ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 886/2022

Ședința publică din data de 16 februarie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21 ianuarie 2019, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României: anularea în parte a pct. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 859/2009 în privința modificării art. 77

1

lit. d) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001 aprobate de Hotărârea Guvernului nr. 626/2001; anularea pct. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 859/2009, precum și a întregului art. 77

1

din Normele metodologice în forma dată de Hotărârea Guvernului nr. 859/2009; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 150 din 15 mai 2019, Curtea de Apel București a admis excepția inadmisibilității cererii pentru lipsa plângerii prealabile și a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile menționate la pct. I.2 a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, așa cum a fost formulată.

Recurenta-pârâtă susține că prima instanță a pronunțat sentința cu interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, instanța de judecată a reținut neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, ignorând, însă, apărarea reclamantei în sensul că plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul cererii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ care a intrat în circuitul civil, potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în forma modificată prin pct. 5 din Legea nr. 212/2018.

Ceea ce a arătat în concret instanței de judecată este faptul că Hotărârea Guvernului nr. 859/2009 a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice la momentul publicării, astfel încât nu mai poate fi revocată, intrând sub incidența dispoziților art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care instituie o excepție de la regula formulării plângerii prealabile.

Prin sentința civilă atacată, prima instanță a reținut că argumentul invocat de reclamantă în soluționarea cererii de chemare în judecată nu este valabil, întrucât actul atacat reprezintă un act administrativ normativ, iar art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 se aplică exclusiv actelor administrative cu caracter individual.

În opinia recurentei-reclamante, sub un prim aspect, prima instanță a făcut o confuzie între efectele actelor administrative normative și cele ale actelor administrative.

Actele administrative normative sunt actele care cuprind reglementări de principiu aplicabile la un număr nedeterminat de persoane, în timp ce actele administrative individuale reprezintă manifestări de voință ale organului competent care creează, modifică sau sting drepturi subiective sau obligații pentru una sau mai multe persoane determinate (persoane cărora li se adresează).

Astfel, actele normative se caracterizează prin faptul că ele conțin reguli generale de conduită, impersonale și de aplicabilitate repetată, la un număr nedeterminat de subiecți, motiv pentru care produc efecte juridice de la momentul publicării, moment în care acestea dobândesc caracter irevocabil.

Această interpretare a fost reținută și în literatura de specialitate, care apreciază că actul administrativ normativ produce efecte juridice de la intrarea în vigoare (care coincide cu momentul publicării) și până la abrogare.

În schimb, actul administrativ individual produce efecte la momentul realizării raportului juridic, concretizat în semnarea de acte juridice (cu titlu de exemplu, autorizațiile de construire, procesele-verbale de contravenție, dispozițiile de numire în funcții publice). Acesta este motivul pentru care actul administrativ este considerat izvorul direct al raportului juridic administrativ.

Sub un al doilea aspect, recurenta-reclamantă arată că, de vreme ce legiuitorul nu a făcut distincție între actele administrative normative și cele individuale în ce privește aplicarea art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, rezultă că instanța de judecată avea îndatorirea aplicării adagiului latin ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, care instituie regula potrivit căreia unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă.

În raport de faptul că art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu limitează în mod expres aplicarea sa în cazul actelor administrative individuale, rezultă că nu se poate stabili cu certitudine de către instanța de judecată care dintre actele administrative au fost vizate de legiuitor. Astfel, dată fiind formularea generală a textului legal, acestuia trebuie să-i corespundă o aplicare generală, fără a face apel la distincții pe care legea nu le prevede.

Sub un al treilea aspect, recurenta-reclamantă susține că legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei și nu în sensul neaplicării - actus interpretandus est potius ut valeat, quam ut pereat. Această regulă de interpretare este susținută de dispozițiile art. 9 C. civ., care prevede că interpretarea legii de către instanță se face numai în scopul aplicării ei în cazul dedus judecății.

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Susține, în esență, că instanța de fond a reținut în mod corect că procedura plângerii prealabile trebuie parcursă întotdeauna, fără excepție, indiferent dacă actul administrativ atacat are caracter individual sau normativ.

