ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1795/2023

Ședința publică din data de 30 martie 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 17.05.2022, pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, suspendarea executării Deciziei nr. 90 din 2 decembrie 2021 emise de pârât.

Prin sentința nr. 1357 din 30 iunie 2022, Curtea a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca nefondată, și a dispus restituirea către reclamantă a cauțiunii în sumă de 2.902 RON achitată cu OP nr. x/06.06.2022 emis de B..

Împotriva acestei hotărâri, a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și suspendarea executării Deciziei nr. 90 din 2 decembrie 2021 emise de pârât sau trimiterea cauzei la instanța de fond pentru rejudecare cu obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

După ce a prezentat cele reținute de prima instanță, a susținut recurenta-reclamantă că hotărârea cuprinde motive străine de natura cauzei, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că, încă de la începutul considerentelor, instanța de fond și-a conturat soluția pe care urma să o pronunțe, întrucât a avut îndoieli cu privire la urgența măsurii suspendării executării actului administrativ.

Un astfel de motiv este străin de natura pricinii, fiind irelevant timpul scurs de la emiterea actului și până la contestarea acestuia.

A mai arătat recurenta că, mai întâi, Curtea a reținut că nu se poate analiza care sunt diferențele în sensul Regulamentului (CE) 1308/2013 între "asociațiile de producători" și "asociațiile de fermieri", concluzionând apoi că nu există diferențe între acestea.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, a apreciat recurenta că instanța a reținut că este puțin probabil ca o instanță să poată aprecia o încălcare sau nu a dreptului UE, caracterizat de o complexitate deosebită, la nivel de aparență, într-o procedură cum este cea a suspendării executării deciziei Consiliului Concurenței. Prin acest considerente, instanța a statuat ab initio că nu va putea pronunța o hotărâre favorabilă, fiind evident că a pornit de la premisa că nu poate sau nu are competența să rețină aparența de nelegalitate întemeiată pe dreptul UE.

Însă, o complexitate a dreptului UE incident în cauză constituie un argument de admitere a cererii de chemare în judecată, întrucât naște îndoiala legitimă asupra modului în care acesta a fost interpretat și aplicat de către Consiliul Concurenței, complexitatea cauei sau a legislației incidente neputând constitui un motiv pentru care instanța să aleagă soluția simplă, a respingerii acțiunii, mai ușor de motivat.

Instanța trebuie să se pronunțe asupra tuturor argumentelor de fapt și de drept invocate de părți, conform art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 paragraf 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, dispoziții legale care au fost încălcate de instanța de fond.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susținut recurenta-reclamantă că hotărârea este dată cu încălcarea și cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv art. 2 alin. (1) lit. r), ș) și t) din Legea nr. 554/2004 și art. 209, art. 206, art. 152 și urm. și art. 156 și urm. din Regulamentul (UE) nr. 1308/2013, art. 4 lit. a) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013, art. 39-44 din TFUE, și cu încălcarea interpretării oficiale pe care CJUE a dat-o, prin Hotărârea din Cauza C-671/15, art. 101 din TFUE și Regulamentului 1234/2007.

Curtea a reținut că nu se poate analiza în cadrul acestei proceduri dacă sunt diferențe în sensul Regulamentului (UE) 1308/2013 între asociațiile de producători și asociațiile de fermieri.

Instanța a folosit o terminologie greșită de asociație de producători în locul celei de organizație de producători, care a contribuit la convingerea instanței că nu ar exista o diferențiere între organizațiile de producători și asociațiile de fermieri, hotărârea încălcând art. 152 și urm. și art. 209 din Regulamentul (UE) 1308/2013 întrucât acestea reglementează în mod expres organizațiile de producători. Judecătorului nu îi este permis să adauge la norma legală și să stabilească o altă terminologie, precum cea de asociație de producători, utilizată de instanța de fond, de natură a crea o confuzie care conduce la o soluție nelegală.

Instanța de fond nu a sesizat faptul că art. 42 din TFUE stabilește regula generală conform căreia normele de concurență nu sunt aplicabile producției și comercializării produselor agricole. Aparența de drept este că normele de concurență nu sunt aplicabile în acest domeniu decât în măsura stabilită de art. 206 din Regulamentul (UE) 1308/2013, iar instanța nu a analizat aparenta neîntrunire a condițiilor prevăzute de articolul menționat.

