Decizia nr. 4400/2022 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 31 mai 2019, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat: (i) anularea în parte a pct. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 859/2009, în privința modificării art. 77 1 lit. d) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001 aprobate de Hotărârea Guvernului nr. 626/2001; (ii) anularea pct. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 859/2009, precum și a întregului art. 77 1 din Normele metodologice în forma data de H.G. nr. 859/2009; (iii) obligarea paratului la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de soluționarea prezentei cauze. 1.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 inie 2019, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a dedus judecății pretenții identice cu cele ce fac obiectul dosarului nr. x/2019 1.

Prin încheierea din 15 noiembrie 2019, pronunțată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția litispendenței, trimițând dosarul nr. x/2019 la completul învestit cu soluționarea prezentei cauze. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 923 din 9 decembrie 2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a respins excepțiile tardivității și a lipsei de interes a reclamantei, ca neîntemeiate; (ii) a admis în parte cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; (iii) a anulat în parte pct. 3 din H.G. nr. 859/2009, doar în privința modificării lit. d) din art. 77 1 din H.G. nr. 626/2001; (iv) a anulat în parte pct. 5 din H.G. nr. 859/2009, doar în privința abrogării lit. c) din art. 77 1 din H.G. nr. 626/2001; (v) a respins în rest cererea, ca neîntemeiată; (vi) a obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 50 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 923 din 9 decembrie 2019, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. Printr-un prim rând de argumente, recurentul-pârât critică soluțiile primei instanțe de respingere a excepțiilor tardivității și lipsei de interes. Cât privește tardivitatea cererii de chemare în judecată, susține recurentul că, pentru a proteja securitatea raporturilor juridice, trebuie acceptată existența unui termen pentru promovarea unei acțiuni vizând anularea unui act administrativ cu caracter normativ, la fel ca în cazul actului administrativ cu caracter individual. Justificarea ar fi aceea că anularea formulării "din incintă" nu ar salvgarda actul normativ, dispozițiile contestate fiind doar anulabile, iar nu lovite de nulitate. În ceea ce privește lipsa de interes a reclamantei, recurentul-pârât reiterează apărările referitoare la încheierea de către societate a contractului de vânzare-cumpărare privind sistemul de irigații sub auspiciile H.G. nr. 859/2009, apreciind că partea avea cunoștință de prevederile hotărârii de guvern. Tot în susținerea lipsei de interes, afirmă recurentul-pârât că reclamanta nu probează dreptul de proprietate asupra sistemului de irigații, astfel că nu este îndrituită la concesionarea suprafeței de teren de 1844,82 ha. Această chestiune face obiectul dosarului nr. x/2014, prin care reclamanta a solicitat revocarea în parte a răspunsului emis de Agenția Domeniilor Statului și încheierea contractului de concesiune. Prin sentința civilă nr. 770/18.03.2015, Curtea de Apel București a respins acțiunea reclamantei, iar judecarea recursului declarat de aceasta este suspendată de Înalta Curte, prin încheierea din 22.01.2019, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2019, aflat pe rolul Curții de Apel București. Menționează recurentul că acest din urmă dosar a fost soluționat în primă instanță prin sentința civilă nr. 150/15.05.2019, în sensul respingerii acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile; ca urmare, reclamanta a formulat plângere prealabilă și a formulat prezenta cerere de chemare în judecată, prin reiterarea motivelor de fapt și de drept din cuprinsul cererii ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2019 Printr-un al doilea rând de critici de nelegalitate, recurentul-pârât susține că în speță nu există vreun motiv de nulitate parțială a pct. 3 și 5 din H.G. nr. 859/2009. La elaborarea hotărârii de guvern au fost respectate normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 și au existat toate avizele necesare, inclusiv avizul favorabil al Consiliului Legislativ, al Ministerului Finanțelor Publice și al Ministerului Justiției. Mai arată recurentul-pârât că în Nota de fundamentare s-a indicat că anularea art. 77 1 lit. c) și e) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001, aprobate prin H.G. nr. 626/2001, s-a dispus prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile, astfel că solicitarea de anulare a pct. 5 din H.G. nr. 859/2009, care a abrogat aceste norme, este inadmisibilă, prin raportare la autoritatea de lucru judecat. Referitor la solicitarea de anulare a pct. 3 din H.G. nr. 859/2009, susține recurentul-pârât, contrar argumentelor reclamantei, că acest text normativ nu restrânge obiectul concesiunii, ci modificarea respectivă este dispusă pentru o corectă aplicare a legii, astfel cum rezultă din Nota de fundamentare.

