ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 439/2022

Ședința publică din data de 27 ianuarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 19.01.2021, sub nr. x/2021, astfel cum a fost precizată, reclamantul A., în contradictoriu cu Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună suspendarea executării Deciziei ASF nr. 88/25.01.2021, prin care a fost sancționat cu amendă în cuantum de 450.000 RON, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a Deciziei mai sus-menționate.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 594 din 14 aprilie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

A dispus suspendarea executării Deciziei nr. 88/25.01.2021 emisă de pârâtă până la pronunțarea instanței de fond.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 594 din 14 aprilie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, rejudecând pe fond, respingerea cererii de suspendare a Deciziei ASF nr. 88/25.01.2021.

După prezentarea circumstanțelor cauzei și a emiterii actului administrativ contestat, recurenta-pârâtă a susținut greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 apreciind că, în mod greșit, instanța de fond a reținut îndeplinirea cumulativă a condițiilor cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Cu referire la cazul bine justificat a susținut greșita interpretare și aplicare a următoarelor dispozițiilor:

- art. 163 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 237/2015, coroborate cu prevederile art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012

În acest sens, a arătat că amenda în cuantum de 450.000 RON se situează între limitele speciale ale sancțiunii amenzii; amenda aplicată reprezintă aproximativ 50% din maximul special al amenzii prevăzute de lege pentru contravenția reținută; chiar dacă are un cuantum ridicat, nu poate contura/fundamenta o aparență de nelegalitate a deciziei de sancționare.

Considerentele primei instanțe nu pot fi reținute în procedura specială a suspendării executării actului de autoritate, o analiză a cuantumului amenzii putând fi realizată doar de către instanța învestită cu acțiunea de anulare a actului. Instanța învestită cu cererea de suspendare a executării actului poate analiza, primafacie astfel de argumente, doar dacă acestea vizează aplicarea unei sancțiuni care nu se încadrează în limitele prevăzute de lege sau dacă A.S.F. ar fi aplicat alte sancțiuni decât cele prevăzute de lege, chestiuni care pot fi analizate printr-o pipăire a fondului. Însă argumentul instanței de fond vizează exclusiv aprecierea autorității cu privire la cuantumul sancțiunii aplicate, aspect care poate fi analizat doar de judecătorul învestit cu soluționarea acțiunii de anulare a actului.

- art. 163 alin. (11) și (12) din Legea nr. 237/2015

În esență, a susținut că s-au respectat criteriile legale de individualizare a sancțiunii, având în vedere situația amplă și gravă reținută în actul contestat (încălcarea dispozițiilor legale de către reclamant s-a făcut cu bună-știință, cooperarea defectuoasă cu ASF) și că art. 163 alin. (12) nu stipulează că decizia de sancționare trebuie să cuprindă criteriile de individualizare reglementate de alin. (11), sens în care reținerea primei instanței încalcă dispozițiile legale indicate.

- art. 163 alin. (18

1

) din Legea nr. 237/2015

În considerentele sentinței atacate, instanța și-a însușit alegațiile intimatului, reținând că planează o îndoială serioasă de nelegalitate prin prisma faptului că intimatul "nu ar avea competența legală a comunica pârâtei datele și informațiile solicitate de A.S.F. (...). în acest sens, Curtea observă că adresa nr. x/10.11.2020 (...) a fost transmisă prin e-mail (...) în atenția domnului B., președintele Directoratului (...) ".

Față de aceste considerente, a arătat că din analiza coroborată a adreselor nr. x/10.11.2020 și nr. x/04.01.2021, menționate în actul administrativ contestat, rezultă fără dubiu două împrejurări esențiale și anume: (i) solicitarea de informații si documente a fost adresată și membrilor consiliului de supraveghere, deci inclusiv intimatului, (ii) intimatul a cunoscut și a avut obligația de a comunica. împreună cu ceilalți membri ai Directoratului și ai Consiliului de Supraveghere, informațiile și documentele solicitate de A.S.F.

- art. 15 din Regulamentul nr. 2/2016, art. 153

9

alin. (1) din Legea societăților nr. 31/1990, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 și art. 209 alin. (1) C. civ.

A susținut că reținerea instanței este profund contrară prevederilor legale, intimatul având obligații/competențe atât în sensul respectării tuturor prevederilor legale, cât și în sensul supravegherii conducerii executive a societății. În calitatea deținută, intimatul avea posibilitatea să facă dovada demersurilor pe care le-a întreprins pentru a se asigura transmiterea documentelor și informațiilor solicitate de către A.S.F. sau de convocare a Consiliului de Supraveghere cu scopul verificării modului în care Directoratul își exercită atribuțiile conform dispozițiilor legale și regulamentare incidente pentru conducerea societății.

