ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1913/2022

Ședința publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12 noiembrie 2021, pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat pe calea ordonanței președințiale (transformată de reclamanți în cerere de drept comun, astfel cum instanța a luat act prin încheierea din 22 noiembrie 2021) anularea actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum și anularea actelor subsecvente în baza cărora s-a pus în aplicare actul administrativ.

În subsidiar, au solicitat anularea parțială a oricăreia dintre următoarele măsuri, respectiv anularea art. 4 raportat la anexa 3 art. 1 pct. 6, 9 și 12, art. 6 pct. 1, 2, 6, 7, 9, 10, art. 9 pct. 1, 2, 4, 6 și 7 și art. 11 alin. (2) privind condiționarea participării la orice activitate sau eveniment de vaccin sau test, precum și să se dispună încetarea stării de alertă.

La data de 22 noiembrie 2021, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, aceasta fiind întemeiată pe dispozițiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din H.G. nr. 137/2010 și art. 61 alin. (1) și (3) din C. proc. civ. și motivate de faptul că Ministerul Afacerilor Interne are calitatea de inițiator al actului contestat.

Prin sentința civilă nr. 138 din 6 decembrie 2021, Curtea de Apel Brașov a hotărât următoarele:

- a admis excepția lipsei procedurii prealabile;

- a respins cererea de chemare în judecată - având ca obiect anularea actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 1183/2021- formulată de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă;

- a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne în sprijinul pârâtului Guvernul României.

Împotriva sentinței menționate la pct. I.2 au declarat recurs reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

În dezvoltarea motivului de casare invocat, recurenții-reclamanți critică faptul că prima instanță, fără a intra în cercetarea fondului cauzei, a admis excepția inadmisibilității pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzută la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deși, în opinia lor, această procedură nu mai este necesară în raport de dispozițiile art. 7 alin. (5) din aceeași lege, deoarece au atacat un act administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil.

Recurenții-reclamanți consideră că este greșit raționamentul primei instanțe, în sensul că doar actele administrative individuale sunt vizate de dispozițiile art. 7 alin. (5) teza 6 din Legea nr. 554/2004, nu și cele normative sau cele asimilate, argumentul principal fiind unul de text, în opinia judecătorului fondului, în condițiile în care actele administrative normative, precum și cele asimilate sunt vizate sau de alineate distincte sau de o teză diferită a alin. (5) a art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Acest raționament al instanței este contrazis chiar de regulile de interpretare logică reținute de doctrină și practică, respectiv: excepția este de strictă interpretare și aplicare - exceptio est strictissimae interpretationis; unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă - ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus; legea civilă trebuie interpretată în sensul aplicării ei și nu în sensul neaplicării - actus interpretandus est potius ut valeat, quam ut pereat.

Citând dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, recurenții-reclamanți susțin că este evident că, față de reglementarea anterioară, noua reglementare adaugă la cazurile când nu este obligatorie procedura prealabilă [respectiv, în cazul acțiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și art. 4 din Legea nr. 554/2004] și cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produse efecte juridice, situația vizată de cererea lor de chemare în judecată.

Totodată, problema formulării plângerii prealabile împotriva H.G. nr. 1183/2021 trebuie analizată, în opinia recurenților-reclamanți, și prin raportare la norma specială, respectiv H.G. nr. 561/2009 prin care a fost aprobat Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

În acest context, de vreme ce art. 60 alin. (1) din H.G. nr. 561/2009 prevede posibilitatea revocării, modificării actelor adoptate, aprobate numai dacă acestea nu au produs efecte și nu mai pot fi revocate de autoritatea emitentă, plângerea administrativă fiind un demers pur formal, a cărui finalitate este din start golită de conținut, demers pe care partea ar trebui să îl exercite numai pentru a putea declanșa apoi un demers judiciar, recurenții-reclamanți susțin că în mod greșit prima instanță a admis excepția lipsei procedurii prealabile împotriva H.G. nr. 1183/2021.