A mai apreciat recurenta că instanța a interpretat greșit art. 209 din Regulamentul (UE) 1308/2013, când a statuat că acesta se aplică numai fermierilor și asociațiilor de fermieri care au ca obiect de activitate producția sau vânzarea în comun a produselor agricole, și a încălcat art. 209 și urm. din Regulament când a statuat că art. 209 nu face deosebire între fermieri și producători, considerentul instanței reprezentând o pură speculație. Nici instanța și nici Consiliul Concurenței nu au fost în măsură să indice un text legal care să prevadă obligația asociațiilor de fermieri de a fi recunoscute în prealabil pentru a putea invoca și beneficia de prevederile art. 209 din Regulemant.

Hotărârea recurată încalcă și art. 53 din Constituție și art. 6 din CEDO, exercițiul unui drept putând fi restrâns numai prin lege, prin dispoziții exprese, clare, neechivoce, nefiind legală motivarea instanței că, în absența unei norme exprese și neechivoce, se poate reține, pe cale de interpretare generală, că asociațiilor de fermieri nerecunoscute le este îngrădit exercițiul drepturilor ce decurg din art. 209 din Regulamentul (UE) 1308/2013.

A mai arătat recurenta că hotărârea este contrară și art. 152 și urm. din Regulament, prin care legiuitorul european a înțeles să definească și să restrângă atât activitățile pe care le desfășoară organizațiile de producători, statutul acestora dar și condițiile în care pot fi recunoscute, spre deosebire de asociațiile de fermieri, pentru care nu se impune vreo condiție privind constituirea și funcționarea lor.

Din Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu cu privire la aplicarea normelor UE în materie de concurență în sectorul agricol și Documentul de lucru care însoțește acest raport, rezultă fără echivoc atât faptul că asociațiile de fermieri sunt distincte față de organizațiile de producători, cât și faptul că asociațiile de fermieri nu sunt supuse recunoașterii prevăzute pentru asociațiile de fermieri.

A mai susținut recurenta că hotărârea este dată cu încălcarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 24 alin. (4) din Legea nr. 21/1996, când instanța a reținut că ar avea îndoială asupra cererii reclamantei prin prisma formulării acțiunii la mai bine de 6 luni de la emiterea deciziei.

În opinia recurentei sentința este dată cu încălcare normelor de drept material și nemotivată sub aspectul considerentelor referitoare la paguba iminentă, motiv de casare prevăzut de pct. 6 și pct. 8 al art. 488 C. proc. civ.

Decizia atacată descurajează fermierii să fie sau să devină membrii UCPR și îi împiedică să transmită informații către UCPR, context în care pericolul iminent este ca UCPR să rămână fără membri contizanți, să nu mai obțină informațiile necesare atingerii obiectivelor politicii agricole comune și, din acest motiv, să fie înregistrat un declin al producției de ouă.

În mod nelegal, instanța a reținut că ar trebui ca UCPR să fie producător sau să comercializeze ouă pentru a se dovedi paguba iminentă.

UCPR nu mai poate îndeplini politicile agricole comune și nu își mai poate asuma respectarea Protocolului pentru asigurarea rezervelor de stat și a limitelor de prețuri ale ouălor încheiat cu Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale, nici sub aspectul cantităților și nici sub aspectul prețului la ouăle de consum rechiziționabiile și nici încheierea altui Protocol.

Sub aspectul evoluției producției de ouă, instanța de fond nu a motivat de ce nu a ținut cont de graficele detaliate ale producției de ouă de consum, care probează evoluția pozitivă în perioada în care UCPR a putut să urmărească îndeplinirea politicilor agricole comune.

Astfel, instanța nu a motivat de ce a respins argumentele referitoare la perturbarea previzibilă a funcționării unei autorități publice (Administrația Națională a Rezervelor de Stat și Probleme Speciale) și a unui serviciu public (aprovizionarea cu ouă de consum ale populației) în condițiile suprapunerii măsurii contestate cu circumstanțele speciale invocate și probate cu înscrisuri cu caracterul lor notoriu (criza alimentară, criza energetică, criza din domeniul transporturilor, criza carburanților, seceta, războiul din Ucraina) și cu prezumții judiciare.

Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a dispozițiilor legale incidente în materie și a actelor și lucrărilor dosarului, Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivelor de nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., reținând în acest sens, în acord cu instanța de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la decizia a cărui suspendare s-a solicitat în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură respectivul act, în cazul particular supus evaluării.

5.1. Referitor la pct. 5 al art. 488 C. proc. civ., sub imperiul acestei norme de drept se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ș.a.m.d.

