ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1018/2022

Ședința publică din data de 22 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 19.02.2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ, suspendarea executării Deciziei nr. 90/25.01.2021 emisă de pârâtă până la soluționarea definitivă a contestației formulate împotriva deciziei de sancționare.

Prin sentința civilă nr. 317 din 15 martie 2021, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ și a dispus suspendarea executării Deciziei ASF nr. 90/25.01.2021, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare înregistrată sub nr. x/2021.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a formulat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

Preliminar criticilor de nelegalitate/casare a sentinței pronunțate în primă instanță, partea recurentă a prezentat exhaustiv situația circumstanțială avută în vedere la emiterea actului litigios - Decizia ASF nr. 90/25.01.2021 de sancționare a intimatului-reclamant, în calitate de membru al Consiliului de supraveghere al societății, cu o amendă în cuantum de 450.000 RON, aplicată pentru neconformarea la prevederile art. 8 alin. (4) coroborat cu art. 37 alin. (1) lit. a) pct. (ii) din Legea nr. 237/2015 privind autorizarea și supravegherea activității de asigurare și reasigurare, cu modificările și completările ulterioare, prin neasigurarea transmiterii informațiilor aferente perioadei trimestrului 4 al anului 2019 - trimestrul 3 din anul 2020, necesare verificării corectitudinii înregistrării tranzacțiilor și a soldurilor din perioada menționată ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanțier cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societății B. S.A..

Recurenta-pârâtă arată că în mod greșit instanța de fond a admis suspendarea executării Deciziei nr. 90/25.01.2021.

Autoritatea de supraveghere consideră că, în cauză, în mod greșit a reținut prima instanță îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pe care reclamantul își întemeiază cererea de suspendare a executării deciziei, respectiv motivarea cazului bine justificat și dovedirea prejudiciului material.

În cauza dedusă judecății nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, întrucât nu există o îndoială serioasă în privința legalității actului atacat.

O primă "împrejurare ce ridică o îndoială serioasă privind legalitatea actului" reținută de instanța de fond a constat în susținerea reclamantului referitoare la caracterul vădit disproporționat al sancțiunii stabilite, în considerarea unei singure fapte contravenționale, raportat la faptul că un atare cuantum al amenzii (450.000 RON) reprezintă pe de o parte, aproximativ 50% din maximul prevăzut de art. 163 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 237/2015 și, pe de altă parte, depășește cel mai mare nivel al amenzii aplicate de ASF unei persoane din conducerea unei societăți de asigurare.

Contrar acestor rețineri, recurenta-pârâtă arată că sancțiunea cu amenda în cuantumul anterior menționat a fost aplicată pentru săvârșirea contravenției prevăzute de art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 (împiedicarea fără drept a exercitării drepturilor conferite autorității prin lege, respectiv a atribuțiilor de supraveghere permanentă a activității asigurătorilor) și se situează între limitele speciale instituite prin textul de lege în discuție, la stabilirea și gradualizarea măsurii sancționatorii ținându-se seama de mai multe criterii, inclusiv de gravitatea faptei rezultând din imposibilitatea ASF de a verifica (i) corectitudinea înregistrării tranzacțiilor și a soldurilor ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanțier, cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societății, precum și (ii) demersurile pe care societatea le-a întreprins în scopul recuperării sumelor debitoare rezultate din relația cu reasiguratorii.

Din punctul de vedere al profiturilor realizate sau al pierderilor evitate, în urma analizei realizate, a rezultat o încadrare într-un risc ridicat.

De altfel, recurenta a susținut că, potrivit art. 7 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012, ASF este singura autoritate în măsură să se pronunțe asupra considerentelor de oportunitate, a evaluărilor și analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale.

Totodată, contrar celor reținute de judecătorul fondului, partea recurentă susține că s-a conformat obligației legale de a expune în corpul deciziei sancționatorii motivarea privind modul de aplicare a principiului proporționalității și principiului raționamentului calificat în alegerea uneia dintre sancțiunile contravenționale prevăzute de lege și în stabilirea cuantumului acesteia, din lectura actului contestat (pagina 9), rezultând cu claritate criteriile de individualizare a sancțiuni stabilite (stabilirea tipului de sancțiune aplicat și al cuantumului amenzii).

Prin raportare la art. 163 alin. (18

1

) din Legea nr. 237/2015, partea recurentă critică considerentele pe care și-a întemeiat judecătorul fondului soluția de suspendare a actului administrativ litigios, din mai multe perspective.

