ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1729/2023

Ședința publică din data de 28 martie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a în data de 21.04.2021, reclamantele A., B., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K.., L., M., N., O., P., Q. Timișoara, R., Asociația pentru protecția animalelor HOPE, S., T., .U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ. și AAA. au chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând instanței, ca prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea Hotărârii de Guvern nr. 20/27.01.2021 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr. 129/08.02.2021 astfel cum aceasta a modificat H.G. nr. 1059/2013, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

I.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2004 din 22 decembrie 2021, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus admiterea în parte a acțiunii formulate de reclamante în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a anulat în parte H.G. nr. 20/27.01.2021, în ceea ce privește Articolul unic, pct. 7, privind introducerea art. 241, alin. (1) in cuprinsul H.G. nr. 1059/2013 și a respins în rest acțiunea formulată.

I.3. Cererile de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 2004 din 22 decembrie 2021 a Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal au exercitat calea de atac a recursului reclamanta B. și pârâtul Guvernul României.

I. 3.1. Prin recursul său, recurenta-reclamantă B., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 și 8 C. proc. civ., ("când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat"; "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") a solicitat admiterea recursului și rejudecându-se cauza să se dispună anularea H.G. nr. 20/2021.

În dezvoltarea criticilor sale, recurenta – reclamantă a susținut, în esență, că aprecierea instanței de fond este una eronată. Reclamantele nu au afirmat că "nu pot identifica un interes public", ci au afirmat argumentat că adoptarea Hotărârii atacate nu face altceva decât să promoveze nerespectarea unitară a legii speciale – O.U.G. nr. 155/2001 - și a textelor imperative ale art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) și art. 2 alin. (4) - care stabilesc obligații în sarcina consiliilor locale, ceea ce este o gravă încălcare a ordinii de drept și a Constituției și că prin adoptarea acesteia a fost eliminată concesionarea ca modalitate exclusivă de delegare a serviciului public. Or, asociațiile au dovedit interesul și calitatea, conform Deciziei nr. 8/2020 a ÎCCJ, toate având ca obiect de activitate - protecția animalelor.

În esență, prin motivele de recurs se aduc următoarele critici sentinței atacate:

- În ceea ce privește încălcarea normelor de transparență decizională, în aprecierea făcută, instanța de fond a omis că constate că, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 155/2001 drepturile asociațiilor/fundațiilor de a avea acces la procedurile de concesionare a serviciului public au fost încălcate.

Prin adoptarea H.G. nr. 20/2021, posibilitatea de a delega prin concesionare serviciul public - dacă unitatea administrativ teritorială nu poate desfășura această activitate prin propriul serviciu public, din diverse motive - a fost suprimată, drepturile asociațiilor/fundațiilor fiind încălcate, raportat și la Decizia 1/2012 a Curții Constituționale.

Cu toate acestea, obligația de gestionare a acelor câini rămâne tot în sarcina acelor autorități locale, ele nedevenind automat obligate să concesioneze serviciul către o asociație sau o fundație ce desfășoară activități în domeniul protecției animalelor, putând deci gestiona situația si prin intermediul altor UAT-uri care dețin servicii specializate și adăposturi corespunzătoare.

În ceea ce privește motivul întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., recurenta susține următoarele:

- Instanța de fond a încălcat decizia 1209/2018 a ÎCCJ, definitivă, având autoritate de lucru judecat, care a menținut sentința nr. 190/F/2014 a Curții de Apel Brașov cu referire la art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013.

- Instanța de fond a încălcat decizia nr. 962/2014 a ÎCCJ prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că înlăturarea de la aplicare a legii generale ori de câte ori există o dispoziție specială într-o materie dată nu trebuie să fie expresă, fiind de la sine înțeleasă, întrucât este consecința directă a principiului specialia generalibus derogant.

