ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 159/2023

Ședința publică din data de 17 ianuarie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj – secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 11.01.2022, reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, au solicitat: anularea H.G. nr. 34/6.01.2022, privind prelungirea stării de alerta; în subsidiar, anularea masurilor prevăzute de art. anexa 2 – art. 1 cu privire Ia obligativitatea purtării măștii de protecție de tip FFP 2 sau de tip medical în aer liber, si prevăzute la anexa 3 privind condiționarea participării la activitățile si evenimentele prevăzute de anexa 3, de prezentarea dovezii vaccinării, a trecerii prin boala sau a testării; suspendarea efectelor H.G. nr. 34/6.01.2022 privind prelungirea stării de alerta si în subsidiar, suspendarea masurilor prevăzute de art. 2 si art. 4 din anexa 2 si raportat la anexa 3 privind condiționarea participării la activitățile si evenimentele prevăzute de anexa 3, de prezentarea dovezii vaccinării, a trecerii prin boala sau a testării.

La data de 19.01.2022, reclamanții A., B. și C. au depus un înscris prin care arată că își transformă ordonanța președințială în acțiune de drept comun cu aceleași petite și solicită citarea pârâtului GUVERNUL ROMÂNIEI.

Pe de altă parte, pentru justificarea interesului personal, reclamanții arată că Î.C.C.J. prin decizia din 13.01.2022 pronunțată în dosarul nr. x/2021, a admis recursul reclamantei și a înlăturat excepția lipsei de interes într-o acțiune de anulare H.G. (decizia nu este motivată) și a trimis cauza spre rejudecare. Prin urmare existența interesului în asemenea cauze a intrat în puterea lucrului judecat.

La data de 21.01.2022, MINISTERUL AFACERILOR INTERNE a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, aceasta fiind întemeiată pe dispozițiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020 și art. 61 alin. (1) și (3) din C. proc. civ. și motivată de faptul că Ministerul Afacerilor Interne are calitatea de inițiator al actului normativ contestat, răspunzând de executarea în concret a măsurilor dispuse prin acest act, solicitând admiterea acesteia.

Prin sentința civilă nr. 17/2022 din data de 28 ianuarie 2022, Curtea de Apel Cluj – secția a III-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității pentru neîndeplinirea procedurii prealabile invocată de pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI și intervenientul accesoriu MINISTERUL AFACERILOR INTERNE; a respins excepția lipsei de interes în promovarea cererii de chemare în judecată, invocată de pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI și intervenientul accesoriu MINISTERUL AFACERILOR INTERNE; a respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare invocată de pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI și intervenientul accesoriu MINISTERUL AFACERILOR INTERNE; a respins ca neîntemeiată acțiunea în anularea H.G. nr. 34/06.01.2022 formulată de reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI și intervenientul accesoriu MINISTERUL AFACERILOR INTERNE și a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu MINISTERUL AFACERILOR INTERNE.

Împotriva acestei sentințe, în ceea ce privește anularea actului administrativ atacat, reclamanții A., B. și C. au declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivarea cererii de recurs, recurenții – reclamanți au susținut că prin H.G. nr. 34/2022, Guvernul României a restrâns drepturi și libertăți cetățenești, cu încălcarea competențelor conferite de Constituție prin art. 108 alin. (2), substituindu-se Parlamentului României.

Delegarea acestor atribute de legiferare în domeniul drepturilor și libertăților cetățenești, este interzisă expres. Așadar, Guvernul și-a încălcat competențele conferite de lege și a emis acte normative, altele decât o "lege" și într-un domeniu în care nu putea să legifereze, săvârșind un veritabil abuz de drept prin încălcarea competențelor ce aparțin puterii legislative, respectiv a Parlamentului, și prin încălcarea principiului separației puterilor în stat.

Prin urmare, hotărârea instanței de fond reține în mod eronat că prin H.G.- ul atacat, Guvernul ar fi respectat dispozițiile art. 53 din Constituție.

Legea 55/2020 nu permite introducerea de diferențieri, discriminări și pretinderea de comportament diferit din partea cetățenilor, raportat la vaccinare, test sau trecere prin boală.

Art. 6 din Legea 55/2020 este extrem de general și nu poate contraveni principiului înscris în preambulul legii cu privire la nediscriminare și egalitatea în drepturi.