Cererea de intervenție accesorie Prin cererea înregistrată în dosarul instanței de recurs, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale ("MADR") a formulat cerere de intervenție accesorie în sprijinul recurentului-pârât Guvernul României, întemeiată pe dispozițiile art. 61 și art. 63 din C. proc. civ. În susținerea interesului formulării cererii, MADR învederează că este inițiatorul H.G. nr. 859/200, contestate în cauză. În ceea ce privește recursul pârâtului, solicită admiterea căii de atac, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii. Susține intervenientul accesoriu că la elaborarea H.G. nr. 859/2009 au fost respectate toate prevederile legale relevante, inclusiv art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 și art. 21 1 alin. (1) din Legea nr. 268/2001, sens în care prezintă comparativ textul art. 77 1 lit. c) și d) din H.G. nr. 626/2001 și textul pct. 3 și 5 din H.G. nr. 859/2009. Consideră intervenientul că pct. 3 din H.G. nr. 85/2009 trebuie raportat la sintagma "active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinație agricolă" din cuprinsul art. 21 1 alin. (1) din Legea nr. 268/2001, iar nu la sintagma "terenurile cu destinație agricolă" din cuprinsul aceluiași text de lege. Astfel se explică sintagma "din incintă", care privește terenul cu destinație agricolă din incinta activului, iar nu a unui teren aflat la distanță. Mai solicită intervenientul ca, în cazul unei cereri de obligare la plata cheltuielilor de judecată, instanța de recurs să dispună respingerea acesteia sau să cenzureze cuantumul cheltuielilor reprezentate de onorariul avocațial.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus întâmpinări față de recursul declarat de pârâtul Guvernul României, precum și față de cererea de intervenție accesorie formulată de MADR, cerând respingerea căii de atac ca nefondată și respingerea cererii de intervenție, în principal, ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Alte aspecte procesuale Cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în sprijinul recurentului-pârât Guvernul României a fost admisă în principiu la termenul din 5 octombrie 2022, pentru motivele expuse în practicaua prezentei decizii. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, având în vedere următoarele considerente: Criticând soluția primei instanțe de respingere a excepției tardivității acțiunii, pârâtul a susținut o argumentație confuză prin care se invocă, în esență, că termenul de formulare a unei acțiuni în anularea unui act administrativ cu caracter normativ trebuie să fie cel aplicabil în cazul actului cu caracter individual, în raport de caracterul relativ al nulității invocate de reclamantă. Înalta Curte constată că prima instanță a soluționat corect excepția invocată, reținând că H.G. nr. 85/2009 are natura unui act administrativ cu caracter normativ și că, potrivit art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând. În recurs pârâtul nu a contestat natura normativă a actului atacat (după ce în fond susținuse caracterul individual al hotărârii de guvern), ci a apreciat că un termen de formulare a acțiunii în anulare ar trebui să fie aplicabil prin similitudine și în cazul acestor acte; or, acest argument nu ține cont de textul de lege anterior menționat, a cărui redactare nu lasă loc de interpretări și nu este nici susținut de un alt temei de drept. Totodată, argumentul caracterului relativ/absolut al nulității invocate de reclamantă este străin de materia contenciosului administrativ, care nu operează cu astfel de distincții; cererea de anulare a actului administrativ, formulată potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, nu distinge după motivele de nelegalitate invocate, cerința suficientă fiind aceea ca reclamantul să invoce existența unei vătămări a drepturilor sau intereselor sale legitime prin actul atacat. Nefondate sunt și criticile pârâtului referitoare la soluția de respingere a excepției lipsei de interes. Instanța de fond a reținut în mod corect că vătămarea