ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2816/2022

Ședința publică din data de 19 mai 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată, la data de 15.12.2020, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea în parte a H.G. nr. 1065/2020, respectiv a art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a hotărârii, și suspendarea dispozițiilor atacate până la soluționarea definitivă a cauzei.

La data de 08.01.2021, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, în temeiul art. 3 alin. (1) pct. 13 din H.G. nr. 137/2020 și art. 61 alin. (1) și (3) din C. proc. civ., motivând că are calitate de inițiator al actului normativ contestat.

Prin încheierea de ședință din 12 ianuarie 2021, Curtea a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Prin sentința civilă nr. 3 din 13 ianuarie 2021, Curtea a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare, invocată de pârât și de intervenientul accesoriu și a respins cererea de suspendare a executării dispozițiilor art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a H.G. nr. 1065/2020, ca inadmisibilă.

La data de 09.03.2021, reclamanta a formulat cerere de modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a adăugat noi capete de cerere prin care a solicitat instanței obligarea pârâtului la repararea pagubei care i-a fost cauzată prin adoptarea măsurii prevăzute de art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a H.G. nr. 1065/2020, de 47.821,40 RON, cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea de ședință din 13 mai 2021, Curtea a respins excepția tardivității modificării cererii de chemare în judecată invocată de intervenientul MAI și a amânat pronunțarea asupra fondului acțiunii la data de 27.05.2021 și la data de 10 iunie 2021.

Prin sentința civilă nr. 57 din 10 iunie 2021, Curtea a respins excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea art. 7 din Legea nr. 554/2004, ca nefondată.

A respins excepția lipsei de interes, ca nefondată.

A respins în totalitate acțiunea reclamantei, ca nefondată.

Împotriva încheierii de ședință din 12 ianuarie 2021 și împotriva sentinței civile nr. 57 din 10 iunie 2021, reclamanta A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii de ședință și a sentinței recurate, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, și respingerea cererii de admitere în principiu a cererii de intervenție accesorie formulate de Ministerul Afacerilor Interne, anularea în parte a H.G. nr. 1065/2020, respectiv art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a hotărârii, obligarea intimatului la plata sumei de 47.821,40 RON, reprezentând paguba încercată de recurentă ca urmare a hotărârii atacate, respingerea cererii de intervenție accesorie formulate de MAI și obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

Cu privire la admiterea în principiu a cererii de intervenție accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne, recurenta-reclamantă susține aplicarea greșită a disp. art. 61 alin. (1) C. proc. civ., deoarece intervenientul nu a justificat un interes, faptul că acesta este inițiatorul actului administrativ atacat nu este de natură a conduce la concluzia că această autoritate justifică un folos practic în promovarea cererii sale, motivat de faptul că hotărârea ce va fi pronunțată în cauză, nu îi profită și nu îl poate prejudicia în vreun fel pe intervenient.

Cu privire la fondul cauzei, recurenta-reclamantă susține interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 5 alin. (3) lit. f) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, deoarece normele arătate sunt permisive și nu onerative.

Din analiza caracterului conduitei prescrise de disp. art. 8 alin. (1) din lege, rezultă că aceasta conține o dispoziție permisivă care prescrie o variantă de conduită pe care destinatarul normei poate să o urmeze sau poate să nu o urmeze, deoarece "pe durata stării de alertă se poate suspenda consumul produselor alimentare și băuturilor alcoolice și nealcoolice în spațiile comune de servire a mesei din restaurate, hoteluri, moteluri, pensiune, cafenele sau alte locuri publice, atât în interiorul, cât și la terasele din exteriorul acestora".

De asemenea, norma nu cuprinde și o sancțiune ce face ca aceasta să fie o normă incompletă.

Prin urmare, arată recurenta-reclamantă, textul art. 8 alin. (1) doar permite cu caracter general destinatarului său, fără a preciza în mod expres cine este acesta, să adopte măsura restricționării activității restaurantelor în perioada stării de alertă, fără a dispune în mod concret această măsură fiindcă norma este permisivă.

