ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1048/2024

Ședința publică din data de 22 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, a formulat, în condițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cerere de suspendare a executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 56 din 14 iulie 2022, până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea Deciziei, înregistrată sub număr de dosar x/2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, precum și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1781 din 18 octombrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliu Concurenței, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 1781 din 18 octombrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A., invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Prin criticile de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că sentința atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, nefiind îndeplinite rigorile motivării impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

În esență, a arătat că sentința cuprinde o motivare superficială ținând cont de complexitatea cauzei și de împrejurările de fapt și de drept invocate prin cererea de chemare în judecată. Prin motivarea a doar două aspecte din multitudinea de împrejurări de fapt invocate în susținerea cazului bine justificat, coroborat cu o motivare superficială a singurelor două motive analizate, recurenta-reclamantă a afirmat că se află în imposibilitate de a înțelege silogismul instanței care a stat la baza respingerii cererii de chemare în judecată. Totodată, a mai susținut că aspectele reținute de instanță sunt străine de argumentele dezvoltate pe larg de recurenta-reclamantă.

În continuare, a afirmat că sentința nu conține motivele pentru care au fost respinse argumentele sale cu privire la împrejurarea de fapt și de drept constând în existența unui exemplar distinct al Deciziei la mapa Consiliului, semnat electronic ulterior comunicării Deciziei semnate olograf, doar de către un membru al comisiei.

Instanța de fond a preluat ad litteram susținerile Consiliului Concurenței, reținând că decizia ar fi semnată de toți membrii Comisiei (alt exemplar decât cel care face obiectul judecății), iar împrejurarea că exemplarul comunicat părților a fost semnat doar de președintele Consiliului, nu ar constitui un indiciu suficient de răsturnare a prezumției de legalitate.

Totodată, instanța nu a arătat motivele pentru care a respins argumentele referitoare la: semnarea electronică a exemplarului deciziei de către toți membrii comisiei ulterior comunicării Deciziei ce face obiectul cauzei; faptul că ultima pagină a deciziei are o formă diferită (exemplarul comunicat Societății fiind semnat olograf de un membru al comisiei, iar exemplarul depus de Consiliu și necomunicat Societății fiind semnat electronic de toți membrii și conținând și avize care nu apar pe exemplarul comunicat); lipsa de opozabilitate a unui act modificat ulterior comunicării către Societate a Deciziei; existența în circuitul juridic a două acte distincte, care în procedura suspendării nu ar putea permite o verificare a legalității acestei modalități de emitere a actului, planând asupra emiterii Deciziei o îndoială serioasă a modalității în care Consiliul emite acte administrative pe care le modifică ulterior.

Având în vedere că instanța nu a arătat care sunt motivele pentru care aceste argumente au fost înlăturate sau motivul pentru care a reținut exemplarul diferit depus de Consiliu ca echivalent al actului ce face obiectul cauzei, în condițiile în care actul a cărui suspendare s-a solicitat nu putea fi reprezentat decât de Decizia în forma comunicată Societății, A. nu cunoaște care sunt motivele pentru care cererea a fost respinsă, cu încălcarea dreptului la un proces echitabil, care impune obligația de motivare a hotărârilor judecătorești.

Și în privința criticilor formulate în legătură cu motivarea contradictorie a Deciziei, recurenta-reclamantă a considerat că prima instanță s-a limitat la a prelua ad litteram din considerentele Deciziei.

În acest sens, a arătat că, pe de o parte, Societatea a invocat o discrepanță între motivarea situației de fapt și contravenția reținută, Decizia fiind motivată prin prisma funcționării Monitorului Prețurilor și a obligațiilor Societății în legătură cu acesta, iar pe de altă parte, Consiliul a dispus sancționarea Societății pentru transmiterea de informații incorecte sau care induc în eroare în contextul examinării preliminare (cu aplicarea art. 53 lit. c) din Legea concurenței), și nu pentru săvârșirea vreunei fapte în legătură cu informațiile în Monitorul Prețurilor (care ar fi atras o cu totul altă sancțiune, în baza art. 54

2

din aceeași lege).

