ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4006/2022

Ședința publică din data de 16 septembrie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamantele Societatea de Asigurare - Reasigurare B. S.A. și C. S.R.L. au chemat în judecată pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară solicitând suspendarea executării deciziei A.S.F. nr. 1148 din 17.09.2021, până la soluționarea definitivă a cauzei ce are ca obiect contestația formulată împotriva acestei decizii.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 1599 din 8 noiembrie 2021, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei dovezii calității de reprezentant, invocată de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

A respins cererea de suspendare a executării formulată de reclamantele Societatea de Asigurare-Reasigurare B. S.A. și C. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 1599 din 8 noiembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta C. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.: "Hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material".

În susținerea acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă invocă mai întâi jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, conform căreia, în cadrul unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ pot fi analizate și aspecte de fond cu condiția ca îndoiala serioasă să fie evidentă, să poată fi decelată cu ușurință printr-o cercetare sumară a aparenței dreptului, cazurile bine justificate nelimitându-se la emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței sau în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ etc.

Contrar acestei jurisprudențe, prima instanță, referindu-se la situațiile supuse analizei judiciare pentru a contura cazul bine justificat, a reținut o presupusa necesitate a cercetării fondului cauzei.

Astfel, în primul rând, în argumentarea poziției sale, instanța de fond se raportează la o presupusă analiza a oportunității soluției adoptate de A.S.F. în ceea ce privește modalitatea în care instrumentele financiare susțin sau nu planurile de finanțare și redresare.

Afirmă recurenta că instanța de fond s-a raportat la un aspect pe care reclamanta nu l-a prezentat, în mod expres, în cererea de suspendare a executării actului administrativ în forma redată în hotărârea atacată. Practic, judecătorul fondului a preluat apărările A.S.F., fără a mai verifica dacă acestea antamează aspecte indicate expres ca motive în susținerea aparenței de nelegalitate.

În esență însă, instanța de fond a omis faptul ca aparența de nelegalitate constă în chiar refuzul A.S.F. de a supune aprobării instrumentele de finanțare, respingând planurile de finanțare și redresare prin raportare la neîndeplinirea lor.

Or, obligațiile ce incumba A.S.F. sunt stabilite în mod expres sub aspect formal și procedural, neputând fi interpretate ca aspecte de "oportunitate".

Astfel cum a arătat, ambele instrumente financiare pot fi puse în executare doar ulterior momentului la care autoritatea își dă avizul asupra lor, obligații ce incumba autorității in temeiul Directivei Solvabilitate II si Regulamentul Delegat nr. 2015/35.

În mod nelegal a reținut prima instanță că, în ceea ce privește susținerile în sensul că ASF a avut în vedere la analizarea planurilor rezultatele controlului finalizat prin decizia nr. 1148/17.09.2021(reclamantele susțin că cerințele de capital la care s-a raportat ASF sunt ulterioare redactării planului de redresare), că analizarea acestora presupune stabilirea datei de referință pe care ASF trebuie să o aibă în vedere pentru identificarea necesarului de capital de solvabilitate al societății în procedura de retragere de autorizației de funcționare, ceea ce presupune o cercetare pe fondul cauzei, care nu se poate realiza însă decât în cadrul acțiunii în anulare.

Concluzia instanței de fond vine în contradicție cu prevederile alin. (2) art. 100 din Legea nr. 237/2015 care prevede un termen maxim de 3 luni, începând de la data constatării cu privire la faptul că MCR nu mai este respectat, în care societatea este obligată sa transmită ASF spre aprobare un plan de finanțare pe termen scurt, astfel încât, în termen de 3 luni, MCR să fie din nou respectată.

Conform probelor depuse, societatea a întocmit un plan de finanțare, depus in termenul stabilit de autoritate, neaprobat însă de ASF în termen util, respectiv până la expirarea termenului prevăzut de alin. (2) art. 100 din Legea nr. 237/2015.

Mai arată recurenta că, în mod nelegal instanța de fond a apreciat că și celelalte susțineri ale reclamantei presupun cercetarea fondului cauzei, deoarece instanța de judecata nu trebuie sa constate care sunt obligațiile ce incumbă ASF în procedura de retragere a autorizației de funcționare, deoarece situația descrisă de reclamantă vizează un cu totul alt aspect.

Elementul de nelegalitate a cărui aparență o susține recurenta este constituit de faptul că, deși A.S.F. își întemeiază toata argumentația pe teza I a art. 110 (A.S.F. consideră că planul de finanțare prezentat este în mod evident neadecvat), în realitate, motivarea sa ar fi fost încadrabilă în teza a doua, deoarece se raportează la "inexistența vărsământului la capitalul social" operațiune ce este însă subsecventă aprobării planurilor de finanțare de către A.S.F.