Există mai multe diferențe de regim juridic între actele administrative individuale și cele normative însă, din perspectiva plângerii prealabile, aceasta constă doar în faptul că termenul de formulare a plângerii prealabile este diferit, iar nu în eliminarea obligativității formulării plângerii prealabile pentru actele administrative normative.

În situația în care se solicită anularea unui act administrativ individual, legea indică termenele procedurale pentru formularea plângerii prealabile (de 30 de zile de la data comunicării actului, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului), iar în situația în care se solicită anularea unui act administrativ normativ, legea specială permite ca plângerea prealabilă să poată fi formulată oricând, dar această ultimă dispoziție urmează a se interpreta tot ca o condiție anterioară depunerii în instanță a cererii de chemare în judecată, întrucât denumirea articolului 7 din lege este "Procedura prealabilă".

Nu poate fi reținută teza susținută de recurenta-reclamantă, potrivit căreia ne regăsim în situația reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât în cauza dedusă judecății nu este atacat un act administrativ cu caracter individual care nu mai poate fi revocat.

Hotărârea Guvernului nr. 859/2009 este act administrativ cu caracter normativ întrucât dispozițiile acesteia vin să modifice și să completeze actul administrativ cu caracter normativ reprezentat de Hotărârea Guvernului nr. 626/2001 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001. La rândul său, Hotărârea Guvernului nr. 626/2001 este act administrativ cu caracter normativ întrucât reglementează norme metodologice de aplicare a legii privind privatizarea unor societăți comerciale și înființarea Agenției Domeniilor Statului.

Stabilit fiind faptul că actul administrativ atacat are caracter normativ, potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (1

1

) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "plângerea prealabilă poate fi formulată oricând", sintagmă care nu este echivalentă cu depunerea facultativă a plângerii prealabile.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

Conform celor expuse anterior, reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de anulare în parte a Hotărârii Guvernului nr. 859/2009 privind modificarea și completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților comerciale ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 626/2001.

Prima instanță a admis excepția inadmisibilității cererii pentru lipsa plângerii prealabile și a respins-o, ca inadmisibilă, reținând în esență că, în cazul H.G. nr. 859/2009, act administrativ normativ - obiect al dosarului, reclamanta nu a parcurs procedura prealabilă obligatorie reglementată de art. 7 alin. (1) și alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă critică soluția pronunțată de instanța de fond, criticile formulate fiind circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ.

În esență, ansamblul criticilor subsumate de recurentă motivului de casare ante-menționat reprezintă o reluare a argumentelor invocate în fața primei instanțe, anume că reclamanta nu era ținută să parcurgă procedura plângerii prealabile, întrucât, în cauză, sunt incidente dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul cererii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ care a intrat în circuitul civil.

Înalta Curte nu subscrie acestor argumente în baza cărora instanța ar fi trebuit să soluționeze chestiunea inadmisibilității, ci reține că excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privința cărora alin. (1) și (1

1

)

ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepția de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) și (1

1

)

ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situație, ceea ce nu poate fi acceptat.

Contrar susținerii recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanță nu a făcut nicio o confuzie între efectele actului administrativ individual și cele ale actului administrativ normativ.

Din acest punct de vedere, instanța de fond a reținut în mod corect că actele administrative individuale pot fi revocate cu efecte ex tunc (pentru trecut) spre deosebire de cele normative care pot fi abrogate numai cu efecte ex nunc (pentru viitor) și doar sub forma abrogării, aceste efecte producându-se de la data publicării în Monitorul Oficial al României al actului normativ prin care se dispune abrogarea sau de la o dată ulterioară prevăzută în cuprinsul acestuia.

Revocarea este specifică actelor administrative individuale pe când în cazul actelor administrative normative, cum este cazul în speță, este specifică abrogarea, care operează numai pentru viitor.