Or, recurenta-reclamantă nu a indicat ce normă de procedură ar fi încălcat instanța în adoptarea soluției, astfel că instanța de control judiciar nu poate analiza hotărârea recurată din perspectiva acestui motiv de nelegalitate.

Recurenta a invocat faptul că instanța ar fi reținut complexitatea deosebită a dreptului unional și că nu s-ar fi pronunțat asupra tuturor argumentelor de fapt și de drept invocate de părți. Însă aceste critici se pot subsuma, eventual, motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., care, însă, după cum se va arăta în continuare, nu este incident în cauză.

5.2. Astfel, referitor la pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., verificând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplinește condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Contrar criticilor recurentei-reclamante, motivarea hotărârii recurate permite exercitarea controlului judiciar al instanței superioare asupra sentinței pronunțate de prima instanță, fiind respectate garanțiile procesuale ale imparțialității judecătorului și ale calității actului de justiție, precum și exigențele instituite în cuprinsul art. 21 alin. (3) din Constituția României și cele ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, privind dreptul la unui proces echitabil.

Cerința motivării adecvate a unei hotărâri judecătorești nu trebuie confundată cu obligația de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părți în vederea susținerii temeiurilor de fapt și de drept pe care se întemeiază solicitările acestora, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziția procesuală a părților.

Instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată.

5.3. De altfel, după cum se va arăta în continuare, instanța de control judiciar validează soluția primei instanțe, constatând că nu poate fi reținut nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 și 15 atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță.

Va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situația în care instanța va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

5.3.1. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

În jurisprudența sa (cu titlu de exemplu, deciziile nr. 737/2012, nr. 514/2013 și nr. 3019/2015), Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare) etc.

În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor.

Fără a relua considerentele instanței de fond, care a făcut o analiză exhaustivă a argumentelor invocate de părți, în limitele procedurii vizând suspendarea executării unui act administrativ, se constată că susținerile recurentei-reclamante, reiterate în recurs, expuse detaliat la pct. 2 al prezentei decizii – referitoare, în esență, la interpretarea eronată/încălcarea 209, art. 206, art. 152 și urm. și art. 156 și urm. din Regulamentul (UE) nr. 1308/2013, art. 4 lit. a) din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013, art. 39-44 din TFUE și, implicit, la stabilirea aspectului dacă A. poate beneficia de derogările/excepțiile prevăzute de art. 209 al Regulamentului (UE) 1308/2013 – reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității.

Criticile sale excedează analizei instanței învestite cu cererea de suspendare în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Verificarea acestor aspecte presupune administrarea unui probatoriu complex și a antamării/analizării fondului legalității actului emis de Consiliul Concurenței.

Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se pot pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului.

Astfel, nu pot fi reținute nici susținerile recurentei-reclamante, pe care le-a subsumat eronat, după cum s-a arătat mai sus, motivului de recurs prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., privind o așa-zisă denegare de dreptate. Înalta Curte apreciază că o presupusă denegare de dreptate nu se poate încadra în acest motiv de recurs, ci, eventual, în motivul privind depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, prevăzut de pct. 4 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Însă, nu se poate reține că prima instanță ar fi refuzat să judece, să analizeze legalitatea actului administrativ, ci, după cum s-a consemnat anterior, în mod corect a constatat că aspectele invocate de recurentă nu sunt apte să dovedească existența condiției cazului bine justificat.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte apreciază că argumentele recurentei-reclamante, referitoare la folosirea unei terminologii greșite de către prima instanță, care ar fi folosit termenul de asociație de producători în locul termenului de organizație de producători, nu prezintă nicio relevanță sub aspectul soluției pronunțate asupra cererii de suspendare.

Nu se poate afirma că instanța ar fi adăugat la lege și că ar fi stabilit o altă terminologie, de vreme ce, după cum s-a argumentat anterior, analiza incidenței art. 152 și urm. și art. 209 din Regulamentul (UE) 1308/2013, din perspectiva faptului dacă UCPR beneficiază de exceptările de la art. 101 alin. (1) TFUE și dacă este necesar a fi recunoscută ca atare, presupune antamarea fondului cauzei și, implicit, a aspectelor vizând anularea deciziei a cărei suspendare se solicită.

5.3.2. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, Înalta Curte apreciază că, nefiind îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, nu se mai impune analizarea criticilor recurentei-reclamante referitoare la condiția prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

5.4. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, reținând că soluția pronunțată de instanța de fond este motivată și dată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 1357 din 30 iunie 2022 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 30 martie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.