Niciuna din aceste apărări nu a fost analizată de prima instanță care a ignorat în totalitate principalele coordonate care au fundamentat acest indiciu de nelegalitate invocat în susținerea cazului bine justificat. Această confuzie s-a păstrat inclusiv ca urmare a soluționării cauzei de către Curtea de Apel București, motivarea primei instanței fiind o simplă preluare a paragrafului de încadrare a faptei de către Autoritate.

Societatea nu a invocat împrejurarea nemotivării din perspectiva inexistenței unei încadrări în Decizie, ci din perspectiva contradictorialității între motivarea situației de fapt și de drept și încadrarea în drept a contravenției, de natură să creeze o confuzie cu privire la fapta reținută ca fiind săvârșită de Societate. Acest aspect este vătămător pentru Societate, aflându-se în imposibilitatea de a se putea apăra în mod real cu privire la cele reținute prin Decizie.

Mai mult decât atât, instanța nu a arătat care sunt motivele pentru care s-a respins argumentul A. referitor la nemotivarea Deciziei din perspectiva: lipsei precizării formei materiale sub care a fost săvârșită fapta, prevederile art. 53 lit. c) din Legea concurenței prevăzând două forme distincte; neclarității numărului de produse care fac obiectul elementului material al contravenției reținute, respectiv dacă este vorba de 19 produse (par. 5 din Decizie), de 9 produse (par. 25 din Decizie) sau de 6 produse (par. 26 din Decizie). Aspectul este extrem de relevant în privința individualizării sancțiunii.

Astfel, în opinia recurentei-reclamante, sentința nu îi permite să înțeleagă care au fost motivele pentru care toate argumentele invocate din perspectiva nemotivării Deciziei au fost respinse de instanță sau care a fost raționamentul instanței în respingerea acestei împrejurări, aspect de natură să atragă incidența motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., cu referire și la practica anterioară a ÎCCJ, secția contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 4005/16.09.2021, Decizia nr. 6246/09.09.2021, Decizia nr. 2850/2020).

Ținând cont de caracterul superficial și lacunar al motivării Sentinței, care nu analizează împrejurările invocate prin cererea de chemare în judecată și care se limitează la a prelua un paragraf din Decizia de încadrare a faptei, recurenta-reclamantă a apreciat că sentința nu îndeplinește rigorile motivării, aspect de natură să demonstreze incidența motivului de casare prevăzut la art. 488 pct. 5 din C. proc. civ.

Din perspectiva incidenței motivului de nelegalitate instituit de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a considerat că sentința a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 16 alin. (1) din Regulamentul din 2019 coroborat cu art. 19 alin. (1) din Legea concurenței referitoare la semnarea Deciziei.

Aspectele reținute de instanța de fond conform cărora decizia ar fi semnată de toți membrii Comisiei este contrazisă de chiar conținutul Deciziei în care, pe ultima pagină, apare exclusiv semnătura olografă a Președintelui Consiliului Concurenței (membru în comisia care a investigat cazul, lipsind semnăturile celorlalți doi membri). Judecătorul fondului s-a raportat la un al doilea exemplar, care ar fi semnat de toți membrii Comisiei (act care nu a fost comunicat Societății și nu a fost semnat anterior datei comunicării) și care nu face obiectul controlului judiciar solicitat prin cererea de chemare în judecată.

De altfel, instanța a reținut că "decizia este semnată de toți membrii Comisiei și nu au existat niciun fel de obiecțiuni sau mențiuni care să însoțească semnăturile membrilor". Considerentul reținut de instanța de fond este eronat întrucât în cadrul acțiunii în anulare, a fost depusă minuta hotărârii Comisiei din data de 14.07.2022, de unde rezultă cu claritate pe de o parte că unul dintre membrii Comisiei (dl. B.) a votat împotriva sancționării, iar pe de altă parte că au existat obiecțiuni care să însoțească semnăturile membrilor Comisiei, după cum rezultă din documentul anexat cererii de recurs.

