ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2840/2022

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel sub nr. x/2020 din 12 noiembrie 2020, reclamanta A. S.R.L. Bacău a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 967/2020, respectiv a art. 6 pct. l din anexa 3 și suspendarea executării dispozițiilor art. 6 pct. l din anexa 3 a H.G. nr. 856/2020 până la soluționarea definitivă a cauzei. Prin sentința civilă nr. 96/2020, Curtea de Apel a respins ca fiind inadmisibilă cererea de suspendare a executării H.G. nr. 967/2020. La data de 29.01.2021, reclamanta a înaintat la dosarul cauzei o cerere de modificare a cererii de chemare în judecată prin care a solicitat obligarea pârâtului la repararea pagubei care i-a fost cauzată prin adoptarea măsurii prevăzute în conținutul art. 6 pct. 1 din anexa 3 a H.G. nr. 967/2020 și la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 39 din 9 aprilie 2021 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția lipsei de interes ca nefondată; a fost admisă în fond cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul în interes alăturat pârâtului Guvernul României, Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne; s-a respins acțiunea, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenientul în interes alăturat pârâtului, Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, ca nefondată. Prin încheierea din 26 martie 2021, de amânare a pronunțării, a fost admisă în principiu cererea de intervenție accesorie în interes alăturat Guvernului României formulată de Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 39 din 9 aprilie 2021 și a încheierii din 26 martie 2021, ale Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs. În motivarea recursului împotriva încheierii din data de 26.03.2021, în contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta-reclamantă a arătat că din considerentele acestei încheieri prin care instanța a dispus admiterea în principiu a cererii de intervenție rezultă în esență că la pronunțarea acestei soluții prima instanță a avut în vedere faptul că adoptarea H.G. nr. 967/2020 atacat a avut ca temei analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență care a stat la baza emiterii Hotărârii nr. 54/2020 și astfel a apreciat că cererea Departamentului pentru Situații de Urgență este admisibilă în principiu. Or, în opinia sa, în speță, împrejurarea că emitentul hotărârii a avut în vedere analize efectuate de intervenient nu este de natură a conduce la concluzia că acesta din urmă justifică un folos practic în promovarea cererii sale motivat de faptul că hotărârea ce va fi pronunțată în prezenta cauză nici nu poate să îi profite și nici nu îl poate prejudicia în vreun fel pe intervenient. În susținerea cererii de recurs formulată împotriva sentinței nr. 39/2021, recurenta-reclamantă a arătat că interpretarea textelor de lege incidente nu este corectă, iar instanța de fond a apreciat în mod greșit că măsura concretă a restricționării activității recurentei a fost dispusă prin lege și nu prin hotărârea de guvern. Astfel, din analiza structurii logico-juridice a textelor din cuprinsul Legii nr. 55/2020 cu incidență asupra activității unor operatori economici rezultă faptul că atât art. 5 alin. (3) lit. f), cât și art. 8 au caracterul unor norme permisive și nu onerative. În speță, măsura concretă a fost adoptată de Guvern și nu de Parlamentul României odată cu adoptarea Legii 55/2020, cu nerespectarea dispozițiilor legale și constituționale, acesta fiind unul dintre motivele pentru care apreciază că hotărârea atacată este nelegală, interpretarea primei instanțe nefiind corectă. Argumentul primei instanțe potrivit căruia ceea ce s-a stabilit prin H.G. nr. 967/2020 reprezintă condițiile concrete de aplicare a Legii nr. 55/2020 particularizând la situația epidemiologică existentă la momentul emiterii actului nu poate fi primit motivat de faptul că legiuitorul nu poate delega puterii executive ceea ce Constituția a stabilit în competența sa. În ceea ce privește caracterul discriminatoriu al H.G. nr. 967/2020, prima instanță a apreciat în esență că invocarea unei situații de discriminare nu poate conduce la anularea de către o instanță de judecată a unui act normativ indicând în acest sens Decizia CCR nr. 1325/04.12.2008. Apreciază că abordarea primei instanțe în sensul constatării imposibilității realizării unei astfel de analize nu este corectă motivat pe de o parte că Decizia CCR la care instanța a făcut referire nu are aplicabilitate în speță pentru că se referă la o cu totul altă situație de fapt, iar pe de altă parte, motivat de faptul că ceea ce a solicitat reclamanta instanței a fost să constate că H.G. nr. 967/2020 încalcă dispozițiile Legii 55/2020 sub aspectul măsurilor restrictive care nu pot fi discriminatorii și care impune ca aceste măsuri să fie adoptate cu respectarea principiului egalității de tratament juridic pentru situații identice sau comparabile. Cu alte cuvinte, a investit instanța cu o cerere prin care a solicitat să constate că măsura adoptată nu respectă principiul egalității de tratament juridic, că ea este discriminatorie sub acest aspect și în acest fel se încalcă dispozițiile Legii 55/2020 în temeiul căreia a fost adoptată. Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în recurs Intimații Guvernul României și Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor de Interne au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind, în esență, că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 2 august 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 13 octombrie 2022, în ședință publică, cu citarea părților. Prin încheierea de ședință din data de 24 martie 2022 termenul a fost preschimbat, din oficiu, la data de 19 mai 2022. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului, constatând că argumentele de ordin critic expuse prin memoriul de recurs se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., menționat ca atare și de recurentă. 2. Argumente de fapt și de drept relevante Reclamanta A. S.R.L. Bacău desfășoară activitate economică în domeniul alimentației publice conform CAEN 5610 - Restaurante, în cadrul restaurantului "Vatra" situat în Bacău, Calea x. Prin cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată, reclamanta a solicitat anularea art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a H.G. nr. 967/2020, precum și obligarea pârâtului Guvernul României la repararea pagubei cauzate prin adoptarea măsurii prevăzute la art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a H.G. nr. 967/2020. Reclamanta a susținut, în esență, că nelegalitatea H.G. nr. 967/2020 derivă din încălcarea drepturilor fundamentale reglementate de Constituția României prevăzute la art. 45 și art. 53. Aceste dispoziții reglementează libertatea economică (art. 45) și principiul legalității restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți (art. 53). Prin încheierea recurată, a fost admisă în principiu cererea de intervenție accesorie în interes alăturat Guvernului României formulată de Departamentul pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor de Interne, iar prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă ca nefondată, reclamanta formulând critici din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate. Astfel, în ceea ce privește cererea de intervenție accesorie, Înalta Curte constată că în cauză sunt îndeplinite cerințele stabilite de art. 61 alin. (1) și (3) și ale art. 63 C. proc. civ., în mod corect apreciind judecătorul fondului că partea care a solicitat intervenția în acest dosar justifică un interes, având în vedere că H.G. nr. 967/2020 a avut ca temei analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generată de virusul SARS-COV-2 pe teritoriul României la data de 9.11.2020 care a stat la baza emiterii Hotărârii nr. 54/2020, raționamentul recurentului în sensul că hotărârea ce va fi pronunțată în prezenta cauză nici nu poate să îi profite și nici nu îl poate prejudicia în vreun fel pe intervenient neputând fi primit. În ceea ce privește fondul recursului, se observă că recurenta a invocat argumente similare cu cele invocate în fața instanței de fond, care au fost analizate corespunzător de aceasta, soluția pronunțată fiind împărtășită de Înalta Curte. Instanța de control judiciar constată că dispozițiile normative a căror anulare se solicită prin prezenta acțiune au următorul conținut: "În condițiile art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020, cu modificările și completările ulterioare, se stabilesc următoarele măsuri: 1. activitatea cu publicul a operatorilor economici care desfășoară activități de preparare, comercializare și consum al produselor alimentare și/sau băuturilor alcoolice și nealcoolice, de tipul restaurantelor și cafenelelor, în interiorul clădirilor, este permisă fără a depăși 50% din capacitatea maximă a spațiului și în intervalul orar 6:00 - 23,00, în județele/localitățile unde incidența cumulată a cazurilor în ultimele 14 zile este mai mică sau egală cu 1,5/1.000 de locuitori, fără a depăși 30% din capacitatea maximă a spațiului și în intervalul orar 6:00 - 23,00, dacă incidența cumulată în ultimele 14 zile a cazurilor din județ/localitate este mai mare de 1,5 și mai mică sau egală cu 3/1.000 de locuitori, și este interzisă la depășirea incidenței de 3/1.000 de locuitori;". Art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020 prevede în cadrul măsurilor pentru diminuarea impactului tipului de risc posibilitatea limitării sau suspendării pe