Or, legea specială prevede că activitatea de gestionare a câinilor fără stăpân se poate face numai de către serviciul specializat pentru gestionarea câinilor fără stăpân înființat potrivit art. 1 alin. (1) sau operatorul concesionar al serviciului public, potrivit art. 2 alin. (4) din O.U.G. nr. 155/2001, exclusiv în adăposturi publice potrivit art. 5 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, exclusiv pe raza teritorială a unității administrative la nivelul căreia a fost înființat serviciul public și nu la nivelul altor UAT-uri.

- Instanța de fond a încălcat și art. 7 alin. (2) din C. civ., permițând, prin sentința atacată, consiliilor locale să adopte hotărâri privind încheierea de către serviciul public de gestionare a câinilor fără stăpân a unor protocoale de colaborare cu alte UAT-uri din județ în scopul prestării serviciului prin încălcarea principiului teritorialității și în schimbul unor sume de bani publici și cu încălcarea gravă a prevederilor art. 2 alin. (4).

În considerarea art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta invocă următoarele motive:

- Instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 2 lit. n) din H.G. nr. 1059/2001, care definește noțiunea de operator al serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân ca fiind - persoană juridică, de drept public sau privat, care are competența și capacitatea de a presta servicii în domeniul protecției animalelor și căreia i s-a delegat, încredințat sau concesionat, în condițiile legii, realizarea activității de gestionare a câinilor fără stăpân. Concesiunea este consecința delegării (gestiunii delegate) serviciului public, iar operatorul serviciului de gestionare a câinilor a fost stabilit de către ÎCCJ prin Decizia nr. 1209/2018.

Nu reiese existența unei legi speciale care să dea forma, obiectul și conținutul unor contracte administrative. Strict din punct de vedere material, orice contract administrativ, chiar dacă este prevăzut de o lege specială, trebuie să păstreze natura, scopul și destinația tipurilor de servicii publice prevăzute în prima teză a art. 2, lit. c), caz în care, sub nicio formă, protocoalele nu se încadrează.

Pe de altă parte, un protocol de colaborare nu are consistența juridică a unui contract de concesionare și, în consecință, nu poate transfera autoritatea unui consiliu local asupra unui serviciu public din alt U.A.T. (așa cum face contractul de concesionare asupra operatorului privat care concesionează serviciul public), ceea ce înseamnă în mod implicit că un serviciu public nu poate acționa în regim de putere publică pe teritoriul altui U.A.T., fiind încălcată de instanța de fond Decizia 1209/2018, cu autoritate de lucru judecat.

Or, Guvernul a aprobat această Hotărâre nr. 20/2021 tocmai pentru ca activitățile de gestionare a câinilor fără stăpân să se desfășoare, prin încălcarea legii speciale, în baza acestor protocoale de colaborare și prin încălcarea principiului autonomiei locale

Instanța de fond confundă "UAT-urile" cu persoanele juridice care pot concesiona serviciul pentru gestionarea câinilor fără stăpân, pentru simplul motiv că serviciul de gestionare a câinilor fără stăpân se înființează la nivelul fiecărei unități administrative și, aceasta, desfășoară activitatea prin propriul serviciu public, prin gestiune directă. Gestiunea directă este modalitatea de gestiune prin care o autoritate a administrației publice își asumă/exercită nemijlocit competența care îi revine cu privire la prestarea unui serviciu public potrivit legii sau actului de reglementare a serviciului public (art. 591 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019) și nu gestiune delegată. Gestiunea delegată este modalitatea de gestiune prin care prestarea serviciului public se realizează în baza unul act de delegare și/sau a unei autorizări din partea autorității administrației publice competente, cu respectarea prevederilor din legislația privind achizițiile publice, achizițiile sectoriale și concesionarea de servicii, de către organismele prestatoare de servicii publice, altele decât cele prevăzute la art. 591 alin. (2) și art. 592 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019.

Singura "autorizare" prevăzută de lege este concesionarea serviciului public. Pe de altă parte, unitățile administrative locale nu pot face dovada, conform O.U.G. nr. 57/2019, că pot desfășura activități de protecție a animalelor.