A mai susținut recurenta-reclamantă că însăși existența a două acte cu forme diferite (unul comunicat Societății, semnat olograf de Președinte, și altul existent la mapa Consiliului, semnat electronic de membrii Comisiei, la date diferite și ulterioare față de data comunicării) este o împrejurare de fapt suficientă să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea semnării și emiterii Deciziei.

Vătămarea Societății nu ar putea fi înlăturată decât prin suspendarea Deciziei în condițiile în care, așa cum rezultă din minuta întâlnirii Comisiei, dl. B. a votat împotriva sancționării, cu observații și punct de vedere separat anexat Deciziei, punct de vedere care nu a fost comunicat în niciun moment Societății.

A precizat că Autoritatea de concurență nu a comunicat Societății Decizia în integralitatea ei, cu includerea opiniei separate și a observațiilor membrilor Comisiei, iar prin existența a mai multe acte diferite (minuta, Decizia comunicată, exemplarul deciziei aflat la mapa Consiliului), s-a creat o stare de confuzie și incertitudine care a condus inclusiv instanța de fond la stabilirea eronată a împrejurărilor de fapt și de drept (reținându-se expres că Decizia a fost semnată fără observații de membrii Comisiei, deși realitatea este evident diferită).

Necomunicarea punctului de vedere separat echivalează în realitate cu necomunicarea Deciziei având conținutul integral, de natură să afecteze dreptul la apărare al A. și cunoașterea motivelor care au stat la baza sancționării acesteia.

Având în vedere că sancțiunile aplicate de Consiliul Concurenței sunt supuse rigorilor și principiilor aplicabile dreptului penal, orice îndoială ar trebui interpretată în favoarea întreprinderii, iar existența a trei acte diferite, comunicate Societății în mod selectiv, nu poate decât să confirme o îndoială vădită asupra legalității procedurii de emitere Deciziei, de natură să afecteze iremediabil dreptul la apărare al Societății și dreptul la o cale efectivă de atac.

Instanța în mod eronat a apreciat că Decizia emisă în data de 14.07.2022 și comunicată Societății în data de 28.07.2022 ar fi semnată de toți membrii comisiei, prin raportare la faptul că ar exista un alt exemplar semnat de toți membrii, în contextul în care nu există și nu a fost invocată sau reținută nicio prevedere legală care să permită existența unui exemplar diferit de cel comunicat Societății, așa cum rezultă din simpla verificare a primei, respectiv a ultimei pagini din Decizie.

Având în vedere existența a două exemplare ale Deciziei care prima facie transpar ca fiind diferite, precum și față de împrejurarea că Societatea nici nu a cunoscut existența unui punct de vedere separat, deși acesta trebuia comunicat odată cu Decizia, instanța de fond ar fi putut concluziona (în mod eronat) că Decizia este semnată de toți membrii comisiei numai prin verificarea riguroasă a întregului conținut al celor două decizii, verificare care însă excedează cadrului suspendării actului administrativ.

Or, pe de o parte instanța a menționat că "cercetarea condițiilor și a procedurii de semnare nu se poate face fără depășirea cadrului reglementat de procedura instituită prin art. 14 din Legea nr. 554/2004", iar pe de altă parte, fără niciun temei legal care să susțină legalitatea existenței a două exemplare diferite, în condițiile arătate, a admis argumentul Consiliului privind semnarea pretinsă a Deciziei de către toți membrii Comisiei.

O astfel de motivare a instanței de fond încalcă flagrant dreptul la o cale efectivă de atac și dreptul de apărare al Societății, cu nerespectarea principiului egalității armelor, acordând prioritate unor argumente ale Autorității nesusținute de nicio prevedere legală în detrimentul văditei neconcordanțe sesizate de Societate referitor la cele două exemplare pretinse ale Deciziei.