Astfel, instanța de fond avea posibilitatea să verifice succint acest motiv de nelegalitate, prin raportare la faptul ca operațiunea de majorare de capital este supusă aprobării prealabile de către A.S.F, a planurilor de finanțare.

Ori, arata A.S.F. ca "Fată de cele de mai sus, ca urmare a nerealizării măsurilor stabilite în planul de finanțare pe termen scurt și în planul de redresare, cerințele de capital minim (MCR) și de solvabilitate (SCR) nu au fost restabilite, în fapt situația financiară a Societății este una deteriorată semnificativ dată fiind valoarea negativă a fondurilor proprii deținute de aceasta."

Arata instanța de fond, în mod nelegal, că și susținerile referitoare la intervenirea instituției aprobării tacite în privința planurilor de finanțare și de redresare în condițiile în care ASF nu le-a analizat în interiorul termenului de 30 de zile de la depunere, vizează cercetarea pe fond a cauzei.

Conform O.U.G. nr. 27/2003, termenul în care ASF era obligată să se pronunțe cu privire la admiterea sau respingerea Planului de Finanțare pe Termen Scurt era de cel târziu 30 zile de la data depunerii cererii de aprobare a fiecărui plan.

Cu atât mai mult cu cât apărările A.S.F. fac referire la o presupusă prelungire a termenului ca urmare a presupusei completări a planurilor cu instrumentele de finanțare, ulterior datei de 06.09.2021 (data la care se împlinea termenul de 90 de zile prevăzut pentru restabilirea M.C.R.).

Or, instanța de fond avea posibilitatea să se raporteze la termenul de 30 de zile (prevăzut de lege) și să constate că motivația A.S.F. vizează elemente situate temporar mult ulterior împlinirii respectivului termen.

Pentru o analiză completă, referirile A.S.F. vizează chiar și alt aspect procedural, respectiv aprobarea instrumentelor financiare prevăzute in planurile de finanțare/redresare, procedura distinct prevăzută de normele aplicabile. Faptul ca societatea a solicitat A.S.F. sa avizeze respectivul mecanism de finanțare nu reprezintă o modificare a planului de finanțare, ci materializarea cerințelor procedurale prevăzute în Regulamentul Delegat (UE) 2015/35 de completare a Directivei 2009/138/CE a Parlamentului European și a Consiliului.

Arata instanța de fond in mod nelegal ca "Cât privește susținerile referitoare la împrejurarea că în verificarea planurilor (analizarea coeficientului de lichiditate) aufost avute în vedere analize ce exced tematicii de control stabilite prin Decizia nr. 598/06.05.2021, Curtea reține că analiza acestora implică o stabilire a tematicii de control în baza Deciziei nr. 598/06.05.2021 precum și o individualizare a măsurii în care analizarea coeficientului de lichiditate se circumscrie tematicii de control, precum și efectele pe care le pot produce constatările realizate eventual cu depășirea tematicii de control. Ori, această analiză presupune o cercetare pe fondul cauzei, care nu se poate realiza însă decât în cadrul acțiunii în anulare. Prin unare, această împrejurare nu poate fi valorificată din perspectiva condiției cazului bine justificat."

Contrar susținerilor, nu instanța de fond este cea care stabilește tematica de control.

Conform art. 2 pct. 26 din Regulamentul A.S.F. nr. 4/2021 tematica de control (obiectivele/obiectul acțiunii de control) a fost stabilita prin decizia Autorității de Supraveghere Financiara nr. 598/06.05.2021.

Judecătorul fondului putea să facă o verificare sumară și să observe (nu să stabilească) daca analiza și calculul indicatorului de lichiditate se afla printre obiectivele acțiunii de control, deoarece conform art. 9 din același Regulament, echipei de control ii revenea obligația, conform art. 14 alin. (1) să realizeze verificările specifice "urmărind tematica aferentă controlului".

Contrar celor reținute de instanța de fond, argumentele invocate de reclamantă cu privire la, existența, în aparență a:

(1) respingerii planurilor de finanțare/redresare, ulterior expirării termenului legal în care A.S.F. avea obligația sa se pronunțe asupra lor;

(2) respingerii planurilor de finanțare pe alte considerente decât cele prevăzute de lege, prin invocarea unor aspecte ce fac obiectul unor alte proceduri:

- analiza seriozității și credibilității potențialului investitor, procedura specifica analizării unui proiect de achiziție nicidecum a unui plan de finanțare/redresare;

- evocarea nereală a depășirii termenului de restabilire a indicatorilor societății, in condițiile in care A.S.F. a generat aceasta situație prin refuzul de a se pronunța asupra cererilor de aprobare a planurilor de finanțare/redresare in termen util;

(3) declasificării instrumentelor de finanțare pe baza argumentului ca nu ar fi fonduri prevăzute de lege pentru acoperirea MCR, deși ele dobândeau acest caracter doar in urma unei aprobări exprese a A.S.F., aprobare pe care A.S.F. a refuzat sa o dea;