reclamantei, care conferă interesul promovării acțiunii, decurge din respingerea de către Agenția Domeniilor Statului a cererii sale de concesionare prin metoda atribuirii directe a terenului în suprafață de 1.844,82 ha, situat pe locul fostei bălți Maharu din Slobozia, Giurgiu, motivul respingerii fiind neîndeplinirea condițiilor stabilite prin art. 77 1 lit. d) din H.G. nr. 626/2001, precum și în raport de abrogarea art. 77 1 lit. c) din H.G. nr. 626/2001 prin H.G. nr. 859/2009. Recurentul-pârât a invocat lipsa dreptului reclamantei de concesionare a terenului, ca urmare a nedovedirii dreptului de proprietate asupra sistemului de irigații, prevalându-se de existența dosarului nr. x/2014, având ca obiect cererea reclamantei de revocare a refuzului emis de Agenția Domeniilor Statului și încheierea contractului de concesiune, cauză care a fost soluționată în fond în sensul respingerii acțiunii, iar în recurs judecarea căii de atac a fost suspendată. Înalta Curte constată că acest argument nu doar că nu sprijină excepția lipsei de interes, ci dimpotrivă, confirmă interesul reclamantei în susținerea cererii de anulare parțială a H.G. nr. 859/2009, câtă vreme litigiul ce are ca obiect anularea actului administrativ individual depinde de soluția ce urmează a fi pronunțată în cauza de față, cu privire la legalitatea actului normativ în temeiul căruia a fost emis actul individual. Totodată, instanța de fond a reținut că, prin sentința civilă nr. 770/18.03.2015, pronunțată în dosarul nr. x/2014, Curtea de Apel București a constatat că reclamanta este proprietara sistemului de irigații îngropat, însă a apreciat că această împrejurare nu prezintă relevanță în cauza respectivă, față de abrogarea prevederilor art. 77 1 lit. c) din H.G. nr. 626/2001, prin pct. 5 din H.G. nr. 859/2009. Or, acestui argument recurentul-pârât nu i-a opus niciun contraargument în recurs, raportându-se doar la soluția de respingere a acțiunii și făcând abstracție de considerentele sentinței amintite. A mai susținut recurentul-reclamant că reclamanta a încheiat Contractul de vânzare-cumpărare a sistemului de irigații îngropat nr. 03/20.05.2013 sub imperiul H.G. nr. 859/2009, astfel că avea cunoștință de prevederile acestui act administrativ. Înalta Curte apreciază că argumentul pârâtului nu prezintă relevanță în raport de vătămarea invocată de reclamantă, survenită ulterior încheierii acestui contract, la data la care Agenția Domeniilor Statului a refuzat încheierea contractului de concesiune, întemeindu-și refuzul pe dispozițiile H.G. nr. 859/2009. Prin urmare, cunoașterea de către reclamantă a dispozițiilor H.G. nr. 859/2009 la nivelul anului 2013 nu prezintă importanță în stabilirea interesului promovării acțiunii în anulare, relevant fiind momentul când actul administrativ contestat a produs vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime. Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată caracterul nefondat al criticilor pârâtului Guvernul României vizând modul de soluționare de prima instanță a excepțiilor tardivității și lipsei de interes. Pe fondul cauzei, recurentul-pârât a susținut, în esență, că nu există vreo cauză de nulitate a prevederilor H.G. nr. 859/2009 contestate, întrucât la elaborarea actului au fost respectate normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 și au existat toate avizele necesare. Înalta Curte constată că respectarea formală a procesului de adoptare a actului administrativ, din perspectiva obținerii tuturor avizelor, nu reprezintă un argument de natură să probeze legalitatea textelor disputate. Nelegalitatea parțială a pct. 3 și 5 din H.G. nr. 859/2009 a fost reținută de instanța de fond în raport de nerespectarea actului normativ cu forță juridică superioară - art. 21 1 alin. (1) din Legea nr. 268/2001, iar existența avizelor emise de autoritățile abilitate nu este de natură a combate efectiv acest considerent. Cât privește respectarea normelor de tehnică legislativă, criticilor generice susținute de recurentul-pârât li se opun