Cu referire la paguba iminentă în primul rând, referitor la sprijinul material a precizat faptul că intimatul nu a făcut dovada pagubei iminente întrucât nu a arătat situația patrimonială pe care o are, remunerația pe care o are, pe care o avea, disponibilitățile din conturi, imobilele și activele deținute, deci nu se poate trage concluzia că suntem în prezența perturbării grave a modului de trai a acestuia și a familiei.

În al doilea rând, referitor la sprijinul moral, intimatul nu a demonstrat în concret care este legătura dintre actul contestat și sprijinul moral acordat familiei.

În ceea ce privește cuantumul mare al amenzii, simpla menționare a aplicării unei sancțiuni cu amendă și a cuantumului acesteia nu poate conduce, de facto, la constatarea că există o pagubă iminentă.

Or, instanța de fond nu a recurs la nicio verificare a situației patrimoniale a intimatului. La dosarul cauzei nu există niciun document din care să reiasă această situație, preluându-se ca atare susținerile intimatului, fără să se constate că acesta nu a dovedit cele susținute.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, în considerarea că motivele invocate de ASF nu se circumscriu motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat susținând că, împrejurările legate de starea de fapt și de drept, prezentate pe larg în cererea de suspendare, sunt de natură să creeze o îndoială serioasă și determinată în privința nelegalității Deciziei de sancționare, și astfel, să susțină îndeplinirea condiției existenței unei caz bine justificat, iar, separat, argumentele invocate cu privire la consecințele executării sancțiunii susțin îndeplinirea condiției "pagubei iminente".

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 15 noiembrie 2021 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 27 ianuarie 2022, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului invocată de intimatul-reclamant A., constatând că argumentele de ordin critic cirmcumscrise prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., formulate prin memoriul de recurs, se raportează în concret la considerentele hotărârii atacate și permit examinarea, în condițiile legii, a conformității acesteia cu regulile de drept aplicabile speței.

2.2. Argumentele de fapt și de drept relevante

Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei ASF nr. 88/25.01.2021, prin care a fost sancționat cu amendă în cuantum de 450.000 RON, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare a Deciziei mai sus-menționate.

Înalta Curte apreciază că, în speță, în mod corect prima instanță a reținut, având în vedere circumstanțele de fapt ale cauzei, că sunt îndeplinite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția referitoare la paguba iminentă.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond."

Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

Criticile recurentei-pârâte subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează aspectele reținute de către prima instanță în motivarea cererii de suspendare a executării, care, în opinia recurentei, nu sunt suficiente pentru a demonstra îndeplinirea în mod cumulativ a condițiilor cazului bine justificat și pagubei iminente.

În concret, recurenta-pârâtă a susținut că analiza cuantumului amenzii putea fi realizată doar de către instanța investită cu acțiunea în anularea actului administrativ și că instanța investită cu cererea de suspendare a executării actului poate analiza, prima facie, astfel de argumente doar dacă acestea vizează aplicarea unei sancțiuni care nu se încadrează în limitele prevăzute de lege sau dacă A.S.F. ar fi aplicat alte sancțiuni decât cele prevăzute de lege.

Înalta Curte va înlătura aceste susțineri care vizează antamarea fondului de către prima instanță, ca fiind nefondate, deoarece în cadrul soluționării unei cereri de suspendare a executării unui act admnistrativ se pot verifica orice motive aparente de nelegalitate în măsura în care pot fi decelate cu ușurință, în baza unui probatoriu minimal.

În speță, se constată că în argumentarea condiției cazului bine justificat prima instanță a reținut că legea (art. 163 alin. (11) din Legea nr. 273/2015) impune obligația ca în Decizia de sancționare să se regăsească motivarea pârâtei A.S.F. privind modul de aplicare a principiului proporționalității și principiului raționamentului calificat în alegerea uneia dintre sancțiunile contravenționale prevăzute de lege și în stabilirea cuantumului acesteia, lucru care s-ar fi impus cu atât mai mult cu cât sancțiunea aplicată reclamantului este amenda, iar cuantumul acesteia este extrem de mare, respectiv 450.000 RON.

Instanța de control judiciar, reanalizând sumar conținutul Deciziei de sancționare nr. 88/25.01.2021, în acord cu judecătorul fondului, reține că în Decizia de sancționare se face doar o referire generală la principiile și prevederile legale mai sus amintite, fără a se indica, în mod concret, cum sunt aceste criterii legale aplicabile în cazul intimatului-reclamantului.

O altă aparență de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză rezultă din faptul că acesta nu cuprinde o analiză a criteriilor de individualizare a amenzii contravențioanle aplicate și nu reflectă aplicarea acestor criterii la situația particulară a intimatului-reclamant în raport și de obligațiile care îi reveneau în calitatea sa de membru în consiliul de supraveghere.