În același sens este și observația din Avizul Consiliului Legislativ, care, ca organ specializat al statului și înființat prin art. 79 din Constituția României, a avertizat că asemenea prevederi precum cele din H.G.-ul atacat, sunt discriminatorii și încalcă Constituția României.

Instanța de fond în mod greșit a răsturnat sarcina probațiunii, în sensul că "reclamanții ar trebui sa dovedească" că măsurile de restrângere nu sunt necesare într-o societate democratică, în condițiile în care restrângerea constituie o excepție. Prin urmare, Guvernul trebuie să dovedească într-un mod clar și fără echivoc că acele măsuri sunt eficiente, iar nu cel care reclamă respectarea dreptului său trebuie să dovedească că restrângerea nu ar fi necesară.

Cu privire la reținerea instanței de fond în sensul că nu ar exista discriminare, deoarece situațiile comparate nu sunt similare, recurenții – reclamanți au susținut că este de notorietate faptul că persoanele vaccinate se pot îmbolnăvi și pot transmite boala, neexistând nicio diferență față de o persoană nevaccinată. În consecință, nu se poate afirma din punct de vedere științific și medical că situațiile nu sunt comparabile.

De asemenea, recurenții au redat mai multe statuari ale Curții Constituționale, statuări pe care instanța de fond nu le-a avut în considerare.

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare.

Odată cu întâmpinarea, Ministerul Afacerilor Interne a formulat și recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a criticat soluțiile date de prima instanță excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile și excepției lipsei de interes a reclamantului în promovarea acțiunii.

Referitor la soluția dată asupra inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, a invocat recurentul, în esență, aplicarea greșită a dispozițiilor art. 7 și art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, judecătorul având obligația să țină seama de acestea, deoarece legiuitorul nu a intervenit pentru reglementarea unei proceduri speciale, ca urmare a Deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021.

Referitor la excepția lipsei de interes, recurentul a susținut, în esență, aplicarea greșită a dispozițiilor art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că reclamantul nu a invocat interesul propriu, particular vătămat, motivele arătate fiind de ordin general.

II. Decizia instanței de recurs

Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenții-reclamanți și de recurentul-pârât, Înalta Curte constată că atât recursul principal formulat de reclamanți, cât și recursul incident formulat de Ministerul Afacerilor Interne sunt nefondate.

II.1 În ceea ce privește recursul principal declarat de recurenții – reclamanți A., B. și C.

Înalta Curte apreciază că nu pot fi reținute elemente de nelegalitate ale hotărârii de guvern, reclamanții neprezentând motive apte să conducă la anularea acestui act administrativ contestat.

Legalitatea actelor administrative impune respectarea anumitor cerințe: actele să fie adoptate sau emise de către autoritățile competente din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe; conținutul actului administrativ să fie conform cu conținutul legii în baza căreia este emis; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative și a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Toate aceste cerințe esențiale au fost respectate în cauză, hotărârea de guvern fiind emisă în deplină concordanță cu prevederile art. 3, 4, 6 și art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, pornind de la contextul generat de dinamica evoluției situației epidemiologice naționale, dar și internaționale, determinată de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2, împrejurare care reclamă adoptarea unor noi măsuri care să permită autorităților publice să intervină eficient și cu mijloace adecvate pentru gestionarea crizei în discuție.

Hotărârea de Guvern contestată cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, posibilitatea restrângerii unor drepturi și libertăți fiind prevăzută de Legea nr. 55/2020 și nu de actul contestat, în acord cu prevederile legale și jurisprudența instanței de contencios constituțional care a statuat faptul că restrângerea drepturilor și a libertăților nu se poate realiza decât prin lege, astfel cum rezultă din interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 53 și ale art. 115 alin. (6) din Constituție.

Așadar, actul normativ care face obiectul acțiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispozițiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și, în mod evident, nu conține soluții legislative care să fie contrare cu concepția sau finalitatea urmărită de actele de bază.

Înalta Curte reține că prin dispozițiile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de Covid 19 s-a reglementat starea de alertă ca fiind acel răspuns la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporțional cu nivelul de gravitate, manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății.

Prin același act normativ legiuitorul primar a conferit posibilitatea Guvernului ca prin emiterea unor hotărâri să stabilească măsuri pentru creșterea capacității de răspuns la situația pandemică constatată inclusiv măsuri de natură a restrânge anumite drepturi fundamentale.