Înalta Curte observă că expresia "acte(lor) administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice", expresie folosită în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, apare și în cuprinsul art. 1 alin. (6) din aceeași lege: actul [administrativ unilateral] nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Cu toate că art. 1 alin. (6) de referă la acte administrative unilaterale pe când art. 7 alin. (5) se referă la acte administrative, se apreciază că, din motive de coerență, sensul expresiei trebuie să fie identic în cele două contexte legislative date de art. 1 alin. (6) și art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Cât privește expresia "act administrativ care nu mai poate fi revocat deoarece a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice", Înalta Curte reține că aceasta trebuie înțeleasă în contextul principiului revocabilității actelor administrative, unanim recunoscut în doctrină și jurisprudență. Principiul nu are o consacrare legală expresă dar poate fi dedus prin interpretare din prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la prima condiție prevăzută de art. 1 alin. (6), a producerii efectelor juridice de către actul administrativ normativ, emis cu respectarea legii sau dimpotrivă, se reține că acesta produce consecințe sau se aplică, de regulă, de la data publicării sale, astfel că se supune regulilor specifice normelor juridice, iar efectele produse pe perioada sa de activitate constau, de regulă, în emiterea sau întocmirea unor acte administrative individuale pe baza actului normativ.

Actele individuale întocmite în baza actului normativ nu pot fi înlăturate prin abrogarea actului. În acest caz, cum abrogarea nu produce efecte și pentru trecut, nu se desființează actele întocmite în temeiul actului normativ abrogat, iar dacă legiuitorul urmărește să înlăture sau să modifice efectele produse de actul normativ este nevoit să reglementeze expres prin act normativ nou sau chiar prin cel de abrogare situația juridică acestor efecte deja produse.

În acest context, nu poate fi primită susținerea recurentei-reclamante în sensul că actul administrativ cu caracter normativ ar dobândi caracter irevocabil de la momentul publicării lui. Or, de vreme ce legiuitorul administrativ are posibilitatea recunoscută de lege de a adopta acte cu caracter normativ, înseamnă că acestuia i s-a recunoscut și posibilitatea exclusivă de modificare, completare, abrogare sau retragere a lor.

Din perspectiva celei de a doua condiții prevăzută de textul de lege menționat, chiar dacă textul nu distinge între actele administrative normative și cele individuale, nu se poate reține că actul normativ nu mai poate fi revocat întrucât acesta a intrat în circuitul civil, deoarece asemenea acte nu sunt susceptibile de a intra în circuitul civil.

Actul normativ produce efecte în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin actele individuale emise în baza sa, astfel că în sine el nu poate fi imaginat în cadrul circuitului civil, revocarea sa fiind la dispoziția autorității publice.

Înalta Curte constată, astfel, contrar susținerii recurentei-reclamante, că, în cazul actelor administrative normative nu este aplicabilă excepția de la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, întrucât această excepție vizează doar actele administrative individuale.

Chiar dacă legiuitorul nu a făcut distincție, în mod expres, între actele administrative normative și cele individuale în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu este aplicabilă regula de interpretare logică "unde legea nu distinge, nici cel care o interpretează nu trebuie să distingă", așa cum afirmă recurenta-reclamantă, deoarece distincția dintre cele două categorii de acte rezultă din interpretarea sistematică a art. 7 alin. (1) și (1

1

)

și art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, conform celor menționate anterior.

La aceeași concluzie se ajunge și prin interpretarea teleologică a art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, scopul legiuitorului fiind acela al aplicării acestui text de lege doar la actele administrative individuale, scop care rezultă din examinarea art. 7 alin. (1) și (1

1

)

și

art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în mod legal a reținut instanța de fond, din interpretarea dispozițiilor art. 7 alin. (1) și (1

1

), coroborate cu cele ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora actul administrativ cu caracter normativ care se consideră a fi nelegal poate fi atacat oricând, că îndeplinirea procedurii prealabile are caracter obligatoriu, fiind reglementată drept o condiție de exercitare a dreptului la acțiune.

Nu este întemeiată nici critica recurentei-reclamante că regula interpretării legii în sensul aplicării ei duce la concluzia aplicării art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 actelor administrative normative, de vreme ce această regulă nu poate duce la extinderea aplicării legii la alte cazuri împotriva voinței legiuitorului. Voința legiuitorului ca art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplice actelor administrative normative rezultă, conform celor demonstrate anterior, din interpretarea corelată a art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, cu art. 7 alin. (1) și (1

1

)

și art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

În contextul expus, alegațiile recurentei-reclamante în sensul că acțiunea dedusă judecății nu este supusă obligației parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004 sunt neîntemeiate.

Pentru aceste motive, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din același Cod coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta A. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 150 din data de 15 mai 2019 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 februarie 2022.