(4) declasificării instrumentelor de finanțare pe baza argumentului ca "nu i-ar fi fost furnizate documentele necesare cu privire Ia potențialul achizitor", deși B. se afla in situația descrisa de art. 4 pct. 6 din Regulamentul A.S.F. nr. 3/2016 (depășire involuntară a unui prag), nicidecum in procedura evaluării unui proiect de achiziție, reprezintă elementele pe baza cărora instanța de fond putea proceda la aprecierea cazului bine justificat, acestea oferind indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului de sancționare, fără ca instanța să analizeze pe fond conținutul actului administrativ, respectiv legalitatea și temeinicia actului. Instanța de fond avea posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenței dreptului, fără a prejudicia fondul litigiului.

Instanța poate să rețină că, în aparență, în cuprinsul procedurii, A.S.F. fie a eludat dispoziții imperative a normelor legale, fie a aplicat alte proceduri de evaluare/aprobare, fie a refuzat cu buna știință sa se pronunțe in timp util asupra planurilor de redresare/finanțare deși acestea au fost depuse in termen legal.

Astfel, la nivelul aparenței, din decizia de sancționare nu par a fi clarificate și argumentate suficient aceste chestiuni privind stabilirea neîndoielnică a situațiilor juridice invocate.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă susține că hotărârea recurată nu respectă exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., deoarece nu cuprinde analiza si respectiv motivarea asupra argumentelor invocate de reclamantă față de:

- pct. 1.2. din Cererea introductiva, respectiv "Respingerea planurilor de finanțare s-a dispus, spunem noi în mod nelegal, reținându-se că este pusă la îndoială seriozitatea și credibilitatea potențialului investitor și implicit realitatea substanței măsurilor de finanțare și redresare propuse prin prisma faptului că "s-a depășit cu bună știință termenul de restabilire a indicatorilor societății" .

- pct. 1.3. din Cererea introductiva, respectiv "Argumentul ASF în sensul că "fondurile auxiliare nu se încadrează în categoria fondurilor prevăzute de lege pentru acoperirea MCR" este total lipsită de relevanță juridic, deoarece B. nu a solicitat vreodată A.S.F. o asemenea "inepție"."

- pct. 1.4. din Cererea introductivă, respectiv "Nu poate fi considerat a fi corect/legal nici argumentul ASF potrivit căruia nu i-ar fi fost furnizate documentele necesare cu privire la potențialul achizitor, fără a le indica, susținându-se că Autoritatea ar fi fost pusă astfel în imposibilitatea analizării din perspectiva cerințelor cu privire la:

- probitatea morală a potențialului achizitor;

- stabilitatea financiară a potențialului achizitor,

- sursa licită a fondurilor ori existența unor motive rezonabile de o suspecta, în legătură cu proiectul de achiziție că o operațiune de spălare de bani ori de finanțare a terorismului este în curs, a avut loc sau se încearcă a se comite ori că proiectul de achiziție ar putea crește riscul cu privire la acestea"

În concluzie, susține recurenta, toate aspectele de mai sus arată că instanța de fond a încălcat și a aplicat greșit dispozițiile art. 14 din Legea 554/2004 — cu privire la "cazul bine justificat".

1.4 Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor de nelegalitate formulate, prin raportare la ansamblul probatoriu administrat în cauză, precum și la dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

Înalta Curte reține că susținerile recurentei vizează nemotivarea hotărârii din perspectiva neanalizării unor argumente expuse la punctele 1.2., 1.3. și 1.4 ale cererii de chemare în judecată.

Analizând considerentele sentinței atacate, Înalta Curte constată că, în mod judicios, Curtea de Apel București a sintetizat argumentele reclamantelor în susținerea cererii de suspendare și le-a grupat în trei categorii, fiecare dintre acestea fiind analizată din perspectiva art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Ulterior, prima instanță a analizat fiecare motiv invocat în acțiune, inclusiv cele expres indicate de recurentă, după cum rezultă din cuprinsul sentinței civile nr. 1599/08.11.2021 (pagina 12 paragraf ultim).

Instanța fondului a reținut că argumentele inserate de recurentă în cererea de chemare în judecată la punctele 1.2, 1.3. și 1.4 (acesta din urmă făcând trimitere la situația potențialului achizitor), "nu sunt de natură a crea îndoieli serioase asupra legalității actului administrativ, având în vedere modalitatea în care autoritatea publică înțelege să evalueze instrumentele financiare (aptitudinea acestora de a susține planurile de finanțare și de redresare întocmite de societate) prezentate de societate în susținerea planurilor prezentate, precum și alegerea elementelor avute în vedere în cadrul acestei analize (spre ex. rezultatele controalelor efectuate) intră în marja de apreciere a acesteia și privește oportunitatea soluției adoptate, iar nu legalitatea actului administrativ. Ori, aspectele legate de oportunitatea soluției administrative alese de autoritate nu pot fi analizate în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ".