În plus, aceste "alte UAT-uri", având prin ipoteză servicii publice specializate pentru gestionarea câinilor fam stăpân, intră chiar în categoria "persoanelor juridice ... ce desfășoară activități în domeniul protecției animalelor", având astfel dreptul de a concesiona serviciile similare din alte UA T-uri care nu și-au înființat structuri specializate în acest sens.

- Instanța de fond a făcut o interpretare și aplicare greșită a prevederilor art. 5 alin. (6) din H.G. nr. 1059/2013.

- Cu privire la articolul 24, alin. (2), instanța de fond încalcă decizia 1209/2018 a ÎCCJ. Pe cale de consecință, se impune și anularea art. 24 alin. (2) introdus prin HG20/2021.

- În ceea ce privește art. 24

1

acesta trebuie anulat pentru că încalcă prevederile art. 4 din Ordinul nr. 523 din 30 iunie 2008 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 205/2004 privind protecția animalelor. Numărul de animale, cu excepția animalelor sălbatice, deținut de o persoană fizică sau juridică nu este restricționat, cu condiția respectării normelor de sănătate, protecție și bunăstare a acestora, prevăzute de legislația în vigoare.

Fapt pentru care, prin similitudine, nici preluarea din adăposturile publice a câinilor, în scopul degrevării de cheltuieli inutile din bugetele publice cu întreținerea acestora, nu trebuie limitat la 20.

Limitarea numărului constituie o gravă încălcare a Deciziei nr. 1/2012 a CCR. În acest sens legiuitorul este obligat, ca și cerință constituțională, să implice și să responsabilizeze autoritățile publice locale, inclusiv prin sancțiuni de natură contravențională sau penală, pentru a se evita recurgerea la măsura eutanasierii.

De asemenea, Curtea observă că prin folosirea unei tehnici legislative inadecvate legiuitorul a adus atingere în final demnității umane, valoare supremă prevăzută fa art. 1 alin. (3) din Constituție, care implică și relația omului cu mediul înconjurător, inclusiv cu lumea animală, ceea ce implică, în privința animalelor, responsabilitatea morală a omului de a îngriji aceste ființe într-un mod de natură a ilustra nivelul de civilizație atins.

Or, "limitarea numărului de câini " la 20 conduce la eutanasierea unui număr mai mare de câini, ceea ce nu reprezintă intenția legiuitorului și nici spiritul legii speciale, care reprezintă legea adopției, nu a eutanasierii.

În același sens, recurentele invocă art. 7 alin. (1) și art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 155/2001, precum și articolul 22 din HG1059/2013.

I.3.2. În cadrul cererii sale de recurs, recurentul-pârât Guvernul României, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate, iar în urma rejudecării cauzei, a solicitat respingerea, pe fond, a acțiunii, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea criticilor sale, recurentul – pârât a susținut, în esență, că soluția pronunțată de prima instanță asupra fondului cauzei este rezultatul interpretării și aplicării greșite a dispozițiilor legale și, că totodată, instanța și-a depășit atribuțiile puterii judecătorești indicate în motivarea acțiunii de către intimatele-reclamante.

Instanța de judecată, potrivit competențelor, este abilitată să analizeze dacă actul administrativ supus controlului judecătoresc e în concordanță cu prevederile legii și a actelor de nivel superior, or, în prezenta speță, instanța de fond nu s-a rezumat la o astfel de analiză, ci a ales să se pronunțe asupra unor aspecte ce țin mai degrabă de oportunitatea măsurilor contestate, care intră în marja de apreciere a autorităților publice competente.

În acest sens, precizează scopul Normelor metodologice de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1056/2013 și arată că, potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 155/2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 227/2002, cu modificările și completările ulterioare, consiliile locale, respectiv Consiliul General al Municipiului București au obligația de a înființa la nivelul unităților administrativ teritoriale, în funcție de necesități, servicii specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân. La nivelul unor unități administrativ-teritoriale, numărul câinilor fără stăpân este scăzut, astfel încât nu se justifică amenajarea unor adăposturi publice. Pe de altă parte, în vederea reducerii numărului de câini fără stăpân, a ameliorării sănătății și bunăstării acestora, a stopării înmulțirii lor necontrolate, a reducerii riscurilor asupra sănătății oamenilor, precum și a prevenirii agresivității față de oameni și alte animale este necesară gestionarea corespunzătoare de către populație a câinilor fără stăpân.