În cazul concret, pentru adoptarea măsurilor criticate de către recurenții-reclamanți s-a avut în vedere evaluarea menținerii unui răspuns adecvat situației de urgență determinată de răspândirea noului Coronavirus.

În mod cert măsurile contestate sunt prevăzute de lege, posibilitatea instituirii acestor măsuri prin hotărâre de guvern este prevăzută de art. 6 lit. c) din Legea nr. 55/2020. În acest context, nu se poate aprecia că drepturile fundamentale ar fi fost restrânse prin hotărârea de guvern a cărei legalitate este analizată, ele fiind, în realitate, restrânse chiar de Legea nr. 55/2020, față de care H.G. contestată reprezintă doar act de aplicare.

Așadar, Hotărârea de Guvern a cărei legalitate este analizată de instanța de contencios administrativ cuprinde măsurile concrete necesar a fi întreprinse pe durata stării de alertă pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) lit. d), e) și f), alin. (2) lit. d), alin. (3) lit. a) - f) din Legea nr. 55/2020.

De asemenea, în art. 6 lit. c) și d) din lege, este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: c) măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților și diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri; d) instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

În aceste condiții, actul normativ atacat este adoptat cu respectarea Legii 55/2020, acesta fiind emis de legiuitor ca urmare directă a situației pandemice din România, situație de notorietate publică de altfel, care impune, din partea autorităților statului, luarea unor măsuri de protejare a populației din România, fiind știut faptul că, la nivel mondial, toate statele afectate de pandemie au luat măsuri restrictive care afectează anumite libertăți cetățenești.

În ceea ce privește încălcarea drepturilor fundamentale garantate de Constituție, Înalta Curte reține că toate măsurile dispuse atât în perioada stării de urgență, cât și în prezent, în perioada stării de alertă, au fost instituite în limitele permise de Constituția României, în măsura art. 53 din Constituție care prevede că "(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată in mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății."

Conform normei juridice referite, trei condiții cumulative trebuie respectate pentru că, anumite drepturi ale persoanelor, să poată fi restrânse, în condiții legalmente corecte, în contextul stării de urgență:

Ingerința trebuie să fie prevăzută de lege

Potrivit C.E.D.O., prin lege se înțelege orice act normativ care este accesibil și previzibil.

În situația de față, restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților în stare de urgență nu este dispusă de Guvernul României, prin H.G. contestată, ci este prevăzută într-o lege, anume Legea nr. 55/2020.

Astfel cum s-a reținut în jurisprudența constituțională, restrângerea unor drepturi constituționale este admisă, ea răspunzând nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor și libertăților celorlalți, atât din perspectiva intereselor individuale, cât și a celor naționale sau de grup și a binelui public, fiind și o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situațiile în care exercițiul lor are un caracter antisocial.

Ingerința trebuie să urmărească un scop legitim

În acest caz măsurile care limitează drepturile și libertățile fundamentale trebuie să aibă drept scopuri protejarea sănătății și siguranța publică. Convenția europeană enumera scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea națională, siguranța publică, bunăstarea economică a țării, apărarea ordinii și prevenirea faptelor penale, protejarea sănătății și a moralei, protejarea drepturilor și libertăților altora, împiedicarea divulgării de informații confidențiale sau garantarea autorității și imparțialității puterii.

Și această condiție este îndeplinită, măsurile fiind dispuse în vederea prevenirii și împiedicării răspândirii la nivel național a virusului SARS-CoV2.

Ingerința trebuie să fie necesară și proporțională într-o societate democratică

Curtea europeană a apreciat că ingerința trebuie să răspundă unei nevoi sociale imperioase. Autoritățile statului sunt cele care vor aprecia necesitatea ingerinței, pentru că ele dispun de o marjă de apreciere, mai mult sau mai puțin vastă în funcție de dreptul în cauză. Jurisprudența Curții europene cere ca ingerința să fie proporțională cu scopul legitim urmărit. Aprecierea, în concret, a proporționalității pe care o face Curtea europeană ține cont de existența nevoii sociale imperioase, or, în speță, toate măsurile sunt dispuse în scopul îndeplinirii obligației ce-i incumbă Statului Român, potrivit art. 34 alin. (2) din Constituția României, unde se stipulează faptul că "statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea [...] sănătății publice".