Pentru a fi legale măsurile dispuse de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 este necesar să fie luate prin lege și cu respectarea caracterului nediscriminatoriu, al proporționalității și cel al egalității de tratament juridic pentru situații identice sau comparabile.

Împrejurarea că acest text de lege nu prevede în mod expres care dintre autoritățile executive sau legislative poate lua o astfel de măsură este de natură să întărească susținerile potrivit cărora, prin neindicarea unei autorități îndrituite să ia această măsură, apare ca evident că ea trebuie luată tot în condițiile Legii nr. 55/2020 și ale Constituției, adică printr-o altă lege ca act formal al Parlamentului, conform disp. art. 53 din Constituția României.

Recurenta-reclamantă indică Decizia Curții Constituționale a României nr. 157/2020, invocată și în fața primei instanțe și susține că măsura adoptată de Guvernul României este nelegală, în raport cu dispozițiile legale sus-menționate.

Se mai susține că argumentul primei instanțe potrivit căruia cele stabilite prin H.G. nr. 1065/2020 reprezintă condițiile concrete de aplicare a măsurii, iar acestea sunt elementele care concretizează de fapt executarea Legii nr. 55/2020 nu poate fi primit, deoarece legiuitorul nu poate delega puterii executive ceea ce Constituția a stabilit în competența sa.

În ceea ce privește caracterul discriminatoriu al H.G. nr. 1065/2020, se arată că dreptul la sănătate al cetățenilor este un drept fundamental care trebuie respectat, dar care nu trebuie protejat prin încălcarea altor drepturi fundamentale, măsurile trebuie luate cu respectarea unui just echilibru între toate drepturile cetățenilor.

Măsura este discriminatorie, nu respectă caracterul gradual și proporțional și nici principiul egalității de tratament juridic pentru situații identice sau comparabile, de asemenea, încalcă dispozițiile constituționale pentru că nu a fost adoptată prin lege.

Măsura restricționării activității recurentei-reclamante și a celorlalți operatori economici din domeniul HORECA a fost rata incidenței cazurilor de îmbolnăviri, însă nu tuturor operatorilor li s-a impus restrângerea activității, iar la dosar nu există probe din care să rezulte că activitatea restaurantelor a contribuit sau poate contribui la răspândirea virusului.

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Odată cu întâmpinarea, în condițiile art. 491 C. proc. civ., intervenientul Ministerul Afacerilor Interne a formulat și recurs incident, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând soluția dată de instanță asupra excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

A solicitat, avându-se în vedere că recurenta nu a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, admiterea recursului incident și respingerea acțiunii, ca inadmisibilă.

În dezvoltarea recursului incident, recurentul-intervenient susține interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată care obligă persoana vătămată să efectueze plângerea prealabilă anterior învestirii instanței de contencios administrativ și să aștepte comunicarea răspunsului sau împlinirea termenului de 30 zile de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte, analizând recursul incident, reține că, în cauză, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

Potrivit art. 67 alin. (4) C. proc. civ., calea de atac exercitată de intervenientul accesoriu se socotește neavenită dacă partea pentru care a intervenit nu a exercitat calea de atac.

Or, pârâtul Guvernul României nu a formulat recurs împotriva sentinței pronunțate de prima instanță, astfel încât, față de poziția intervenientului de subordonare procesuală față de pârât și de dispozițiile anterior reținute, urmează a respinge recursul incident formulat de Ministerul Afacerilor Interne, ca neavenit, în temeiul disp. art. 67 alin. (4) C. proc. civ.

În ceea ce privește recursul principal formulat de S.C. A. SRL

Cu referire la admiterea în principiu a cererii de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne în favoarea pârâtului Guvernul României, Înalta Curte reține că, potrivit disp. art. 61 alin. (3) C. proc. civ., intervenția este accesorie când sprijină numai apărarea uneia dintre părți.

