ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1916/2024

Ședința publică din data de 4 aprilie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 01.02.2022 sub nr. x/2022, reclamanta S.C. A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța să dispună:

- anularea H.G. nr. 113/04.03.1992 (anexa 1) privind stabilirea unor măsuri pentru defalcarea și trecerea în patrimoniul comunelor, orașelor, după caz, al județelor, a bunurilor și valorilor de interes local din domeniul public și privat al statului, precum și trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau, după caz, județelor, a regiilor autonome și societăților comerciale cu capital integral de stat care prestează servicii publice, hotărâre emisă în temeiul art. 115 din Legea nr. 69/1991 privind administrația publica locală și a art. 8 din H.G. nr. 113/1992;

- anularea parțială a H.G. nr. 597/28.09.1992, respectiv a Anexei 2 (anexa 2), în partea care privește S.C. A. S.A., hotărâre privind trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau, după caz, județene, a regiilor autonome și societăților comerciale cu capital integral de stat care prestează servicii publice, hotărâre emisă în temeiul art. 115 din Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală și a art. 8 din H.G. nr. 113/1992.

Prin sentința civilă nr. 2041 din 14 noiembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția tardivității formulării acțiunii și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca tardiv formulată; a respins cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

În ceea ce privește motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ., recurenta - reclamantă a susținut, pe de o parte, că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii și, pe de altă parte, nu cuprinde motivele de drept pe care se întemeiază, fiind încălcate prevederile art. 5, art. 235 și art. 425 C. proc. civ. coroborat cu art. 6 din Convenția Europeana a Drepturilor Omului (CEDO).

Astfel, referitor la legea aplicabilă termenului de contestare a actelor administrative normative atacate, sentința recurată nu conține motivele de drept pe care se întemeiază raționamentul instanței de fond.

Deși instanța de fond a reținut că în cauză "chestiunea litigioasă este cea a legii aplicabile în ceea ce privește termenul de contestare a hotărârilor de guvern", aceasta nu procedează la o analiză a prevederilor legale aplicabile conflictului de legi constatat și, fără a indica temeiurile de drept avute în vedere, concluzionează în mod vădit eronat că devin incidente dispozițiile Legii nr. 29/1990 prin prisma faptului că actele administrative normative au fost adoptate sub imperiul acestei legi.

În mod concret, instanța de fond nu precizează motivele de drept care instituie, în mod expres sau prin coroborare, că stabilirea termenului de contestare a actelor administrative normative reprezintă o chestiune de drept substanțial, supusă dispozițiilor Legii nr. 29/1990.

Prin urmare, sentința recurată nu corespunde exigentelor textului art. 425 C. proc. civ., prin raportare la art. 6 din CEDO, pentru că lipsa de consistență a acesteia poate face imposibilă realizarea controlului judiciar; totodată, considerentele hotărârii judecătorești trebuie să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare, concise, ferme, lipsite de contradicții, bazate pe probe incontestabile, coroborate între ele și menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere și a exclude arbitrariul.

În ceea ce privește motivele contradictorii, recurenta a susținut că, prin încheierea din 04.07.2022, Curtea de Apel București a respins excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârât prin întâmpinare, stabilind că, din perspectivă procedurală, demersul reclamantei este admisibil în conformitate cu art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor reținute prin încheierea anterior menționată, precum și în vădită contradicție cu art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a reținut că termenul în care prezenta acțiune poate fi formulată este guvernat de prevederile Legii nr. 29/1990, fiind tot o chestiune de drept substanțial.

Practic, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității, reținând că demersul reclamantei "se încadrează în ipoteza normei juridice indicate (n.n. art. 8 din Legea nr. 554/2004)", dar a admis excepția tardivității, considerând că Legea nr. 554/2004 nu este aplicabilă și cu privire la termenele de introducere a cererii de chemare în judecată. Or, stabilirea legii aplicabile procesului s-a realizat prin încheierea de ședința din data de 04.07.2022, instanța neavând posibilitatea de a reveni asupra acestui aspect.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., recurenta - reclamantă a susținut că instanța de fond a realizat o interpretare și aplicare greșită a dispozițiilor art. 4 alin. (4), art. 11 alin. (4) și art. 27-28 din Legea nr. 554/2004, precum și a dispozițiilor art. 185 C. proc. civ., stabilind în mod nelegal că termenul de formulare a acțiunii în anularea hotărârilor este guvernat de Legea nr. 29/1990.

În opinia recurentei, potrivit legislației în vigoare și principiilor de drept intertemporal, prezentul litigiu este supus prevederilor Legii nr. 554/2004 atât cu privire la procedura prealabilă administrativă, cât și cu privire la judecata procesului, indiferent de data emiterii/adoptării actului administrativ normativ contestat.

Pe de o parte, normele care guvernează motivele de nelegalitate a actului administrativ sunt cele aflate în vigoare la momentul adoptării actului contestat, respectiv normele în temeiul cărora actul a fost emis și pe care acesta trebuie să le respecte, fiind incident principiul tempus regit actum. Pe de altă parte, dispozițiile legale care vizează termenul de contestare a unui act administrativ normativ reprezintă norme procedurale, fiind norme de imediată aplicare. Or, atât Legea nr. 29/1990, cât și Legea nr. 554/2004 conțin norme de procedură, nu norme de drept substanțial care stau la baza adoptării unor acte administrative subsecvente.