Actul administrativ emis și comunicat părților devine irevocabil (deci implicit nesusceptibil de modificări sau ratificări ulterioare), în caz contrar fiind grav afectat principiul securității juridice. Orice operațiuni încheiate de Autoritate ulterior desistării și închiderii procedurii de evaluare a cazului de către comisie prin comunicarea Deciziei către A. sunt inopozabile Societății, precum și instanței.

Cele reținute de instanța de fond împrejurarea că exemplarul comunicat părților a fost semnat doar de președintele Comisiei constituie un indiciu suficient de răsturnare a prezumției de legalitate și contravine prevederilor legale cuprinse la art. 16 alin. (1) din Regulamentul din 2019, prevederi imperative emise în aplicarea Legii Concurenței și invocate în preambulul Deciziei (par. 7), în care se arată cu claritate că deciziile adoptate în comisie se semnează de către membrii comisiei, spre deosebire de deciziile adoptate în plen care se semnează de către Președinte.

Aceleași prevederi arată că doar adresa de înaintare a Deciziei se semnează de către Președinte (nu și Decizia comisiei, ca act de sancționare). Prevederile art. 19 alin. (4) din Legea concurenței care prevăd expres că deciziile adoptate în plen se semnează de către Președinte este o prevedere cu caracter de excepție de la regula semnării actelor emise de organele colegiale de către toți membrii, de strictă interpretare și aplicare. Nicio regulă de interpretare a normelor juridice nu conduce la concluzia instanței de fond. |

Deciziile Consiliului Concurenței se înmânează în copie prin adresa semnată de președintele Consiliului Concurenței. Rezultă cu claritate că al doilea exemplar nu poate fi calificat drept o copie a primului act, având în vedere diferențele vădite între cele două documente. De altfel, exemplarul depus la dosarul cauzei este o copie conformă a exemplarului semnat electronic, iar nu a Deciziei semnate olograf și comunicată Societății.

Contrasemnarea și aprobarea formei actului poate fi efectuată numai ulterior semnării acestuia de emitent - exemplarul depus de Consiliu și reținut de instanță în mod nelegal ca fiind aplicabil și opozabil arată că a fost aprobat/contrasemnat înainte de a fi semnat (deci implicit adoptat).

Sentința a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 15 raportat la art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului administrativ, respectiv aplicarea greșită a normelor privind obligația de motivare a actelor administrative.

Lipsa de motivare a Deciziei reprezintă o încălcare a prevederilor art. 41 alin. (1) și (2) lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, a prevederilor art. 31 din Constituție, a dispozițiilor art. 296 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, precum și a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.

Sentința reține că Decizia cuprinde atât motivele de fapt, cât și temeiurile de drept esențiale care au contribuit la stabilirea faptei reținute în sarcina reclamantei. Cu toate acestea, motivarea actului administrativ este o condiție de legalitate a Deciziei, iar la o simplă lecturare a Deciziei rezultă cu putere de evidență că Decizia conține o motivare contradictorie, în contextul în care situația de fapt reține aspecte legate de obligațiile Societății în raport de Monitorul Prețurilor, iar sancționarea a fost dispusă pentru o faptă pretins săvârșită în legătură cu examinarea preliminară.

Din perspectiva incidenței motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 potrivit căruia instanța a încălcat reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a analizat doar două dintre împrejurările invocate în dovedirea cazului bine justificat, apreciind cu privire la celelalte motive că ar fi veritabile motive de nelegalitate ce nu ar putea fi analizate întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acțiunii în anulare.

Instanța nu a arătat care sunt motivele pentru care celelalte împrejurări invocate de reclamantă nu ar putea face obiectul verificării în cadrul analizei sumare, menționând global că acestea reprezintă argumente de nelegalitate. Or, conform jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene, reclamantul trebuie să dovedească existența anumitor fapte care permit concluzia prima facie că acțiunea privind fondul cauzei are șanse de reușită, evaluare care nu ar putea fi efectuată de instanța chemată să analizeze cererea de suspendare decât dacă împrejurările ar constitui chiar motivele de nelegalitate ale actului invocate în acțiunea principală.