Deși recurenta-pârâtă a arătat că la stabilirea și gradualizarea măsurii sancționatorii s-a ținut cont de mai multe criterii precum: gravitatea faptei, încălcarea dispozițiilor legale de către reclamant cu bună-știință, o cooperare defectuoasă cu A.S.F., generată de întârzieri repetate în furnizarea informațiilor solicitate, Înalta Curte constată că, la nivelul aparenței, în decizia de sancționare nu par a fi argumentate suficient aceste chestiuni privind stabilirea neîndoielnică a comiterii de către intimatul-reclamant a faptelor contravenționale, lipsind în concret motivarea vinovăției personale a reclamantului.

Totodată, instanța de control judiciar observă că deciziile de sancționare ale președintelui consiliului de supraveghere și ale celor 4 membrii ai consiliului de supraveghere a C. S.A., aflate la dosarul de fond, sunt identice sub aspectul motivării reținerii vinovăției contravenționale și a cuantumului amenzii aplicate, împrejurare care este de natură să ridice o îndoială serioasă privind legalitatea Deciziei de sancționare sub aspectul modulului de individualizare a sancțiunii.

Contrar suținerilor recurentei-pârâte, Înalta Curte consideră că, în aparență, cele două notificări nu respectă dispozițiile imperative ale art. 163 alin. (18

1

) din Legea nr. 237/2015. Potrivit dispozițiilor anterior menționate, "A.S.F. notifică societățile și/sau persoanele în cauză asupra nerespectării prevederilor legale, acestea având dreptul ca în termen de 7 zile de la primirea notificării să explice motivul nerespectării sau să formuleze obiecțiuni."

Pentru a da posibilitatea efectivă a formulării de obiecțiuni sau a explicării motivului nerespectării prevederilor legale, A.S.F. trebuia să notifice nominal pe intimatul-reclamant cu privire la prevederile legale pe care acesta le-a încălcat și asupra faptelor din care rezultă aceste încălcări. Or, în cauză, notificarea inițială - adresa A.S.F. nr. x/10.11.2020 a fost transmisă prin email către secretariatul general al societății, în atenția domnului B., în calitate de Președinte al Directoratului, nefiind adresată și intimatului-reclamant A., în calitate de membru al consiliului de supraveghere a societății.

Prin urmare, intimatului-reclamant i s-a transmis o singură notificare la data de 04.01.2021, iar din modul de formulare a acestei notificării se observă că se referă la fapte săvârșite de conducerea societății, și nu ale reclamantului ("Până la data prezentei conducerea societății nu a transmis nicio informație și/sau date din cele solicitate de direcția de specialitate din cadrul ASF prin adresa SA-DSC nr. x/10.11.2020.")

Nu pot fi reținute nici argumentele recurentei-pârâte în sensul că până la data indicată de autoritate (inclusiv până la data ședinței Consiliului A.S.F. în care s-a dispus sancționarea), membrii directoratului și membrii consiliului de supraveghere, implicit intimatul-reclamant, în calitate de membru al consiliului de supraveghere nu au asigurat transmiterea informațiilor și/sau a datelor solicitate de inspecția de specialitate din cadrul A.S.F. prin adresa nr. x/10.11.2020, nici ca urmare a acestei solicitări, nici ca urmare a notificării nr. x/04.01.2021.

În acest sens, Înalta Curte observă că la data de 22.01.2021 s-au transmis o parte din informațiile solicitate, iar la data de 29.01.2021 s-au transmis restul informațiilor, interval în care intimatul-reclamant a fost sancționat prin Decizia de nr. 88 din data de 25.01.2021.

Cât privește criticile recurentei-pârâte referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că și această condiție este îndeplinită, raportat la efectul imediat al actului administrativ-fiscal, precum și la cuantumul sumelor stabilite prin acesta.

Condiția pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminența prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenția unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul și în situația dedusă prezentei judecăți.

Înalta Curte reține că instanța de fond a avut în vedere situația concretă a intimatului-reclamantului, raportându-se la cuantumul extrem de mare al amenzii contravenționale aplicate, pe care l-a apreciat disproporționat față de veniturile obținute din exercitarea funcției în considerarea căreia a fost stabilită.

Prin urmare, se constată că sunt întemeiate aprecierile instanței de fond, în sensul îndeplinirii și a acestei condiții, fiind de necontestat că, în condițiile în care punerea în executare a acestui act administrativ este de natură să afecteze asigurarea surselor financiare necesare supraviețuirii intimatului-reclamantului și familiei sale.

Astfel fiind, criticile invocate de către recurenta-pârâtă nu pot conduce la reformarea hotărârii primei instanțe, soluția pronunțată de aceasta fiind legală.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul formulat va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul - reclamant. Respinge recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 594 din 14 aprilie 2021 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 27 ianuarie 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.