În acest sens, a invocat și jurisprudența Înaltei Curți de Casație si Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, respectiv Decizia nr. 1157/2017.

De asemenea, recurenta a susținut că posibilitatea contestării actelor administrative cu caracter normativ oricând prin acțiunea în anulare a fost instituită întocmai pentru respectarea principiului stabilității raporturilor juridice și a competențelor instanțelor specializate, nefiind în niciun moment exclusă posibilitatea contestării actelor administrative cu caracter normativ și în ipoteza în care au fost adoptate anterior Legii nr. 554/2004, aceasta interpretare fiind validată de Curtea Constituționala prin considerentele Deciziei nr. 342/2009.

De altfel, posibilitatea contestării unui act administrativ cu caracter normativ adoptat anterior Legii nr. 554/2004 a fost consacrată de Înalta Curte de Casație și Justiție și prin deciziile de speță pronunțate, recurenta menționând cu titlu de exemplu Decizia nr. 3473 din 8 iunie 2021.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursurilor

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor ce i-au fost aduse și în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată incidența în cauză a motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sens în care va dispune admiterea recursului, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Primul set de critici încadrate de recurentă în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ. va fi analizat exclusiv din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., pentru că vizează exclusiv nemotivarea hotărârii și existența unor motive contradictorii.

Referitor la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

În cauză, Înalta Curte apreciază că sentința recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ., instanța de fond arătând în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată.

Având în vedere că prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere, instanța de control judiciar reține că motivarea insuficientă sau contradictorie nu poate fi reținută raportat la sentința atacată.

Susținerea recurentei referitoare la faptul că, prin încheierea din 04.07.2022, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității, reținând că demersul reclamantei se încadrează în ipoteza prevăzută de art. 8 din Legea nr. 554/2004, pentru ca, ulterior, prin sentința recurată să admită excepția tardivității, considerând că Legea nr. 554/2004 nu este aplicabilă și cu privire la termenele de introducere a cererii de chemare în judecată. nu se circumscrie ipotezei motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., respectiv al existenței unor motive contradictorii.

De asemenea, se constată că motivarea hotărârii are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind respectate cerințele unui proces echitabil, inclusiv prin raportare la prevederile art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este nefondat.

Înalta Curte reține, însă, caracterul fondat al criticilor pe care partea le-a subsumat prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., susținând că instanța de fond a apreciat în mod nelegal că acțiunea este tardivă, în raport cu prevederile Legii nr. 29/1990.

Critica de nelegalitate formulată de recurentă cu privire la legea aplicabilă litigiului este fondată, prima instanță făcând o greșită apreciere asupra naturii juridice a prevederilor celor două legi succesive ce reglementează contenciosul administrativ.

Astfel, pornind de la obiectul de reglementare al Legii nr. 29/1990 și al Legii nr. 554/2004, natura juridică a acestora este, în mod evident, aceea de acte normative care stabilesc regulile și procedurile de soluționare a litigiilor generate de actele și faptele autorităților publice.

Această concluzie este confirmată de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora prin "contencios administrativ" se înțelege:

"activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Natura juridică de dispoziții cu caracter procedural generează o deosebire importantă față de prevederile dreptului substanțial, în ceea ce privește aplicarea în timp a legii noi. Astfel, în timp ce aplicarea în timp a dispozițiilor dreptului substanțial se raportează la legea în vigoare la data întocmirii/emiterii actului contestat, dispozițiile de procedură au caracter de imediată aplicare, reglementând litigiile adresate instanțelor de judecată după intrarea în vigoare a legii noi, indiferent de data emiterii actului juridic ce face obiectul judecății.

În acest sens vor fi avute în vedere prevederile art. 27 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"Cauzele aflate pe rolul instanțelor la data intrării în vigoare a prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanței".

Interpretând per a contrario aceste dispoziții, rezultă că litigiilor pornite după data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 li se aplică prevederile acestei legi, chiar dacă la momentul emiterii actelor administrative a căror anulare se solicită era în vigoare Legea nr. 29/1990.

Prin urmare, deși este real faptul că, la data emiterii actelor administrative contestate în cauză, respectiv H.G. nr. 113/04.03.1992 și H.G. nr. 597/28.09.1992, legea în vigoare era Legea nr. 29/1990, acest aspect nu are relevanță în soluționarea cauzei, întrucât dispozițiile legale care reglementează contenciosul administrativ nu se supun regulilor de aplicare în timp a normelor de drept substanțial.

Întrucât acțiunea a fost introdusă la data de 01.02.2022 - dosar de fond, aceasta se judecă potrivit legii aplicabile la momentul sesizării instanței, și anume Legea nr. 554/2004.

În aceste condiții, reținând că instanța de fond a analizat cauza în temeiul unei legi inaplicabile litigiului, în raport de data sesizării sale, Înalta Curte apreciază că se impune casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

De asemenea, Înalta Curte constată că recurenta - reclamantă a solicitat prin cererea de recurs obligarea intimatului - pârât la plata cheltuielilor de judecată, dar având în vedere soluția de casare și trimitere a cauzei spre rejudecare, care are un caracter intermediar în parcursul procesual, chestiunea culpei procesuale și, implicit, a obligației de plată a taxei judiciare de timbru va fi tranșată la momentul soluționării cauzei pe fond.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., precum și a prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentința civilă recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 2041 din 14 noiembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 4 aprilie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.