În actul normativ contestat este prevăzută suplimentar posibilitatea încheierii unor protocoale de colaborare între serviciile specializate pentru gestionarea câinilor tară stăpân și unitățile administrativ-teritoriale de pe raza aceluiași județ.

Prin Hotărârea de Guvern nr. 20/2021 se reglementează posibilitatea ca serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân, aparținând consiliilor locale, să poată interveni și prin capturarea câinilor din alte localități aflate pe raza întregului județ, nu doar în localitățile din vecinătate, ulterior, câinii fără stăpân capturați sunt/vor fi cazați în adăposturile pe care le gestionează acestea.

Această modificare era necesară întrucât circulația câinilor fără stăpân de cele mai multe ori depășește granița unei singure localități, extinzându-se pe întregul județ.

În prezent, mai multe unități administrativ teritoriale, mai exact anumite municipii reședință de județ, administrează adăposturi pentru câini fără stăpân, capacitatea acestora oferind și posibilitatea adăpostirii câinilor fără stăpân capturați din alte localități de pe raza respectivului județ.

De asemenea, legiuitorul a înlesnit posibilitatea gestionării acestei problematici și de către asociațiile și fundațiile de profil care pot prelua din adăposturile publice un număr de maxim 20 de câini lunar.

În acest sens, consideră că prevederile Hotărârii de Guvern nr. 20/2021 nu sunt de natură să aducă atingere protocoalelor de colaborare încheiate în conformitate cu legislația în vigoare, nefiind necesar ca aceasta să cuprindă norme tranzitorii.

Prevederile în discuție au fost supuse analizei Consiliului Legislativ, actul normativ fiind aprobat cu respectarea condițiilor impuse de lege. Precizează că în Avizul nr. x/21.01.2021 al Consiliului Legislativ, prin care a fost avizat favorabil proiectul de Hotărâre de Guvern, înregistrat la registratura A.N.S.V.S.A sub nr. x/21.01.2021 s-a propus ca articol unic al proiectului să conțină trei noi puncte, respectiv pct. 5, 6 și 7.

De asemenea, în Avizul nr. x/29.01.2021 al Consiliului Legislativ prin care a fost avizat favorabil proiectul de hotărâre, înregistrat la Registratura A.N.S.V.S.A sub nr. x/29.01.2021 se precizează faptul că art. 241 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1059/2013, introdus prin Hotărârea Guvernului nr. 20/2021, a fost introdus în urma dispozițiilor formulate în cadrul ședinței Guvernului din data de 27.01.2021. Astfel, actul normativ în discuție este legal și respectă normele de tehnică legislativă.

Concluzionând, precizează faptul că măsurile conținute de prevederile legale prevăzute de art. 24

1

alin. (1) și anulate de instanța de fond, au fost dispuse în contextul gestionării eficiente a câinilor fără stăpân.

Față de toate aceste considerente, apreciază că sentința supusă analizei este netemeinică și nelegală, motiv pentru care, solicită admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinței recurate și, rejudecând, respingerea acțiunii, în întregime, ca neîntemeiată.

I.4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamantă a formulat întâmpinare recurentul-pârât Guvernul României, solicitând respingerea recursului, ca neîntemeiat.

I.5. Procedura de soluționare a recursului

În această etapă procesuală a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 07.10.2022, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 28.03.2023, în ședință publică, cu citarea părților, când, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispozițiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare pe fondul recursurilor ce fac obiectul pricinii deduse judecății.

I.6. Alte aspecte procesuale

Cererea de intervenție formulată în cauză

Pentru acest termen de judecată BBB. a depus la dosar Cerere de Intervenție accesorie în favoarea recurentei-reclamante B., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței nr. 2004 din 22.12.2021 pronunțată în dosarul civil nr. x/2021 și, rejudecând, admiterea acțiunii și anularea H.G. nr. 20/2021.

