ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3844/2022

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Comitetul Național pentru Situații de Urgență și Guvernul României, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea și suspendarea efectelor H.G. nr. 1065/2020, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Cererile de intervenție 2.1. Petentul B. a formulat cerere de intervenție în interesul reclamantului prin care a menționat că susține cererea de anulare și de suspendare a H.G. nr. 1065/2020, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. 2.2. Petentul Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii reclamantului, pentru lipsa procedurii prealabile, precum și excepția lipsei de interes a reclamantului în promovarea acțiunii. De asemenea, petentul a solicitat respingerea cererii de suspendare a H.G. nr. 1065/2020, ca inadmisibilă, în raport de prevederile art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. În subsidiar, petentul a solicitat respingerea acțiunii reclamantului, ca neîntemeiată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 19 din 23.03.2021: - a admis excepția de inadmisibilitate și a respins cererea de suspendare ca inadmisibilă; - a respins celelalte excepții ca nefondate; - a respins, ca neîntemeiată, cererea de anulare a H.G. nr. 1065/2020; - a admis cererea de intervenție accesorie formulată de MAI în sprijinul pârâtului Guvernul României. - a respins cererea de intervenție accesorie formulată de B. în sprijinul reclamantului.

Calea de atac exercitată 4.1. Reclamantul A. și intervenientul B. au formulat recurs principal împotriva sentinței prin care au solicitat casarea acesteia și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare către aceeași instanță, iar, în subsidiar, în rejudecare, admiterea acțiunii și anularea H.G. nr. 1065/2020. 4.1.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenții au susținut faptul că "instanța a încălcat regulile de procedură" prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., deoarece prin hotărârea atacată nu au fost arătate "motivele pentru care s-au înlăturat cererile părților", iar instanța nu a dezlegat motivele pandemice expuse pe larg în acțiune și în precizarea la acțiune. Prima instanță s-a limitat să precizeze doar faptul că pârâtul Guvernul României poate să reglementeze restricții dacă există o relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit, dar nu s-a pronunțat asupra motivelor pandemice și nici nu s-a referit la incidența economică, socială și psihologică a măsurilor restrictive. 4.1.2. În cel de al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenții au arătat faptul că sentința cuprinde doar o motivare sumară, fără a fi dezlegate aspectele esențiale supuse judecății. 4.1.3. În cel de al treilea motiv de recurs, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții au menționat faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurenți critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. Prima instanță nu a respectat dreptul părții de acces la un tribunal, drept prevăzut de art. 6 din CEDO și, în același timp, a încălcat următoarele dispoziții legale: - art. 110 alin. (4) și art. 124 din Constituția României; - art. 37 alin. (3) din Codul Administrativ; - art. 2 alin. (1) lit. r) și art. 8 alin. (1 1 ) și (1 5 ) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Recurenții au invocat și încălcarea Recomandării Comisiei de la Veneția care prevede faptul că suprimarea drepturilor trebuie instituită numai prin lege. 4.2. Pârâtul Guvernul României a formulat recurs incident cu privire la soluțiile pronunțate de prima instanță pe excepția inadmisibilității acțiunii, prin raportare la prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum și pe excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii. Pârâtul a solicitat casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea acțiunii reclamantului ca lipsită de interes. În motivarea căii de atac, pârâtul a invocat cazurile de casare reglementate de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărările formulate în cauză Pârâții Guvernul României și Comitetul Național pentru Situații de Urgență, precum și intervenientul Ministerul Afacerilor Interne au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului principal, ca lipsit de interes și, în subsidiar, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