Conform art. 3 – "Accesul echitabil la îngrijirile de sănătate" din Convenția europeană pentru protecția drepturilor omului și a demnității ființei umane față de aplicațiile biologiei și medicinii, Convenția privind drepturile omului și biomedicina, ratificată de România prin Legea nr. 17/2001, "părțile iau, ținând seama de nevoile de sănătate și de resursele disponibile, măsurile adecvate în scopul de a asigura, în sfera jurisdicției lor, accesul echitabil la îngrijiri de sănătate de calitate adecvată".

Astfel, se poate aprecia că măsurile stabilite de autorități în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice, fiind adoptate și implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just și proporțional echilibru între drepturile și libertățile fundamentale, în ansamblul lor.

Toate măsurile au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorității interesului public și protejarea sănătății publice, acestea fiind absolut necesare dată fiind situația de fapt.

Cu privire la încălcarea principiului nediscriminării, Înalta Curte reține că persoanele care dețin certificatul covid în cele trei forme, în comparație cu persoanele care nu sunt vaccinate, nu s-au testat sau nu au trecut prin boală, nu sunt în situații comparabile, existând situații diferite, adică persoane care sunt în situații deosebite, raportat la pericol și, prin urmare, sunt justificate aplicarea unor măsuri distincte.

II.2. În ceea ce privește recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte reține că prima critică a acestuia privește greșita respingere a excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile.

Această critică este nefondată, pentru că Decizia CCR nr. 392/2021 este aplicabilă în cauză, însă nu în sensul și în interpretarea recurentului-pârât.

Curtea Constituțională, în considerentele deciziei, a arătat expres, la pct. 47, că aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunțarea unei hotărâri într-un timp mai scurt de 30 zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecințele acelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020 și nu ar asigura un drept efectiv de acces la justiție. Prin aceeași decizie s-a arătat că Legea nr. 55/2020 nu se completează cu dispozițiile Legii nr. 554/2004.

Recurentul-pârât consideră că până la intervenția legiuitorului, pentru reglementarea unei proceduri speciale care să fie aplicabilă în domeniul actelor administrative emise pe timpul stării de alertă, pentru soluționarea cauzelor, judecătorul este dator să aplice dispozițiile Legii nr. 554/2004, fără ca Decizia nr. 392/2021 să afecteze acest lucru.

Însă, este lipsită de suport legal susținerea recurentului, pentru că deciziile Curții Constituționale au aplicabilitate imediată în cauzele aflate pe rolul instanțelor de judecat, fiind obligatorii, astfel că, referitor la actele avute în vedere de Decizia CCR nr. 392/2021, nu este obligatorie procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ.

Nici susținerea formulată prin recursul incident de către Ministerul Afacerilor Interne, privind greșita respingere a excepției lipsei de interes pentru că reclamantul nu ar fi invocat un interes propriu, particular, vătămat, nu este fondată, prima instanță analizând în concret această chestiune, în cazul fiecărui argument adus de reclamant prin acțiunea formulată.

Contrar susținerii recurentului-pârât, Înalta Curte constată că reclamanții justifică interes în susținerea prezentului recurs.

Astfel, în condițiile în care reclamanții au formulat acțiunea introductivă pe calea prevăzută de art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 8 din Legea nr. 554/2004, în calitate de persoane vătămate, arătând că nu sunt persoane vaccinată și că în acest context are restricții în ceea ce privește libertatea de circulație și acces la activități și locuri publice, fără a avea o altă alternativă, deși vaccinarea nu este o obligație fundamentală, fiindu-le astfel afectate drepturile și interesele legitime, este evident că aceștia au îndreptățirea și, totodată, posibilitatea de a iniția prezentul demers judiciar, justificat, în principal ca urmare a efectelor juridice pe care le-a produs actul normativ atacat în perioada în care a fost în vigoare asupra drepturilor lor fundamentale și a interesului legitim din perspectiva restricțiilor stabilite prin intermediul măsurilor dispuse în anexele la Hotărârea de Guvern contestată.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge atât recursul formulat de reclamanți cât și recursul incident formulat Ministerul Afacerilor Interne, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de recurenții-reclamanti A., B. și C. și recursul incident declarat de recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinței civile nr. 17/2022 din data de 28 ianuarie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Cluj – secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 ianuarie 2023.