Prin cererea de intervenție accesorie, BBB. a susținut că respingerea acțiunii de către instanța de fond s-a făcut prin încălcarea art. 488 alin. (1) pct. 6 noul C. proc. civ. - când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei și art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

Instanța de fond nu a motivat care este articolul din O.U.G. nr. 155/2001, ca act normativ de rang superior, pe care Guvernul l-a avut în vedere la adoptarea H.G. nr. 20/2021, care permite serviciului specializat de gestionare a câinilor fără stăpân să desfășoare activitatea de gestionare a câinilor în baza unor protocoale de colaborare pe teritoriul altor unități administrativ-teritoriale din întregul județ.

Instanța de fond a eliminat/ignorat prevederile art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1), ca dispoziții imperative și nu permisive (deoarece conțin sancțiuni prevăzute expres la art. 14 alin. (1), în cazul nerespectării lor de către autoritățile publice locale).

În justificare interesului și calității, intervenienta a arătat, în esență, că, în realizarea obiectivelor proprii FPAM are dreptul și obligația de a sesiza organele competente, inclusiv instanțele de judecată privind posibile încălcări ale legislației în vigoare privind protecția animalelor și mediului.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Asupra cererii de intervenție accesorie formulată de BBB., în interesul recurentei – reclamante B., Înalta Curte s-a pronunțat în ședința publică de la acest termen de judecată, înainte de a declara închis controlul judecătoresc, în sensul admiterii în principiu a acesteia, acest aspect fiind consemnat în practicaua prezentei hotărâri.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul formulat de pârâtul Guvernul României este fondat, urmând a fi admis, iar recursul formulat de reclamanta B. este nefondat, urmând a fi respins, în considerarea argumentelor în continuare arătate:

II.1. Recursul formulat de recurentul-pârât Guvernul României este fondat, în privința motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prevederile legale introduse prin hotărârea de guvern atacate ca art. 24

1

alin. (1) și anulate de instanța de fond sunt următoarele: "Asociațiile și fundațiile de profil pot prelua din adăposturile publice un număr maxim de 20 de câini lunar."

Sub acest aspect, instanța de fond s-a rezumat la a analiza criticile reclamantelor sub un singur aspect, pe care l-a considerat definitoriu, și anume acela că această limitare nu își găsește suport în dispozițiile O.U.G. nr. 155/2001, ordonanța neconținând o normă care să permită o astfel de limitare prin intermediul normelor metodologice, context in care trebuie să se constate că dispoziția infralegală constituie o adăugare la lege, interzisă de art. 4, alin. (3) ("Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă") si de art. 13, lit. b) din Legea nr. 24/2000 ("proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăși limitele competenței instituite prin acel act și nici nu poate contraveni principiilor și dispozițiilor acestuia").

Înalta Curte reține că dispozițiile anulate de instanța de fond sunt date în aplicarea legii, care nu poate prevedea în detaliu toate aspectele ținând de executarea ei în concret. Faptul că prin dispozițiile citate se stabilește un număr de 20 de câini ce pot fi preluați lunar din adăposturile publice de către asociații nu constituie, așa cum nefondat reține instanța de fond, o dispoziție care adaugă la O.U.G. nr. 155/2001, ci o dispoziție care ține de aplicarea în concret a legii, un astfel de detaliu neavând gradul de abstractizare care să impună includerea sa în chiar textul legii, ci făcând parte din categoria de aspecte de amenajare în concret a modului de punere în executare a legii, susceptibile a fi reglementate pe calea Normelor metodologice, deci a normelor de aplicare a legii.

Prin urmare, critica de nelegalitate reținută de instanța de fond nu subzistă.