Soluția instanței de recurs 6.1. Considerații generale Așa cum s-a precizat la pct. 1 al deciziei de față, recurentul A. a solicitat instanței de contencios administrativ anularea și suspendarea efectelor H.G. nr. 1065/11.12.2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 decembrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de Covit-19. După cum s-a evidențiat pct. 2 al deciziei, prima instanță a respins cererea de suspendare a efectelor H.G. nr. 1065/11.12.2020, ca inadmisibilă, și cererea de anulare a aceluiași act administrativ, ca neîntemeiată. 6.2. Referitor la recursul principal Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinările depuse la dosar, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat, Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe de respingere a acțiunii este legală. Răspunzând punctual motivelor de casare, Înalta Curte reține următoarele: 6.2.1. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: ("când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității") Critica recurenților în sensul că "instanța a încălcat regulile de procedură" prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., deoarece prin hotărârea atacată nu au fost arătate "motivele pentru care s-au înlăturat cererile părților" nu poate fi circumscrisă acestui motiv de casare. În realitate, recurenții sunt nemulțumiți de modalitatea în care instanța a motivat sentința atacată, iar această critică nu poate fi subsumată unor neregularități de ordin procedural care să fie sancționate cu nulitatea prevăzută de art. 174 C. proc. civ. 6.2.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Mai precis, sentința cuprinde raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția pronunțată atât sub aspectul excepțiilor ce au fost soluționate de către instanță cât și sub aspectul modului de soluționare a fondului cauzei. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. În plus de aceasta, instanța de control judiciar apreciază că sentința atacată nu cuprinde considerente contradictorii sau străine de natura cauzei deduse judecății. 6.2.3. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Recurenții susțin faptul că instanța de fond a soluționat greșit critica de nelegalitate referitoare la lipsa de competență a Guvernului României de adopta H.G. nr. 1065/2020 în contextul demisiei Primului-Ministru. Critica recurenților nu poate fi primită. Conform prevederilor art. 110 alin. (4) din Constituția României, Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alin. (1) și (2) îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern. Dispoziția este reluată și în cuprinsul art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ în care se menționează faptul că în cazul încetării mandatului sau, în condițiile prevăzute de Constituție, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanțe sau ordonanțe de urgență și nu poate iniția proiecte de lege. În speța de față, în raport de situația de fapt existentă atât pe teritoriul României, cât și la nivel global în contextul pandemiei de COVID-19, prin H.G. nr. 1065/11.12.2020 s-a dispus prelungirea stării de alertă începând cu data de 14 decembrie 2020, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, starea de alertă fiind instituită prin H.G. nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă și măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19. Măsurile nominalizate în actul normativ contestat au ca scop aplicarea dispozițiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare, fără de care efectele legii nu se pot produce. Intrarea în vigoare a actului normativ aflat în discuție a determinat instituirea stării de alertă, conform mecanismului decizional instituit, precum și prelungirea stării de alertă și a cuprins măsurile de prevenire și control al infecțiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, respectiv măsurile non-medicale. În concret, după cum rezultă din nota de fundamentare, prin H.G. nr. 1065/2020 s-au stabilit, în principal, următoarele: - instituirea măsurilor de prevenire și control al infecțiilor, a condițiilor concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri, precum și a instituțiilor și autorităților publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor pe durata stării de alertă, grupate în trei categorii, în anexele 1 - 3 ale proiectului de hotărâre a Guvernului, astfel: a) măsuri pentru creșterea capacității de răspuns; b) măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților; c) măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc. - faptul că, în aplicarea dispozițiilor art. 7 1 din O.U.G. nr. 11/2020 privind stocurile de urgență medicală, precum și unele măsuri aferente instituirii carantinei, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 20/2020, cu completările ulterioare, și ale H.G. nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc, secretarul de stat, șef al Departamentului pentru Situații de Urgență din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, dispune, în colaborare cu Ministerul Sănătății, prin ordin al comandantului acțiunii, măsurile necesare prevenirii și combaterii infecțiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, în cadrul acțiunilor de răspuns la nivel național; - regimul contravențional aplicabil pentru nerespectarea măsurilor prevăzute în anexele nr. 1 -3 este stabilit la art. 64 - 70 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare; - menținerea aplicabilității actelor emise pentru punerea în executare a H.G. nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă și măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum și a hotărârilor de guvern ulterioare, prin care starea de alertă a fost prelungită succesiv, în măsura în care prin prezenta hotărâre nu se dispune altfel. În raport de măsurile anterior prezentate, Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia instanței de fond în sensul că H.G. nr. 1065/11.12.2020 se încadrează în situațiile prevăzute la art. 110 alin. (4) din Constituția României, republicată. Astfel, actul contestat este un act de administrare a treburilor publice, necesar bunei administrări a Guvernului României și care cuprinde măsurile de prevenire și control al infecțiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2. Contrar susținerilor recurenților, măsurile dispuse prin actul administrativ analizat, în perioada stării de alertă, au respectat cerințele impuse de dispozițiile art. 53 din Constituția României. În altă ordine de idei, instanța de control judiciar constată că este fondată apărarea intimatului Ministerul Afacerilor Interne în sensul că în memoriul de recurs au fost prezentate critici noi de nelegalitate ale H.G. nr. 1065/11.12.2020, ceea ce nu poate fi primit. În acest sens, art. 478 alin. (2) din C. proc. civ. prevede că: "părțile nu se vor putea folosi înaintea instanței de apel de alte motive, mijloace de apărare și dovezi decât cele invocate la prima instanță." În alin. (3) al articolului anterior arătat se precizează că: "în apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare judecată și nici nu se pot formula pretenții noi." Aceste prevederi normative sunt aplicabile și în cazul prezentei căi de atac, în baza dispozițiilor art. 494 C. proc. civ., potrivit cărora: "dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță și în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune." În consecință, instanța de control judiciar reține că recursul principal este nefondat. 6.3. Referitor la recursul incident În raport de dispozițiile art. 474 alin. (1) C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 490 alin. (2) și art. 491 alin. (2) din același act normativ, recursul incident se depune de către intimat odată cu întâmpinarea la recursul principal. Recursul incident a fost depus de Guvernul României la data de 06.07.2021, cu depășirea termenului de 30 de zile de la data comunicării recursului principal, respectiv 03.06.2021.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul principal, ca nefondat, și recursul incident, ca tardiv formulat.