dispozițiile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora "actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă" și împrejurarea că în speță a fost reliefată o situație de depășire a limitelor Legii nr. 268/2001 prin actul normativ emis în executarea sa - H.G. nr. 859/2009. Nefondate sunt și susținerile pârâtului referitoare la legalitatea pct. 5 din H.G. nr. 859/2009, prin care au fost abrogate lit. c) și e) din art. 77 1 al H.G. nr. 626/2001, întemeiate pe autoritatea de lucru judecat a hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile pronunțate într-un litigiu anterior, a căror punere în executare se susține că s-a realizat prin adoptarea H.G. nr. 859/2009. Întrucât în prezenta cauză s-a dispus anularea parțială a pct. 5 din H.G. nr. 859/2009, doar în privința abrogării lit. c) a art. 77 1 al H.G. nr. 626/2001, iar respingerea cererii în privința solicitării de anulare a lit. e) nu a fost criticată, Înalta Curte va analiza modalitatea de punere în executare a hotărârilor judecătorești definitive doar în raport de textul de lege anulat de prima instanță. Astfel fiind, Înalta Curte reține că, în litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2005, soluționat în fond prin sentința civilă nr. 737/24.03.2016 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și, în recurs, prin decizia nr. 3969/14.11.2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a dispus anularea definitivă a art. 77 1 lit. c) și e) din H.G. nr. 626/2001, introduse prin H.G. nr. 354/2005. În considerentele deciziei ÎCCJ-SCAF nr. 3969/2016, s-a reținut, în esență, că este corectă concluzia primei instanțe, în sensul că lit. c) a art. 77 1 din H.G. nr. 626/2001, introdus prin H.G. nr. 354/2005, cuprinde o distincție neprevăzută de art. 21 1 din Legea nr. 268/2001, restrângând dreptul la concesiune la terenurile cu destinație agricolă pe care sunt amplasate efectiv canalele de iriganții sau desecări și constituind o adăugare la lege. Prin urmare, o punere corectă în executare a acestor considerente ar fi însemnat modificarea textului normativ în sensul dispus de instanța supremă, respectiv al eliminării elementelor distinctive pe care legiuitorul nu le-a prevăzut în actul normativ de rang superior, iar nu prin abrogarea acestuia fără a fi înlocuit de alte norme care să prevadă dreptul investitorilor care au cumpărat acțiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinație agricolă de a li se atribui direct în concesiune, potrivit art. 21 1 din Legea nr. 268/2001, teren cu destinație agricolă. În ceea ce privește solicitarea de anulare a pct. 3 din H.G. nr. 859/2009, a susținut recurentul-pârât că acest text normativ nu restrânge obiectul concesiunii, ci modificarea respectivă este dispusă pentru o corectă aplicare a legii, astfel cum rezultă din Nota de fundamentare. Acest argument succint nu se sprijină pe vreun raționament care să infirme considerentele instanței de fond, prin care s-a reținut că limitarea impusă prin art. 77 1 lit. d) teza finală din H.G. nr. 626/2001 (astfel cum a fost modificat prin pct. 3 din H.G. nr. 859/2009), în sensul concesionării directe exclusiv a terenurilor cu destinație agricolă din incintă, aferente activului, este nelegală deoarece limitează (restrânge) dreptul stabilit printr-un act juridic cu rang superior, respectiv art. 21 1 din Legea nr. 268/2001. Așadar, intenția aplicării corecte a legii de către inițiatorul hotărârii de guvern, expusă prin Nota de fundamentare, nu s-a materializat într-o corectă modificare a art. 77 1 lit. c) și d) din H.G. nr. 626/2001 prin pct. 3 și 5 din H.G. nr. 859/2009, în acord cu decizia ÎCCJ-SCAF nr. 3969/2006 și cu dispozițiile art. 21 1 din Legea nr. 268/2001, iar criticile din recurs ale pârâtului nu au aptitudinea de a conduce la reformarea sentinței recurate. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României, ca nefondat. Totodată, în raport de dispozițiile art. 63 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în sprijinul recurentului-pârât Guvernul României, ca neîntemeiată.