Cum celelalte critici ale reclamantelor nu au făcut obiectul analizei instanței de fond, iar reclamantele nu au formulat recurs incident în privința considerentelor, acestea nu pot fi analizate omisso medio direct în recurs, fiindcă s-ar opune dispozițiile art. 477 C. proc. civ., aplicabile în recurs prin prisma normei de trimitere prevăzute de art. 494 C. proc. civ.

Prin urmare, recursul formulat de Guvern va fi admis, iar acțiunea reclamantelor va fi respinsă sub acest aspect.

II.2. Recursul formulat de recurenta-reclamantă B. este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.2.1. Înalta Curte reține că, potrivit Deciziei nr. 8/2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în recurs în interesul legii, în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului.

În raport de această Decizie, Înalta Curte, contrar susținerile recurentei, confirmă soluția instanței de fond în ceea ce privește concluzia că încălcarea normelor de transparență decizională putea fi invocată de către reclamante numai subsidiar invocării unui interes legitim privat, simplul fapt că acestea au ca obiect de activitate protecția animalelor nefiind suficient pentru a justifica orice încălcare a normelor de ordine publică.

II.2.2. Motivul întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. este, de asemenea, nefondat:

- În mod eronat se susține de către recurentă că instanța de fond a încălcat autoritatea de lucru judecat a deciziei 1209/2018 a ÎCCJ, definitivă, cu referire la art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1059/2013, în condițiile în care concluzia sentinței de fond este în deplină concordanță cu concluziile deciziei instanței supreme invocate de recurentă, prin care s-a reținut că: "Cu privire la dispozițiile art. 3 alin. (1) și (3) din H.G. nr. 1.059/2013, Curtea apreciază ca nefondate aspectele de nelegalitate reiterate în recurs de către recurenta care critică ca nelegală posibilitatea încheierii unor protocoale de colaborare de către serviciile specializate cu autoritățile administrativ- teritoriale cu care se învecinează.

Această reglementare nu încalcă principiul autonomiei locale și nu adaugă la lege, reglementând această posibilitate numai pentru eficientizarea gestionării câinilor fără stăpân dintr-un UAT de către serviciile specializate dintr-un alt UAT cu care se învecinează."

- Motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. vizează situațiile în care s-a încălcat autoritatea de lucru judecat, în sensul art. 430 C. proc. civ., ceea ce presupune tripla identitate de părți, obiect și cauză, iar nu orice situații în care o sentință contrazice o afirmație de principiu dintr-o hotărâre definitivă.

Recurenta susține în esență că instanța de fond a încălcat decizia nr. 962/2014 a ÎCCJ prin care Înalta Curte de Casație și Justiție a hotărât că înlăturarea de la aplicare a legii generale ori de câte ori există o dispoziție specială într-o materie dată nu trebuie să fie expresă, fiind de la sine înțeleasă, întrucât este consecința directă a principiului specialia generalibus derogant.

Or, o astfel de critică nu se încadrează în motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., astfel încât acest motiv de recurs este nefondat.

- În ceea ce privește critica potrivit căreia instanța de fond ar fi încălcat art. 7 alin. (2) din C. civ., permițând, prin sentința atacată, consiliilor locale să adopte hotărâri privind încheierea de către serviciul public de gestionare a câinilor fără stăpân a unor protocoale de colaborare cu alte UAT-uri din județ în scopul prestării serviciului prin încălcarea principiului teritorialității, aceasta este, de asemenea, nefondată.

Potrivit art. 7 alin. (2) din C. civ.: "(2) Actele normative adoptate, în condițiile legii, de autoritățile și instituțiile administrației publice locale se aplică numai în raza lor de competență teritorială."

Or, în cauză, hotărârea de guvern pe care recurenta o critică este adoptată de Guvern, ca autoritate centrală, ceea ce face ca actului normativ să îi fie aplicabilă primul alineat a art. 7 C. civ., potrivit căruia: "Actele normative adoptate de autoritățile și instituțiile publice centrale se aplică pe întreg teritoriul țării, afară de cazul în care se prevede altfel."

Prin urmare, nu se poate vorbi de o încălcare a principiului teritorialității, dreptul la încheierea protocoalelor fiind stabilit printr-un act al unei autorități centrale, iar nu locale.