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-pârât susține că soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile este pronunțată de instanța de fond cu corecta aplicare a dispozițiilor legale incidente.

Deși textul de lege conține noțiunea generală de "acte administrative", ea trebuie interpretată restrictiv în sensul că se referă la acte administrative individuale, pentru a se evita suprapunerea reglementărilor.

Contrar argumentelor prezentate de recurenții-reclamanți, excepțiile reglementate prin alineatul nou introdus vizează pe de o parte ipoteze determinate de obiectul acțiunii și, de asemenea, excepțiile determinate de efectele produse de actele administrative vizate - cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil.

Astfel, legiuitorul, prin completarea dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu a înlăturat din ordinea juridică obiectivă dispozițiile alin. (1

1

) ale aceluiași alineat, interpretarea logică și sistematică a acestor dispoziții legale putând duce doar la concluzia că îndeplinirea procedurii prealabile este obligatorie în situația atacării actului administrativ normativ.

4.2. Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În mod corect instanța de fond a dispus în cauza de față respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanți, pentru lipsa procedurii prealabile.

Din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 7 alin. (1), (1

1

) și (5) din Legea nr. 554/2004, prima instanță a reținut că obligativitatea formulării plângerii prealabile, în cazul actului normativ, subzistă chiar și după modificările aduse de Legea nr. 212/25.07.2018 dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, prin introducerea alin. (5), temei juridic invocat de reclamanți în susținerea potrivit căreia procedura prealabilă nu ar mai fi necesară.

Instanța de fond a constatat că doar actele administrative individuale sunt vizate de dispozițiile legale în discuție (art. 7 alin. (5) teza 6), nu și cele normative sau cele asimilate (contracte administrative și refuzuri nejustificate, tacite sau explicite, de a rezolva cereri referitoare la drepturi sau interese legitime). De altfel, aceasta este și opinia intimatului-pârât.

II. Soluția instanței de recurs

Principalele critici formulate de recurenții-reclamanți se referă la greșita admitere de către instanța de fond a excepției inadmisibilității cererii pentru neurmarea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În opinia lor, inadmisibilitatea trebuia înlăturată cu motivarea că hotărârea de guvern a intrat în circuitul civil, în sensul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și, din acest motiv, reclamanții nu mai erau datori să urmeze procedura prealabilă.

Înalta Curte nu subscrie acestor argumente în baza cărora instanța de fond ar fi trebuit să soluționeze chestiunea inadmisibilității, ci reține că excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privința cărora alin. (1) și (1)

1

ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie și poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepția de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) și (1)

1

ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situație, ceea ce nu poate fi acceptat.

Cu toate acestea, constată că excepția se impunea a fi respinsă, în considerarea deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021. Prin această decizie s-a constatat că sunt neconstituționale dispozițiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, precum și soluția legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispozițiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce privește soluționarea acțiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungește sau se încetează starea de alertă, precum și a ordinelor și a instrucțiunilor prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă.

Curtea Constituțională a subliniat necesitatea unei intervenții legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv și eficace a dreptului de acces la justiție, având în vedere că dispozițiile Legii nr. 55/2020 nu conțin niciun fel de dispoziții procedurale care să garanteze soluționarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiție. Sub acest aspect, s-a statuat că dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu răspund exigențelor soluționării urgente a acțiunilor.

Pe cale de consecință, urmarea procedurii prealabile în cazul unei hotărâri de guvern emise în temeiul Legii nr. 55/2020 nu este compatibilă cu cerința asigurării celerității judecății, care să asigure efectivitatea dreptului de acces la justiție.

În concluzie, deși în privința actului administrativ normativ nu poate fi reținută, în principiu, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, o astfel de exceptare de la urmarea procedurii plângerii prealabile trebuie considerată aplicabilă în cauza de față, în respectarea deciziei nr. 392/2021 a Curții Constituționale.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanții A. ș.a. și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K. și L. împotriva sentinței civile nr. 138 din 6 decembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 martie 2022.