durată determinată a activității unor instituții sau operatori economici, iar la art. 8 legislativul a statuat: "(1) Pe durata stării de alertă se poate suspenda consumul produselor alimentare și băuturilor alcoolice și nealcoolice în spațiile comune de servire a mesei din restaurante, hoteluri, moteluri, pensiuni, cafenele sau alte localuri publice, atât în interiorul, cât și la terasele din exteriorul acestora. (2) Pe durata stării de alertă poate fi permisă prepararea hranei și comercializarea produselor alimentare și băuturilor alcoolice care nu se consumă în spațiile menționate la alin. (1), cu excepția teraselor unde se respectă măsurile de protecție sanitară." Totodată, conform art. 45 din Constituție "Accesul liber al persoanei la o activitate economică, libera inițiativă și exercitarea acestora în condițiile legii sunt garantate". Instanța de control judiciar nu poate reține încălcarea acestor dispoziții constituționale la edictarea H.G. nr. 967/2020, întrucât Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 a stabilit, respectiv a limitat exercitarea activității economice a reclamantei în condițiile pandemiei. Or, H.G. nr. 967/2020 este un act normativ emis în executarea acestei legi, respectiv în executarea art. 5 alin. (3) lit. f), în considerarea art. 108 alin. (2) din Constituție care prevede că "Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor." În aceste condiții, în mod corect prima instanță a reținut că exercitarea drepturilor constituționale, printre care se regăsește și cel privind desfășurarea unei activități economice nu are un caracter absolut, restrângerea exercitării lor fiind reglementată prin norma constituțională, care la art. 53 stipulează că "(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății." Având în vedere că la baza H.G. nr. 967/20202 s-a aflat documentul intitulat "Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 9.11.2020", întocmit la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției, se poate concluziona că prin H.G. nr. 967/2020, emitentul a stabilit condițiile concrete de aplicare a Legii nr. 55/2020, particularizând la situația epidemiologică existentă la momentul emiterii actului normativ măsurile necesare combaterii epidemiei, și că prin acest act normativ nu s-a adăugat la lege. Prin urmare, instanța de control judiciar reține că norma a cărei anulare se solicită în cadrul prezentei acțiuni respectă exigențele constituționale referite, emiterea sa încadrându-se în limitele de legiferare a executivului, astfel cum acestea au fost trasate și la nivel jurisprudențial prin considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 157/2020 reținută și de instanța de fond. În ceea ce privește caracterul discriminatoriu al hotărârii de guvern în discuție, se constată că reclamanta solicită anularea art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a H.G. nr. 967/2020 apreciind că atât tratamentul aplicat operatorilor economici din domenii diferite de activitate, dar și celor aplicat operatorilor economici din același domeniu este unul discriminatoriu, întrucât fără a exista date relevante rezultate din anchete epidemiologice și fără o expunere de motive coerentă și argumentată din care să rezulte că activitatea operatorilor economici din domeniul o HoReCa a condus sau există riscul să conducă la creșterea numărului de infectări, prin art. 6 pct. 1 din Anexa 3 s-a restricționat accesul persoanelor în interiorul clădirilor. Cu privire la acest aspect, în mod corect a apreciat judecătorul fondului că, raportat la limitele investirii sale stabilite prin motivarea în fapt și în drept a cererii de chemare în judecată, anularea unui act normativ nu poate fi dispusă de instanțele de judecată având ca temei invocarea unei situații de discriminare, motivare care se impune în aplicarea Deciziei Curții Constituționale nr. 1325 din 4 decembrie 2008, prin care s-a stabilit, printre altele, că dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituționale în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.(...)" În fine, instanța de recurs apreciază că este nefondată și critica recurentei-reclamante în sensul că H.G. nr. 967/2020 nu respectă caracterul gradual și proporțional și principiul egalității de tratament juridic reglementat de art. 1 din Legea nr. 55/2020, în condițiile în care prin art. 6 pct. 1 din Anexa 3 se menționează clar că măsurile propuse au fost particularizate la situația epidemiologică concretă a fiecărei localități în funcție de incidența cumulată a cazurilor, pe intervale orare, având în vedere desfășurarea activității în interior. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va excepția nulității recursului invocată de intimatul-intervenient și va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.