II.2.3. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este, de asemenea, nefondat.

- Motivul de recurs potrivit căruia instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 2 lit. n) din H.G. nr. 1059/2013 este, de asemenea, nefondat. Textul invocat definește noțiunea de operator al serviciilor specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân ca fiind persoană juridică, de drept public sau privat, care are competența și capacitatea de a presta servicii în domeniul protecției animalelor și căreia i s-a delegat, încredințat sau concesionat, în condițiile legii, realizarea activității de gestionare a câinilor fără stăpân.

Or, actul normativ atacat nu aduce niciun fel de atingere acestei definiții.

Prin Hotărârea Guvernului nr. 20/2021 pentru modificarea și completarea Normele metodologice de aplicare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 155/2001 privind aprobarea programului de gestionare a câinilor fără stăpân, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1059/2013, au fost modificate și completate Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 155/2001.

Scopul Normelor este reducerea numărului de câini fără stăpân, ameliorarea sănătății și bunăstării câinilor din adăposturi, stoparea înmulțirii necontrolate a câinilor de rasă comună, prevenirea abandonului și a pierderii câinilor, facilitarea recuperării câinilor pierduți, promovării deținerii responsabile a câinilor, reducerea apariției rabiei și a altor zoonoze, reducerea riscurilor asupra sănătății oamenilor, prevenirea agresivității asupra oamenilor și animalelor, precum și reducerea comerțului ilegal și a traficului cu animale, eutanasierea câinilor nefiind una din soluțiile prioritare a acestor norme.

Prin H.G. nr. 20/2023 se reglementează posibilitatea ca serviciile specializate pentru gestionarea câinilor fără stăpân aparținând consiliilor locale să poată interveni și prin capturarea câinilor din alte localități aflate pe raza altui județ, nu doar a localităților din vecinătate. Prin această dispoziție nu este cu nimic afectată dispoziția legală pretins a fi încălcată de către recurentă.

În actul normativ contestat este prevăzută suplimentar, posibilitatea încheierii unor protocoale de colaborare între serviciile specializate pentru gestionarea câinilor iară stăpân și unitățile administrativ-teritoriale de pe raza aceluiași județ. Această modificare era necesară întrucât circulația câinilor fără stăpân de cele mai multe ori depășește granița unei singure localități, extinzându-se pe întregul județ.

Faptul că art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 nu se referă la acest tip de protocoale nu este un impediment pentru ca legiuitorul să prevadă posibilitatea încheierii lor și nici nu schimbă destinația tipurilor de servicii publice prestate în baza acestor protocoale, așa cum nefondat susține recurenta.

Dispozițiile art. 2 lit. n) din H.G. nr. 1059/2001 se referă nu doar la servicii concesionate, ci și la cele încredințate, în condițiile legii. Or, aceste protocoale sunt tocmai o astfel de modalitate de încredințare a prestării serviciilor, fiind fără relevanță aspectul invocat de recurentă, că un protocol de colaborare nu are consistența juridică a unui contract de concesionare.

Semnificația acestor protocoale de colaborare nu echivalează cu încălcarea principiului autonomiei locale, ele fiind încheiate tocmai în spiritul colaborării între autoritățile locale, fiind încheiate în temeiul unei hotărâri de guvern.

- Nici critica potrivit căreia instanța de fond a făcut o interpretare și aplicare greșită a prevederilor art. 5 alin. (6) din H.G. nr. 1059/2013 nu se confirmă, din considerentele sentinței rezultând că instanța de fond a făcut o interpretare corectă a textului de lege, raportat la obiectul cauzei, care nu presupunea cenzurarea legalității viitoarelor protocoale, ci doar a textului ca atare din normele metodologice care consacră posibilitatea ca adăpostirea câinilor fără stăpân din unitățile administrativ-teritoriale vecine, în condițiile alin. (4), să se facă în baza unor protocoale de colaborare.

