse, de natură a conduce la temporizarea efectelor actului administrativ.

În plus, Înalta Curte constată că, prin sentința civilă nr. 1322 din 01.10.2021, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2021, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acțiunea reclamantului privind anularea Deciziei ASF nr. 87/2021.

Soluția pronunțată de instanța învestită cu acțiunea în anularea actului administrativ reprezintă nemijlocit o confirmare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită și conferă consistență concluziei că, în cauză nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din același act normativ.

Cu atât mai mult, apreciază Înalta Curte, cerința existenței unui caz bine justificat nu este îndeplinită în cauză cât timp o altă instanță care a realizat în concret un control de fond asupra aceluiași act administrativ a statuat că acesta nu este afectat de vicii de nelegalitate. O astfel de statuare jurisdicțională este suficientă așadar pentru a se reține aparența de drept, într-o cerere de suspendare, în defavoarea destinatarului actului administrativ contestat, aceste considerente fiind în acord și cu jurisprudența constantă a secției de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte observă că nu sunt reliefate în cauză împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la condiția prevenirii unei pagubei iminente, întrucât cele două condiții prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru intervenția măsurii suspendării actului administrativ sunt prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, constatarea neîndeplinirii unei condiții este suficientă pentru respingerea luării unei asemenea măsuri și în consecință, nu se mai impune analizarea de către Înalta Curte a îndeplinirii celei de-a doua condiții.

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., prin raportare la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat în cauză de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, va casa sentința recurată, iar în rejudecarea cauzei, va dispune respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de suspendare formulate de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței nr. 391 din 16 martie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Respinge cererea formulată de reclamantul A. privind suspendarea executării.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 14 septembrie 2022.