În orice caz, reclamanta a invocat și alte motive de nelegalitate care nu au făcut obiectul analizei instanței de fond și care puteau fi verificate fără a fi efectuată o analiză a fondului dreptului: încălcarea procedurii de adoptare a Deciziei (Comisia a fost desemnată anterior existenței unui "caz", procedura fiind urmată pur formal în scopul sancționării Societății); încadrarea juridică ă faptei este eronată (deși Consiliul argumentează sancționarea Societății prin raportare la Monitorul Prețurilor, sancțiunea a fost aplicată pentru informații transmise în cadrul unei examinări preliminare); Consiliul se afla deja în posesia informațiilor solicitate pentru care a fost sancționată Societatea, aspect de natură să demonstreze cel puțin în aparență excesul de putere al Consiliului.

În finalul memoriului de recurs, recurenta-reclamanta a reluat motivele de temeinicie a cererii de suspendare expuse pe larg în cererea introductivă și prin concluziile scrise depuse la dosar, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare astfel cum a fost formulată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate ca fiind temeinică și legală.

În esență, a considerat că prima instanța a respins în mod fundamentat cererea de suspendare a executării deciziei Consiliului Concurenței, având în vedere că recurenta-reclamanta nu a demonstrat îndeplinirea, în mod cumulativ, a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ, respectiv existenta cazului bine justificat și pericolul producerii unei pagube iminente, condiții imperative care denota caracterul de excepție al măsurii suspendării.

În opinia sa, nu sunt incidente motivele de recurs invocate de recurenta-reclamantă, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.. Astfel, sentința recurată respectă exigențele unei motivări, prima instanța răspunzând atât criticilor privind pretinsa semnare nelegală a deciziei Consiliului Concurenței, cât și criticilor cu privire la pretinsa motivare contradictorie din decizia C. civ. Mai arată că recurenta-reclamantă a reiterat argumentele privind existenta cazului bine justificat susținute în fata primei instanțe și care sunt strict și indisolubil legate de fondul cauzei, analiza lor ținând în mod exclusiv de resortul instanței investite cu soluționarea acțiunii în anularea deciziei C. civ.

Faptul că semnăturile de pe exemplarul al doilea al deciziei sunt cronologic ulterioare datei la care a fost comunicată decizia societății A. nu se subsumează niciunui motiv de nulitate prevăzut de lege și nu este de natură să producă vreo vătămare societății, în condițiile în care: soluția de sancționare a fost adoptată la data de 14.07.2022, cu respectarea cerințelor de majoritate prevăzute de art. 19 alin. (1) și (2) din Legea concurenței, fapt ce reiese din minuta de deliberare, semnată de decidenți; motivarea soluției a avut loc în termenul de 120 de zile de la deliberare, conform art. 51 alin. (1) din Legea concurenței, fapt ce reiese din exemplarul al doilea al deciziei C. civ.; comunicarea deciziei semnate de președinte în numele Consiliului Concurenței, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (2) din lege, a avut loc în termenul de 120 de zile de la deliberare, în conformitate cu prevederile art. 51 alin. (1) din Legea concurentei, fapt ce reiese din exemplarul transmis societății.

Totodată, a susținut că instanța a remarcat în mod corect, la o examinare prima facie a deciziei, fără a intra în analiza fondului, că C. civ. nu a reținut fapta de furnizare informații incorecte prin raportare la platforma Monitorul Prețurilor, ci în cadrul procedurii examinării preliminare, fiind identificate toate aspectele care au determinat incidența dispozițiilor art. 53 lit. c) din Legea concurenței nr. 21/1996.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 13 octombrie 2023, cu citarea părților.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Recurenta-reclamantă A. a investit instanța de contencios administrativ cu o cerere, întemeiată pe dispozițiile art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei Consiliului Concurenței nr. 56 din 14 iulie 2022, până la soluționarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea acestei Decizii, înregistrată sub număr de dosar x/2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Prin Decizia Consiliului Concurenței nr. 56 din 14 iulie 2022 recurenta-reclamantă a fost sancționată cu amendă contravențională pentru încălcarea dispozițiilor art. 53 lit. c) din Legea concurenței nr. 21/1996.