Un prim aspect vizează subiectul activ al contravenției. Recurenta-pârâtă susține că, din analiza coroborată a alin. (18

1

) și (1) lit. o) ale art. 163 din Legea nr. 237/2015, nu rezultă că legiuitorul a limitat sfera subiectelor active ale contravenției la persoana juridică, cât timp în corpul textului se regăsește sintagma "orice persoană" care include atât persoana juridică, cât și persoana fizică, cum este cazul intimatului-reclamant, sancționat în raport de calitatea de membru al Consiliului de supraveghere al societății. În această ipoteză, împrejurarea că "obligațiile erau în sarcina societății", argument pe care judecătorul fondului l-a considerat relevant în constatarea unei aparențe de nelegalitate a actului litigios, nu îl exonerează pe intimatul-reclamant de răspunderea încălcării dispozițiilor legale menționate în cuprinsul deciziei a cărei anulare se solicită, pe baza mandatului (cu titlu oneros) primit de la societate, acestuia revenindu-i obligația continuă de a se asigura că activitatea societății se desfășoară în limita și cu respectarea dispozițiilor legale în materie. Spre a întări o atare ipoteză, recurenta face referire la o serie de dispoziții legale, și anume, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, art. 15 din Regulamentul ASF nr. 2/2016, art. 153

9

din Legea nr. 31/1990, art. 209 alin. (1) C. civ.

Al doilea aspect rezidă în lipsa de temeinicie a argumentului instanței de fond potrivit căruia transmiterea informațiilor în termen de 20 de zile de la emiterea ultimei notificări, mai exact la data de 29.01.2021, constituie împrejurare de natură să ridice o îndoială serioasă privind legalitatea deciziei sancționatorii, atât sub aspectul existenței ori nu al unui refuz nejustificat al reclamantei de a răspunde solicitărilor ASF, cât și sub aspectul modului de individualizare a sancțiunii. În fapt, după cum rezultă din preambulul deciziei atacate, hotărârea sancționării reclamantei a fost luată de Consiliul ASF în ședința din 20.01.2021, în cadrul căreia a fost analizată Nota de aprobare a rezultatelor controlului permanent la B. S.A., or, transmiterea documentelor în două tranșe a intervenit ulterior datei menționate, deși termenul limită stabilit prin Notificarea nr. SA-DSC 18/04.01.2021, se împlinise la 12.01.2021, la mai mult de două luni de la solicitarea inițială. Așadar, cât timp Societatea, prin organele sale executive, nu a înțeles să transmită informațiile solicitate la termenul stabilit în adresa nr. SA-DSC 18/4.01.2021 (înregistrată la societate cu nr. CI 211/05.01.2021), conform prevederilor art. 163 alin. (181) din Legea nr. 237/2015 cu modificările și completările ulterioare, D.S.C.- S.A.R. a notificat societatea B., membrii Directoratului și ai Consiliului de Supraveghere asupra nerespectării prevederilor legale și a solicitat ca în termenul legal de 7 zile de la primirea adresei, să explice motivul nerespectării prevederilor legale sau să formuleze obiecțiuni, prin aceeași notificare, conducerea societății fiind informată că fapta constituie contravenție potrivit art. 163 alin. (1) lit. o) din același act normativ. Dat fiind că, până la data indicată de autoritate (inclusiv până la data ședinței Consiliului ASF în care s-a dispus sancționarea), membrii directoratului și membrii consiliului de supraveghere, implicit reclamanta, în calitate de membru al Consiliului de supraveghere, nu au/a asigurat transmiterea informațiilor și/sau datelor solicitate de direcția de specialitate din cadrul ASF prin adresa nr. SA-DSC 4128/10.11.2020, și nici ca urmare a notificării nr. x/4.01.2021, ASF a calificat fapta ca un refuz de transmitere informații, mai cu seamă că nu au fost efectuate demersuri în vederea prorogării termenului de comunicare a datelor solicitate de către autoritate.

Astfel, prin neasigurarea transmiterii informațiilor aferente perioadei trimestrul 4 anul 2019 - trimestrul 3 anul 2020, solicitate de ASF, în exercitarea atribuțiilor legale, în scop de verificare a corectitudinii înregistrării tranzacțiilor și a soldurilor din perioada menționată ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanțier cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societății B. S.A., autoritatea a constatat o neconformare la dispozițiile art. 8 alin. (4) coroborat cu art. 37 alin. (1) lit. a) pct. (ii) din Legea nr. 237/2015 - faptă ce constituie contravenție din perspectiva art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015.

Cât privește iminența producerii unei pagube, recurenta-pârâtă consideră că nici această condiție a suspendării actului administrativ nu este dovedită.

