ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5236/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată, astfel cum a fost completată la data de 03.02.2022 și modificată la data de 09.02.2022, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând instanței ca, prin hotărârea pe care o va pronunța, să dispună anularea: H.G. nr. 550/2021, H.G. nr. 636/2021, H.G. nr. 730/2021, H.G. nr. 826/2021, H.G. nr. 932/2021, H.G. nr. 1090/2021, H.G. nr. 1183/2021, H.G. nr. 1242/2021, H.G. nr. 34/2022, H.G. nr. 171/2022, suspendarea executării H.G. nr. 171/2022 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 482 din 9 martie 2022, a respins excepția nulității acțiunii pentru netimbrare, ca neîntemeiată, a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, ca neîntemeiată, a respins cererea de suspendare a executării H.G. nr. 171/2022, ca rămasă fără obiect, a respins excepția lipsei de interes a acțiunii în anulare, ca neîntemeiată, a admis acțiunea în anulare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, și, pe cale de consecință, a anulat: H.G. nr. 550/2021, H.G. nr. 636/2021, H.G. nr. 730/2021, H.G. nr. 826/2021, H.G. nr. 932/2021, H.G. nr. 1090/2021, H.G. nr. 1183/2021, H.G. nr. 1242/2021, H.G. nr. 34/2022, H.G. nr. 171/2022.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată este incident motivul de casare regăsit în art. 488 alin. (1) pct. 4, în condițiile în care hotărârea instanței este dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești. După cum s-a reținut și în doctrină prin sintagma "depășirea atribuțiilor puterii judecătorești" se înțelege incursiunea autorității judecătorești în sfera autorității executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituție sau de legile organice, instanța judecătorească săvârșind acte care intră în atribuțiile unor altor organe aparținând unei alte autorități constituite în stat. Astfel, raportat la dispozițiile legale menționate de intimatul-reclamant ca temei al acțiunii și la motivele de fapt invocate, cererea de anulare a hotărârilor Guvernului în discuție, excedează competenței instanței judecătorești care, nu se poate substitui puterii executive în exercitarea atribuțiilor sale legale, atribuții care au fost stabilite prin lege, drept pentru care soluția în acest sens a instanței de fond încalcă principiul constituțional al separației puterilor în stat. În cadrul motivului de recurs, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul critică soluția instanței de fond, întrucât nu a analizat cererea de intervenție accesorie în interesul Guvernului, formulată de Ministerul Afacerilor Interne, în calitate de inițiator al actelor contestate. Judecata cauzei s-a dispus fără conceptarea în cauză a Ministerului Afacerilor Interne, în calitate de petent cu cerere de intervenție, nefiind pusă în discuția părților nici măcar admisibilitatea în principiu a acestei cereri. În cadrul motivului de recurs, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul critică soluția instanței de fond, întrucât aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază. Subsumat acestui motiv de casare apreciază că, în mod nelegal, instanța de fond nu a analizat în mod judicios susținerile părților, chestiunile de fapt și de drept și a dispus admiterea cererii de anulare. În opinia recurentului, verificând conținutul sentinței atacate se poate constata că aceasta nu îndeplinește exigențele menționate de textul de lege, întrucât judecătorul fondului nu a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, nefiind indicate motivele pentru care au fost admise susținerile reclamantului și, mai ales, cele pentru care au fost înlăturate apărările autorității pârâte. De asemenea, în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul critică pentru nelegalitate hotărârea instanței de fond întrucât aceasta este rezultatul interpretării și aplicării greșite a normelor de drept material, aplicabile în cauză, respectiv Legea nr. 50/2020 și Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește respingerea excepției lipsei de interes a reclamantei în promovarea acțiunii, se susține că instanța de fond în mod greșit a reținut că, în cauză, reclamanta "urmărind apărarea drepturilor și libertăților cetățenilor români (...) justifică un interes privat propriu, respectiv acela al realizării obiectului său de activitate, acționând în limitele capacității sale de folosință, din acest interes decurgând și interesul legitim public" . Totodată, titularul interesului legitim privat este persoana ale cărei interese sunt nu doar de fapt, ci și protejate printr-o normă legală. Instanța apreciază că reclamanta are interes câtă vreme obiectivul său ca asociație este "promovarea și apărarea drepturilor omului, conform legislației române și internaționale ", de unde reiese că instanța a apreciat că interesul este doar de fapt, fără a indica un tex de lege care să protejeze acest interes. Or, art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, definește interesul legitim privat ca "posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor și previzibil, prefigurat", definiție care a fost nesocotită de instanță. Recurentul mai consideră că în mod nelegal, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, pentru lipsa plângerii administrative prealabile, cu încălcarea/aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, înlăturând apărările invocate pe cale de excepție, motivând că actele contestate se circumscriu excepției în ceea ce privește obligativitatea plângerii prealabile, întrucât au intrat în circuitul civil și că produc efecte pentru 30 de zile, ceea ce exclude în mod logic parcurgerea procedurii prealabile. Pe fondul cauzei, recurentul apreciază că hotărârea a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a normelor de drept material regăsite în art. 1, art. 2, art. 8 și artl8 din Legea nr. 554/2004, în Legea nr. 24/2000, H.G. nr. 561/2009, H.G. nr. 1361/2006, în O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ și în Legea nr. 55/2020, motiv de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii.