Prima instanță, reținând că nu sunt îndeplinite condițiile privind existența unui caz bine justificat și dovedirea producerii unei pagube iminente, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă, care a declarat recurs împotriva acestei soluții, invocând motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.

Potrivit primului motiv de casare invocat de recurenta-reclamantă, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.:

"Casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității." Acest motiv de casare include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4 alin. (1) ale art. 488 C. proc. civ., precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină, s-a arătat cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare ca urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii.

Din perspectiva acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că instanța de fond a analizat doar două dintre împrejurările invocate în dovedirea cazului bine justificat, apreciind eronat cu privire la celelalte motive că ar fi veritabile motive de nelegalitate ce ar putea fi analizate doar în cadrul acțiunii în anulare, că instanța nu a arătat care sunt motivele pentru care celelalte împrejurări invocate nu ar putea face obiectul verificării în cadrul analizei sumare, precum și faptul că reclamanta a invocat și alte motive de nelegalitate care nu au făcut obiectul analizei instanței de fond și care, în opinia sa, puteau fi verificate fără a fi efectuată o analiză pe fondului cauzei.

Înalta Curte constată că prin aceste critici recurenta-reclamantă își exprimă, de fapt, dezacordul cu privire la soluția instanței de fond, rezultând că nu poate împărtăși modul în care aceasta a interpretat și aplicat dispozițiile legale incidente în cauză, astfel încât o parte din criticile formulate se subsumează cazului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și vor fi analizate de instanță în cadrul acestui motiv de recurs.

Totodată, criticile recurentei-reclamante referitoare la o pretinsă nemotivare a sentinței, în sensul că nu au fost arătate motivele pentru care instanța a apreciat că celelalte împrejurări invocate nu ar putea face obiectul verificării în cadrul analizei sumare, precum și faptul că reclamanta a invocat și alte motive de nelegalitate care nu au făcut obiectul analizei instanței de fond, vor fi analizate de Înalta Curte în cadrul motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin urmare, în speță, raportat la criticile recurentei-reclamante, nu se poate reține incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat.

În opinia recurentei-reclamante, sentința atacată nu îndeplinește rigorile motivării impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. și cuprinde o motivare superficială ținând cont de complexitatea cauzei și împrejurările de fapt și de drept invocate în susținerea cazului bine justificat.

Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită (verificarea îndeplinirii condițiilor necesare pentru suspendarea executării unui act administrativ, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004), prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Astfel, contrar susținerilor recurentei-reclamante, instanța de fond nu s-a rezumat doar la preluarea ad litteram a susținerilor Consiliului Concurenței, ci a explicat în mod clar și logic raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare a executării actului administrativ contestat, în considerentele hotărârii regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței, fiind examinate efectiv problemele esențiale ridicate de părți, prin raportare și la mijloacele de probă administrate în litigiu.

Nemulțumirea exprimată de recurenta-reclamantă cu privire la faptul că prima instanță a motivat doar două aspecte din multitudinea de împrejurări de fapt invocate prin cererea de suspendare, în susținerea cazului bine justificat, nu poate atrage casarea sentinței recurate pentru nemotivare, câtă vreme prima instanță, în urma efectuării unei analize a aparenței de temeinicie a motivelor indicate, a apreciat că restul indiciilor de nelegalitate invocate sunt aspecte ce țin de fondul cauzei. Or, în această situație, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

De asemenea, nu poate fi reținută nici critica privind motivarea insuficientă a celor două aspecte analizate de instanță (lipsa semnăturilor tuturor membrilor Comisiei, contrar dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Regulamentul Consiliului Concurenței privind constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor din 2019 și nemotivarea deciziei de sancționare) având în vedere că prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. nu obligă instanța să răspundă tuturor apărărilor avansate de parte, acestea putând fi analizate global, printr-un raționament juridic de sinteză ori luând în considerare un singur aspect considerat esențial, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație, nu constituie automat motiv de casare a sentinței. Pentru a avea această consecință, omisiunea trebuie să fie decisivă, să afecteze echitatea procedurii, să denote lipsa de "ascultare" a părții, ceea ce nu este cazul în speță.