Apreciind ca fiind îndeplinită condiția pagubei iminente în considerarea faptului că amenda stabilită în sarcina intimatului-reclamant are un cuantum extrem de mare și totodată disproporționat față de veniturile obținute din exercitarea funcției în considerarea căreia a fost stabilită, instanța de fond a reținut, în esență, un pretins prejudiciu rezultând dintr-o serie de argumente subiective care nu pot conduce însă la suspendarea actului administrativ (cuantumul mare al sancțiunii are consecințe în plan profesional, în cel al capacității de muncă, în plan personal, social și familial), cât timp în cauză, nu s-a făcut dovada de către reclamant a pagubei iminente. Simpla menționare a aplicării unei sancțiuni cu amendă și a cuantumului acesteia nu au capacitatea de a impune, de facto, constatarea că există o pagubă iminentă. Mai mult, paguba iminentă la care se referă art. 14 din Legea nr. 554/2004 ar trebui să constea într-o consecință a executării, iar nu în însăși executarea actului administrativ contestat.

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că soluția instanței de fond este legală și corectă, sub aspectul constatării îndeplinirii condițiilor pentru suspendarea actului administrativ atacat: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte observă că recursul promovat de pârâtă vizează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 este una în conformitate cu litera și spiritul unor astfel de texte normative.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond", iar potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (1) din același act normativ, "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei."

Înalta Curte are în vedere, din perspectivă generală, împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului, atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Deși actul administrativ se bucura de prezumția de legalitate, care la rândul sau se bazează pe prezumția autenticității si veridicității, principiul legalității actelor administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu încalce legea, cât și ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege, el impunând, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități sa fie în mod efectiv asigurată. Prin urmare, în procesul executării, din oficiu, a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari, întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, iar legea trebuie să furnizeze individului o protecție adecvată împotriva arbitrariului. În acest context, suspendarea executării actelor administrative reprezintă un eficient instrument procedural menit a asigura respectarea principiului legalității, fiind reglementat, în planul contenciosului administrativ, de prevederile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, incident în prezenta cauză, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

Noțiunea de caz bine justificat are o definiție legală reglementată prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t), din Legea nr. 554/2004 care prevăd că, prin caz bine justificat se înțeleg "împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ".

În cauza de față, instanța de fond a reținut că susținerile intimatului-reclamant au aptitudinea de a genera, la nivel de aparență, îndoieli serioase cu privire la fundamentul legal al sancțiunii dispuse, de natură a conduce la temporizarea efectelor actului administrativ.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază a fi aparent întemeiat motivul referitor la neaplicarea de către recurenta-pârâtă a unor criterii legale prin intermediul cărora să fi fost stabilit un cuantum adecvat al amenzii contravenționale.

Un argument în plus ce urmează a fi reținut de instanța de control judiciar în dovedirea condiției cazului bine justificat, constă în soluția data de instanța de fond învestită cu acțiunea în anularea aceluiași act, respectiv a Deciziei nr. 90/25.01.2021.

Astfel, prin sentința nr. 1064 din 02.07.2021 pronunțată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară; a anulat, în parte, Decizia nr. 90/25.01.2021, emisă de pârâtă, în ceea ce privește sancțiunea amenzii aplicată reclamantului, în sensul că a redus cuantumul amenzii aplicate de la 450.000 RON la 4.500 RON; a menținut, în rest, decizia de sancționare emisă de pârâtă, respingând, în rest, acțiunea ca neîntemeiată.

Chiar dacă prin sentința mai sus menționată, instanța învestită cu acțiunea în anularea Deciziei nr. 90/25.01.2021 a dispus anularea numai în parte a acestui act administrativ, Înalta Curte apreciază că asupra acestuia planează o aparență de nelegalitate, chiar dacă parțială, suficientă pentru a se putea reține îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

Astfel, soluția pronunțată de instanța de fond învestită cu acțiunea în anularea actului administrativ, ce formează și obiectul cererii de suspendare în prezenta cauză, conferă consistență concluziei că este îndeplinită condiția cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii de suspendare a executării actului a cărui nelegalitate parțială a fost constatată în fond, în cadrul acțiunii în anulare.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că pronunțarea unei hotărâri în fond, de anulare, chiar și parțială, a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, astfel încât este îndeplinită condiția cazului bine justificat.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, în mod corect s-a reținut că amenda stabilită în sarcina sa are un cuantum extrem de mare și totodată disproporționat față de veniturile obținute din exercitarea funcției in considerarea căreia a fost stabilită.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinței de fond, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunțată de prima instanță urmând a fi menținută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinței civile nr. 317 din 15 martie 2021 pronunțate de Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 februarie 2022.