Așadar, în cazul intervenției accesorii, intervenientul nu pretinde un drept propriu, ci numai un interes propriu, tinzând la înlăturarea eventualelor pericole ce pot să apară în legătură cu propriile drepturi, reprezentate de inițierea hotărârii de guvern și emiterea tuturor actelor premergătoare acesteia.

Prin urmare, se va constata că nu sunt întrunite criticile întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în privința admiterii în principiu a cererii de intervenție accesorie.

Pe fondul cauzei, recurenta-reclamantă invocă interpretarea și aplicarea greșită a disp. art. 5 alin. (3) lit. f) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, deoarece nu se indică în concret autoritatea îndrituită să ia măsura, astfel că aceasta nu poate fi decât a Parlamentului României.

Prin urmare, susține recurenta-reclamantă, măsura fiind dispusă printr-o hotărâre a guvernului, este nelegală, deoarece încalcă principiul separației puterilor statului și principiul legalității.

Înalta Curte reține că măsurile de limitare/suspendare pe durată determinată a activității unor instituții sau operatori economici, precum și cele de suspendare a consumului produselor alimentare și băuturilor alcoolice și nealcoolice în spațiile comune de servire a mesei din restaurante, hoteluri, moteluri, pensiuni, cafenele sau alte localuri publice, atât în interiorul, cât și la terasele din exteriorul acestora, au fost instituite prin lege, respectiv Legea nr. 55/2020.

Decizia nr. 157/2020 pronunțată de Curtea Constituțională a României vizează reglementarea primară a unor măsuri ce pot afecta drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor, printr-un act normativ ce nu are forța juridică a unei legi, aceasta din urmă intrând în competența de legiferare exclusivă a Parlamentului.

Așadar, disp. art. 115 alin. (6) din Constituția României interzic Guvernului României să legifereze în domeniile strict arătate prin această normă.

În speță, măsurile au fost instituite prin Legea nr. 55/2020, la art. 5 alin. (3) lit. f) și art. 8 alin. (1) și nu prin hotărâre a guvernului.

Aplicarea în concret a legii se realizează prin norme care organizează exercitarea legii sau execută în concret legea, iar acestea sunt date în competența autorităților publice, prin adoptarea sau emiterea unor acte administrative.

Potrivit disp. art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 55/2020, starea de alertă se instituie și se prelungește de Guvern prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor interne și nu poate depăși 30 zile.

Măsurile ce pot fi dispuse în perioada stării de alertă sunt prevăzute de Legea nr. 55/2020, în art. 6 din lege și arată neechivoc ce anume trebuie să cuprindă hotărârile prin care se declară ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Legea nr. 55/2020 permite ca organizarea executării și executarea în concret a acestui act normativ să fie realizată prin hotărâri ale autorităților publice competente.

Față de acestea, critica referitoare la încălcarea principiului separației puterilor statului și principiului legalității va fi respinsă ca nefondată .

Prin adoptarea H.G. nr. 1065/2020 nu au fost instituite norme primare de reglementare în domeniul drepturilor fundamentale ci s-a realizat organizarea executării legii, prin raportare la analiza factorilor de risc, în conformitate cu art. 3 din Legea nr. 55/2020.

În ceea ce privește caracterul discriminatoriu al H.G. nr. 1065/2020, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a invocat doar formal dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., nu a dezvoltat criticile, ci a realizat doar o expunere sumară a argumentelor prezentate în fața instanței de fond, invitând instanța de recurs să parcurgă acțiunea introductivă.

O atare abordare este în contradicție cu prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ. care solicită ca partea nemulțumită să arată criticile aduse sentinței primei instanțe, să dezvolte argumentele și să arate, în cazul prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., norma de drept material interpretată/aplicată greșit de judecătorul fondului.

Aceleași concluzii se desprind și din criticile formale referitoare la încălcarea caracterului gradual și proporțional al măsurilor adoptate prin actul administrativ atacat.

În concluzie, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva încheierii de ședință din 12 ianuarie 2021 și împotriva sentinței nr. 57 din 10 iunie 2021 ale Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident formulat de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne împotriva aceleiași sentinței, ca neavenit.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 19 mai 2022, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.