Înalta Curte constată că nu este incident nici motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară, întrucât recurenta-reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond, iar conform art. 15, aceeași cerere se poate adresa instanței competente și prin cererea de anulare a actului administrativ.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cazul bine justificat și paguba iminentă, cele două condiții determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei și invers.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cu privire la prima condiție legală existența unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, în jurisprudența sa constantă, a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reținute de instanța supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

În speță, un prim motiv de aparentă nelegalitatea pe care recurenta-reclamantă l-a invocat în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, a vizat lipsa semnăturilor tuturor membrilor Comisiei de pe exemplarul Deciziei de sancționare comunicat Societății. În esență, s-a susținut că semnarea exemplarului exclusiv de către Președintele Consiliului Concurenței este contrară dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Regulamentul Consiliului Concurenței privind constatarea contravențiilor și aplicarea sancțiunilor, judecătorul fondului raportându-se la un al doilea exemplar care ar fi fost semnat de toți membrii Comisiei, dar care nu face obiectul controlului judiciar solicitat prin cererea de chemare în judecată.

Instanța de control judiciar, reanalizând sumar actele depuse la dosarul cauzei, constată că intimatul-pârât a depus, în copie, un exemplar al Deciziei de sancționare nr. 56 din 14 iulie 2022 care poartă semnătura tuturor membrilor Comisiei, ceea ce reprezintă, în fapt, motivarea detaliată, asumată de membrii organului deliberativ, a soluției (deciziei) de sancționare a Societății adoptate în data de 14.07.2022. Faptul că exemplarul comunicat recurentei-reclamante a fost semnat doar de către Președintele Consiliului nu este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, cât timp art. 20 alin. (1) și (2) din Legea concurenței nr. 21/1996 reglementează reprezentarea legală a Consiliului Concurentei, prevăzând că:

"(1) Președintele Consiliului Concurenței angajează patrimonial, prin semnătura sa, Consiliul Concurenței ca persoană juridică și-l reprezintă ca instituție publică în fața persoanelor fizice și juridice, a autorităților legislative, judiciare și administrative, precum și a altor instituții românești, străine și internaționale. El exercită prerogative disciplinare asupra întregului personal al Consiliului Concurenței. (2) Ordinele și deciziile Consiliului Concurenței, prin care se dispun măsuri și se aplică sancțiuni, se semnează de către președinte, iar reglementările adoptate de Consiliul Concurenței sunt puse în aplicare, suspendate ori abrogate prin ordin al președintelui."

Celelalte argumente invocate de recurenta-reclamantă referitoare la faptul că cele două exemplare ale Deciziei de sancționare cuprind semnături diferite ale Președintelui, membru al comisiei desemnate cu investigarea cazului, respectiv unul are aplicată semnătura olografă și celălalt semnătura electronică, ori că exemplarul intern (care nu a fost comunicat) are numere de înregistrare și este semnat ulterior comunicării Deciziei de sancționare, necesită cercetarea condițiilor și a procedurii interne de semnare și comunicare a actelor adoptate de Consiliu Concurenței, aspecte care, așa cum în mod just a apreciat instanța de fond, nu se pot realiza fără depășirea cadrului reglementat de procedura instituită de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Nu poate constitui un indiciu temeinic de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ atacat, nici împrejurarea că recurentei-reclamante nu i-a fost comunicată opinia separată a membrului Comisiei care a votat împotriva sancționării A.. În acest sens, instanța de control judiciar reține că actul a cărui suspendare executare se solicită este decizia de sancționare, iar opinia separată nu a fundamentat această soluție. În plus, la o analiză sumară a actului administrativ atacat, reiese cu ușurință împrejurarea că decizia de sancționare a fost adoptată cu majoritatea voturilor membrilor Comisiei, în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (1) din Legea concurentei, astfel că opinia separată a celui de-al treilea membru al Comisiei nu este de natură să creeze nicio îndoială asupra legalității actului administrativ atacat.