- Critica cu privire la articolul 24, alin. (2), prin care recurenta susține că instanța de fond încalcă decizia 1209/2018 a ÎCCJ este, de asemenea, nefondată, în condițiile în care, prin decizia menționată Înalta Curte a reținut că: "În ceea ce privește dispozițiile art. 24 alin. (1) și art. 29 alin. (3) din anexa la H.G. nr. 1.059/2011, Curtea apreciază că, în mod corect prima instanță le-a apreciat ca nelegale în raport cu dispozițiile O.U.G. nr. 155/2001.

Instanța fondului a reținut că solicitarea de anulare a acestui text de lege este întemeiată în condițiile în care se face o diferențiere în tratamentul persoanelor care adoptă mai mult de doi câini din adăposturile publice și persoane care ajung să dețină același număr de câini pe alte căi. Curtea apreciază ca întemeiată reținerea instanței de fond în cauză, situația persoanelor care dețin mai mult de doi câini în apartament trebuind să fie reglementată similar, nefiind aplicabile dispozițiile deciziilor Curții Constituționale invocate în recurs de către pârâtul Guvernul României. Pe de altă parte, dispozițiile art. 24 alin. (1) din Norme limitează dreptul adoptatorilor de a opta între acordul vecinilor și acordul asociației de proprietari, drept prevăzut de art. 8 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 1.556/2001."

Or, în prezenta cauză, critica recurentei a vizat prevederile modificate ale art. 24 alin. (2) din Norme, potrivit cărora " 2) În cazul în care persoana adoptă mai mult de 2 câini din adăposturile publice și îi adăpostește într-un imobil, aceasta trebuie să prezinte în momentul depunerii cererii de adopție acordul asociațiilor de proprietari sau, după caz, al vecinilor.", neexistând identitate între aspectul analizat de decizia invocată ca având autoritate de lucru judecat și prezenta cauză, în condițiile în care dispozițiile art. 24 alin. (1) din H.G. nr. 1.059/2013 prevedeau că: "(1) Persoana care adoptă mai mult de 2 câini din adăposturile publice și îi adăpostește într-un bloc de locuințe în care există asociație de proprietari, aceasta trebuie să prezinte la momentul depunerii cererii de adopție acordul asociației de proprietari."

Or, actuala prevedere nu mai limitează dreptul adoptatorilor de a opta între acordul vecinilor și acordul asociației de proprietari, respectând întocmai considerentele deciziei atacate.

- În ceea ce privește art. 24

1

, Înalta Curte reține că acest articol a fost anulat de către instanța de fond, formând obiectul recursului pârâtului, mai sus analizat, astfel încât motivele invocate constituie apărări la acest recurs, iar nu critici în recurs.

II.3. În ceea ce privește cererea de intervenție accesorie formulată în cauză de către BBB. în favoarea recurentei-reclamante B., ținând seama de dispozițiile art. 67 C. proc. civ. și de caracterul accesoriu al cererii, care presupune că soluția pronunțată asupra cererii principale condiționează soluția ce se va pronunța asupra cererii de intervenție voluntară accesorie, având în vedere că terța asociație a intervenit în folosul reclamantei recurente, iar cererea principală a fost respinsă, aceasta va determina și respingerea cererii de intervenție voluntară accesorie ca neîntemeiată.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâtul Guvernul României, va casa în parte sentința civilă recurată și rejudecând va respinge în tot acțiunea formulată de reclamantele asociații, ca nefondată.

Se va respinge recursul formulat de reclamanta B., ca nefondat și, în baza art. 67 C. proc. civ. se va respinge cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta BBB., ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 2004 din 22 decembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința civilă recurată și rejudecând:

Respinge în tot acțiunea acțiunea formulată de reclamantele A., B., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K.., L., M., N., O., P., Q. Timișoara, R., Asociația pentru protecția animalelor HOPE, S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ. și AAA., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca nefondată.

Respinge recursul formulat de reclamanta B. împotriva sentinței civile nr. 2004 din 22 decembrie 2021 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta BBB., ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 martie 2023.