Apărările formulate în cauză Intimata A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Astfel, s-a arătat că Asociația nu numai că reprezintă societatea civilă și monitorizează respectarea drepturilor și libertăților fundamentale, dar are în componență aproximativ 1400 de membri, fiecare dintre aceștia justificând un deziderat de natură privată ce este interdependent cu obiectivele prezentate în Statutul Asociației. Interesul O.C.H.R., este evident în demararea procedurii judiciare, în favoarea tuturor persoanelor care au solicitat sprijinul, și care au considerat că drepturile fundamentale garantate de Constituția României, au fost încălcate prin adoptarea Hotărârilor atacate. Asociația se poate întreține din donații și fonduri alocate. Acestea nu pot exista în absența proiectelor sustenabile și raportate la respectarea drepturilor funudamentale ale omului, Constituției României și legilor în vigoare. Interpretarea dată art. 7 alin (5) din Legea 554/2004 de către recurentă în sensul că este obligatorie realizarea procedurii prealabile în cazul unui act administrativ cu caracter normativ care a intrat în vigoare și a produs efecte juridice, ar pune însă probleme din perspectiva clarității legii. Așadar, a pretinde persoanelor care invocă vătămarea drepturilor și intereselor lor legitime prin acte administrative cu caracter normativ, acte care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, obligația de a îndeplini procedura prealabilă, în pofida actualului conținut al prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004, ar însemna să se impună acestor persoane obligația de a urma o conduită care nu reiese cu claritate din cuprinsul Legii 554/2004.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, motiv pentru care va casa hotărârea și rejudecând, va admite excepția lipsei de interes a acțiunii și pe cale de consecință va respinge acțiunea ca fiind lipsită de interes. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Înalta Curte reține faptul că interesul trebuie să fie în legătură cu pretenția formulată, să existe în momentul în care se exercită dreptul la acțiune, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală, iar nu pe altcineva. Hotărârile Guvernului nr. 550/2021, nr. 636/2021, nr. 730/2021, nr. 826/2021, nr. 932/2021, nr. 1090/2021, nr. 1183/2021, nr. 1242/2021, nr. 34/2022 și nr. 171/2022, sunt acte administrative care au fost adoptate în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, ținând seama de măsurile adoptate prin Hotărârile Comitetului Național pentru Situații de Urgență nr. 29/2021, nr. 38/2021, nr. 44/2021, nr. 53/2021, nr. 67/2021, nr. 80/2021, nr. 101/2021, nr. 112.2021, nr. 1/2022 și nr. 7/2022, precum și având în vedere Analizele factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României, la momentul adoptării fiecărei hotărâri, documente întocmit la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției, în conformitate cu dispozițiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020. Temeiul legal al adoptării celor zece hotărâri de guvern contestate l-a constituit prevederile art. 108 din Constituția României, republicată, și cele ale art. 3, 4, 6 și art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020. Înalta Curte apreciază că instanța de fond a omis să verifice dacă interesul reclamantei este unul dovedit, motivele invocate prin acțiune având un caracter pur general, principial, fără a arăta în ce măsură drepturile sale de asociație au fost vătămate prin adoptarea hotărârilor Guvernului, interes care să conducă la anularea tuturor hotărârilor și, mai mult, anularea lor în integralitate. Or, nedepunându-se nicio dovadă în acest sens, și în considerarea faptului că interesul este definit ca fiind folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, care trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului, instanța de fond în mod greșit a reținut că reclamanta justifică un interes privat și legitim în promovarea acțiunii. Prin decizia nr. 8/01.02.2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție-Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, s-a statuat că, în vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului public trebuie să fie ulterioară invocării unui interes legitim privat, acestea din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului. În consecință, Înalta Curte reține că legiuitorul a avut în vedere, în situația asociațiilor, reglementarea unui contencios subiectiv, nefiind suficientă menționarea în statutul asociației a activității de "apărare a interesului public" sau de "promovare și apărare a drepturilor și libertăților omului, conform legislației române și internaționale", astfel cum se prevede în statutul asociației reclamante. Înalta Curte mai reține că reclamanta nu a invocat vătămarea unui interes propriu sau al unui membru al asociației, astfel încât se constată că sentința atacată a fost dată cu încălcarea dispozițiilor art. 8 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, pe care o va casa.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente, reținând că sentința a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, Înalta Curte de Casație și Justiție, în baza dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2002, va admite recursul declarat de pârâtul Guvernul României și va casa în tot sentința atacată. Înalta Curte, în urma rejudecării cauzei, în baza art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 33 C. proc. civ., va admite excepția lipsei de interes a acțiunii, invocată de pârât și, pe cale de consecință, va respinge acțiunea, ca fiind lipsită de interes.