Al doilea motiv de aparentă legalitate invocat de recurenta-reclamantă în susținerea cazului bine justificat a vizat nemotivarea Deciziei de sancționare. Înalta Curte constată că, în realitate, ceea ce se reproșează este o așa-zisă motivare contradictorie a actului administrativ contestat, în contextul în care, în opinia recurentei-reclamante, situația de fapt reține aspecte legate de obligațiile Societății privind transmiterea prețurilor în Monitorul Prețurilor (art. 54

2

din Legea concurenței nr. 21/1996), iar sancționarea a fost dispusă pentru o faptă săvârșită în legătură cu examinarea preliminară ca urmare a unei pretinse furnizări de informații inexacte sau care induc în eroare, ca răspuns la o solicitare efectuată potrivit prevederilor art. 34 alin. (2) din Legea concurenței.

Analizând aceste critici, instanța de control judiciar apreciază că recurenta-reclamantă este, de fapt, nemulțumită de încadrarea juridică a faptei contravenționale reținută în sarcina sa de Consiliul Concurenței, contestând situația de fapt reținută de intimatul-pârât în urma examinării preliminare efectuate și pretinzând o altă interpretare a contextului factual, dar și a normelor juridice incidente, ceea ce necesită, cu siguranță, administrarea unui probatoriu complex și examinarea inclusiv a criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ contestat.

Prin urmare, în mod corect prima instanță, fără a depăși limitele cercetării aparenței de drept și fără a prejudeca fondul cauzei, a constat că decizia cuprinde atât motivele de fapt, cât și temeiurile de drept esențiale care au contribuit la stabilirea faptei reținute în sarcina recurentei-reclamante constatată și sancționată prin decizia contestată, fiind identificate toate aspectele care au determinat incidența dispozițiilor art. 53 lit. c) din Legea concurenței nr. 21/1996.

Totodată, aprecierile recurentei-reclamantei privind nelegalitatea procedurii de emitere a deciziei deoarece comisia ar fi fost desemnată anterior existenței unui "caz", iar procedura ar fi fost urmată, pur formal, în scopul sancționării societății, apar la o primă vedere ca fiind subiective și părtinitoare.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că, prin sentința nr. 2002 din 27 decembrie 2013 pronunțată în dosarul nr. x/2022 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă acțiunea în anularea Deciziei Consiliului Concurenței nr. 56 din 14 iulie 2022 prin care recurenta-reclamantă a fost sancționată.

Această sentință constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate a actului administrativ, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. Așadar, decizia de sancționare a cărei suspendare se solicită prin prezentul demers judiciar a trecut prin filtrul de judecată al primei instanțe care, administrând probatoriul pe fondul cauzei și analizând toate aspecte de nelegalitate invocate, a apreciat legalitatea actului dedus judecății.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noțiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție neîndeplinită în cazul de față cât timp nu s-a făcut dovada că, prin măsura dispusă, s-ar crea dificultăți financiare care să afecteze semnificativ activitatea desfășurată de recurenta-reclamantă raportat la valoare amenzii stabilită prin actul sancționator care reprezintă un procent de 0,135% din cifra de afaceri total înregistrată de societate în anul precedent sancționării.

În plus, având în vedere împrejurarea că, în cauză, nu este îndeplinită condiția existenței cazului temeinic justificat, instanța de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speță.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluției date de către prima instanță, care a apreciat în mod corect că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul declarat de recurenta-reclamantă A. va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 1781 din 18 octombrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 februarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.