ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3434/2023

Ședința publică din data de 22 iunie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea parțială a H.G. nr. 597/28.09.1992, respectiv a Anexei 2, în partea care privește S.C. A. S.A., hotărâre privind trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau, după caz, județene a regiilor autonome și societăților comerciale cu capital integral de stat care prestează servicii publice, hotărâre emisă în temeiul art. 115 din Legea nr. 69/1991 privind administrația publică locală, și a art. 8 din H.G. nr. 113/1992.

Totodată, a solicitat suspendarea executării actelor administrative atacate până la soluționarea definitivă a cauzei, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În prezenta cauză instanța este învestită cu cererea de suspendare a actului administrativ atacat.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din data de 4 iulie 2022, a respins cererea de suspendare a executării, ca neîntemeiată, a respins excepția inadmisibilității formulării acțiunii, ca neîntemeiată, și a repus cauza pe rol pentru continuarea judecății în ceea ce privește acțiunea având ca obiect anularea actului administrativ atacat.

Împotriva acestei încheieri a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a arătat, în esență, că hotărârea atacată este insuficient motivată, încălcând exigentele prevăzute de art. 425 din C. proc. civ.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a reluat situația de fapt și a susținut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

În esență, a apreciat, contrar celor reținute de prima instanță, că în cauză sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, recurenta a arătat că prima instanță a făcut o aplicare și o interpretare greșita a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) si art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit recurentei, menținerea efectelor H.G. nr. 113/1992 și a H.G. nr. 597/1992, prin care în mod nelegal s-a realizat încadrarea societății reclamante în inventarierea și clarificarea prevăzută de acestea, cu scopul transmiterii bunurilor aparținând societăților vizate în patrimoniul unității administrativ teritoriale, pune in pericol activitatea desfășurată de societate până la stabilirea legalității/nelegalității acestor hotărâri de Guvern (cele doua hotărâri de guvern fiind chiar izvorul juridic pe care terțul Consiliul Județean Tulcea își fundamentează, printre altele, dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole folosite în activitatea curentă de societate și care formează obiectul mai multor litigii privind dreptul de proprietate).

A apreciat că indiciile de nelegalitate privind cele doua acte administrative contestate sunt evidente, fiind susținute inclusiv de considerentele Deciziei nr. 4441/1995, pronunțate în Dosarul nr. x/1995, prin care s-a constatat în mod definitiv existența dreptului de proprietate asupra terenurilor în favoarea A., cu respectarea statutului societății.

Prin urmare, a considerat că împrejurarea că regimul proprietății acestor terenuri este antamat și calificat prin hotărâre judecătorească ca fiind diferit față de cel rezultat din cele doua acte administrative contestate, este de natură să dea naștere unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea celor doua hotărâri de Guvern.

Totodată, a susținut că la data emiterii celor două hotărâri de Guvern, A. nu era deținută integral de Statul Roman, în structura sa asociativă regăsindu-se și FPP, astfel cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, iar existența unui litigiu pe rolul instanțelor cu privire la dreptul de proprietate asupra acestor bunuri, respectiv existenta Dosarului nr. x/2018 pe rolul Tribunalului Ilfov, este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, fiind și acesta un element care nu implică analiza fondului cauzei.

Referitor la condiția pagubei iminente, recurenta, a arătat, în esență, că, de asemenea, prima instanță a făcut o aplicare și o interpretare greșita a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) si art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Condiția pagubei iminente este reprezentată de existența pe rolul instanțelor a Dosarului nr. x/2017, având ca obiect obligarea A. la predarea terenurilor în cauză și implicit evacuarea societății de pe terenurile utilizate in desfășurarea activității agricole, astfel că prejudiciul este previzibil și are, totodată, un caracter greu/imposibil de reparat prin prisma specificului activității societății, care presupune o administrare continua a bunurilor afectate desfășurării acesteia, precum si îndeplinirea obligațiilor contractuale asumate.

Or, prima instanță a considerat, pe de o parte, că nu se impune analiza acestei condiții, iar pe de altă parte a apreciat că nu este îndeplinită fără însă să arate motivele.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a încheierii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare așa cum a fost formulată.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând încheierea atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării H.G nr. 597/28.09.1992, respectiv a Anexei 2, în partea care privește S.C. A. S.A., și a art. 8 din H.G. nr. 113/1992.

Curtea de apel a respins cererea formulată de reclamantă ca neîntemeiată, reținând că, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Soluția Curții de apel este corectă, fiind adoptată și de instanța de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispozițiilor legale la situația de fapt.

1.1. Cu privire la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1)

pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reține că nu poate fi primit.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a susținut, în esență, că hotărârea atacată nu este motivată corespunzător în raport cu situația de fapt și motivele invocate, concluzia la care prima instanță a ajuns în privința condiției pagubei iminente nefiind motivată.

Instanța de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate și probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul care a fundamentat soluția adoptată, hotărârea atacată conține motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței și au fost examinate efectiv toate problemele esențiale ridicate de părți, motivarea fiind clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar, nu este contradictorie și nu conține motive străine de natura cauzei, așa încât respectă cerințele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Contrar susținerilor recurentei, prima instanță a explicitat aspectele analizate din perspectiva condiției cazului bine justificat, reținând că analizarea împrejurărilor invocate presupune o cercetare pe fondul cauzei, iar în privința pagubei iminente a reținut că legea prevede întrunirea cumulativă a celor două condiții, dar și faptul că simpla eventualitate a producerii unor efecte posibil vătămătoare invocată nu conduce la realizarea acestei cerințe, îndeplinindu-și, prin considerentele sale punctuale și concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate și de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Judecătorul fondului a demonstrat astfel analiza criticilor și apărărilor invocate, motivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme, iar prin analiza cerințelor legale nu s-a antamat fondul pricinii.

Totodată, se reține că motivarea hotărârii răspunde și exigențelor impuse de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil și lipsit de arbitrariu, care obligă tribunalele să-și motiveze deciziile dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument invocat, întinderea obligației de motivare putând să varieze în funcție de natura deciziei și trebuie analizată în lumina circumstanțelor fiecărei cauze, ea presupunând însă ca partea în cauză să se poată aștepta la un răspuns specific și explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H. Balani contra Spaniei și Cauza Ruiz Torija contra Spaniei).

Se observă astfel că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei, motivarea oferită de prima instanță pentru respingerea cererii de suspendare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind respectate cerințele unui proces echitabil.

Faptul că recurenta nu împărtășește raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția primei instanțe nu poate conduce la incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, de asemenea, este nefondat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Totodată, potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute de art. 14 și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, până la soluționarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reținute, în argumentarea cazului bine justificat, argumentele vizând neîncadrarea societății în sfera de aplicare a H.G. nr. 113/1991 și H.G. nr. 597/1992, întrucât constituie apărări de fond.

Așadar, motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a respectivelor acte.

Prin urmare, în mod corect prima instanță a reținut faptul că s-au invocat aspecte ce țin de fondul cauzei care nu pot fi analizate într-o cerere de suspendare, în cadrul căreia nu se poate antama fondul dreptului dedus judecății.

În fine, Înalta Curte reține, totodată, că prin sentința nr. 2041 din 14 noiembrie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclmantă având ca obiect anularea parțială a H.G. nr. 597/28.09.1992, respectiv a Anexei 2 și a art. 8 din H.G. nr. 113/1992, ca tardiv formulată.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție, prevăzută de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, deși nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reține că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

Or, în cauză, nu s-a făcut o astfel de dovadă în sensul prevederilor legale menționate.

Prin urmare, toate criticile recurentei sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva încheierii din data de 4 iulie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 iunie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.