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că expunerea foarte amplă a motivelor recurentelor din cererea de chemare în judecată nu este de natură a obliga instanța la o motivare de aceeași dimensiune, de a răspunde fiecărui argument în parte, ci este important ca instanța învestită cu o cerere de chemare în judecată să își motiveze, în fapt și în drept, soluția pronunțată, prin exprimarea convingerii sale intime în cadrul propriului raționament juridic menit să conducă, în mod logic, la soluția pronunțată.

Pentru ca o hotărâre judecătorească să fie considerată motivată, judecătorul are obligația să explice soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă diferitelor argumente ale părților care sprijină aceste capete de cerere.

Prin urmare, Înalta Curte constată că prima instanță a respectat exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (2) lit. b) C. proc. civ., pronunțând o hotărâre temeinic motivată, sens în care motivul de recurs invocat este nefondat.

Recurenta-reclamantă susține, în esență, acest motiv de casare prin prisma aplicării și interpretării greșite a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, afirmând că prima instanță, în mod nelegal a considerat că argumentele prezentate de reclamante în dovedirea îndeplinirii condiției "cazului bine justificat" vizează aspecte ce țin de analiza pe fond a cauzei, neputând face obiectul controlului judecătoresc în cadrul cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Instanța de control judiciar amintește că pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiții cumulative, și anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumția de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și iminența producerii pagubei.

Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puțin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia, iar îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu ușurință, în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

Prin urmare, instanța poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenței dreptului.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului grațios, în principiu, elemente de ordin procedural și care țin de forma actului și nu de conținutul material al acestuia.

În speță, reclamantele au susținut existența unui caz bine justificat, respectiv aparența de nelegalitate a Deciziei ASF nr. 1148 din 17.09.2021 prin preluarea selectivă a unor constatări efectuate de autoritatea pârâtă în cuprinsul actului administrativ menționat, constatări care, alături de o multitudine de alte elemente de fapt și de drept, au condus la soluția de retragere a autorizației de funcționare pentru Societatea de asigurare B..

De altfel, aspectele de aparentă nelegalitate invocate în susținerea cererii de suspendare sunt invocate și în acțiunea în anularea actului administrativ emis de ASF și care face obiectul Dosarului nr. x/2021 al Curții de Apel București.

În acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că reclamantele nu au invocat în susținerea cazului bine justificat, vicii de formă sau de vădită nelegalitate a deciziei ASF nr. 1148/17.09.2021, susținând că prin constatările efectuate, în sensul neîndeplinirii condițiilor privind planul de redresare financiară, autoritatea pârâtă a încălcat anumite dispoziții ale Legii nr. 237/2015, ale Regulamentului Delegat nr. 2015/53, ale Directivei nr. 2009/138/CE și ale Regulamentului ASF nr. 4/2021.

Instanța de control judiciar constată că toate aceste prevederi legale și regulamentare conțin norme de drept material care vizează fondul raportului juridic de drept administrativ născut între părțile litigante și nu vizează aspecte ce ar putea fi decelate cu ușurință printr-o sumară cercetare a dreptului dedus judecății.

De altfel, recurenta-reclamantă a pretins, în fapt, ca instanța de contencios administrativ să verifice modalitatea în care autoritatea pârâtă a interpretat documentele justificative emanate de la societatea de asigurare în îndeplinirea planului de redresare, solicitare care excedează noțiunii de aparență de nelegalitate și limitelor la care trebuie să se raporteze judecătorul învestit cu o cerere de suspendare a executării actului administrativ în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Or, astfel cum în mod corect a reținut prima instanță, aspectele prezentate de reclamante și reiterate în prezenta cale de atac, urmează a fi avute în vedere și analizate în acțiunea principală, de anulare a actului administrativ a cărui suspendare a executării se solicită în prezenta cauză.

De altfel, prima instanță a analizat aparența dreptului pretins, respectiv a procedat la o analiză prima facie a motivelor de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare s-a cerut, concluzionând că nu există o îndoială cu privire la legalitatea acestuia.

De asemenea, în acord cu judecătorul fondului, instanța de recurs constată că nu este incident cazul bine justificat din perspectiva faptului că nu se poate reține în această procedură sumară un exces de putere al autorității în stabilirea măsurii de retragere a autorizației de funcționare.

Un argument în plus în sprijinul acestei interpretări constă în faptul că împotriva societății de asigurare B. s-a deschis procedura falimentului, hotărârea judecătorului sindic fiind definitivă din data de 20 aprilie 2022.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentința instanței de fond este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ., soluția pronunțată fiind legală și temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta – reclamantă C. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 1599 din 8 noiembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 septembrie 2022.