ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2628/2022

Ședința publică din data de 11 mai 2022

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18 noiembrie 2021, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 1183 din 09 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 1070 din 08 noiembrie 2021, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, începând cu data de 10 octombrie 2021, inclusiv anularea Anexei nr. 1 privind măsura pentru creșterea capacității de răspuns; Anexei nr. 2 privind măsurile pentru asigurarea rezilienței comunităților și Anexei nr. 3 privind măsurile pentru diminuarea impactului de risc.

Prin sentința civilă nr. 68 din data de 20 ianuarie 2022, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile netimbrării, inadmisibilității ca urmare a lipsei plângerii prealabile și a lipsei de interes, invocate de intimat și intervenientul accesoriu; a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne; a anulat în parte H.G. nr. 1183/2021 și anexele la aceasta doar în ce privește condiționarea accesului și a participării destinatarilor acestui act administrativ normativ la serviciile și activitățile menționate în cadrul hotărârii contestate și al anexelor la aceasta de prezentarea dovezii trecerii prin boală sau de prezentarea dovezii realizării schemei complete de vaccinare; a menținut celelalte dispoziții ale H.G. nr. 1183/2021 și ale anexelor la aceasta; a respins în rest acțiunea; a admis în parte cererea de intervenție accesorie în interesul intimatului, în măsura respingerii acțiunii.

Împotriva sentinței civile nr. 68 din data de 20 ianuarie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs pârâtul Guvernul României și intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

În dezvoltarea motivelor de recurs pârâtul Guvernul României arată că hotărârea primei instanțe este nelegală, fiind dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești dar și cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, devenind astfel incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și respectiv pct. 8 din C. proc. civ.

Într-un prim aspect, apreciază că nelegalitatea soluției date de instanța fondului se relevă în modalitatea în care aceasta a ales să soluționeze excepția lipsei de interes invocată în apărare de recurentul-pârât, Guvernul României.

Astfel, soluționând excepția, instanța fondului apreciază că intimatul-reclamant justifică interesul în promovarea cererii de anulare a actului administrativ normativ reprezentat de Hotărârea Guvernului nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 (în continuare, H.G. nr. 1183/2021), în principal pentru următoarele motive:

- "nevoia" acestuia de a se afla în posesia unui act administrativ declarat nelegal pentru eventuale demersuri ulterioare în justiție, în sfera valorificării în interesul său, a prevederilor art. 18 și 19 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare;

- considerentele reținute de Curtea Constituțională în Decizia nr. 392/2021 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 3 alin. (2), ale art. 4 alin. (1) teza a doua și ale art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, ale art. 72 alin. (2) din aceeași lege, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, precum și a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 192/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum și pentru modificarea lit. a) a art. 7 din Legea nr. 81/2018 privind reglementarea activității de telemuncă.

Orice cerere în justiție poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia justifică un interes. Pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea acțiunii civile, instanța trebuie să prefigureze folosul efectiv pe care aceasta l-ar obține în ipoteza admiterii acțiunii.

Dat fiind faptul că, la momentul soluționării cauzei 20.01.2022, Hotărârea de Guvern contestată nu mai era în vigoare, aceasta producându-și efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, instanța de fond ar fi trebuit să constate că intimatul-reclamant nu ar obține niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluții de anulare a actului administrativ.

Trecând peste faptul că intimatul-reclamant nu a invocat motive de nelegalitate concrete în ceea ce privește Hotărârea de Guvern contestată, limitându-se la afirmații de ordin general, fără susținere, nici nu a arătat care este interesul propriu, particular, vătămat, motivele invocate având un caracter general. Or, trecerea de la motivele de ordin general la cele proprii nu se subînțelege doar pentru că acesta declară apartenența sa la o categorie a populației, respectiv cea a persoanelor nevaccinate anti-Covid 19, în care fiecare individ are propria convingere și motivare pentru conduita alesă. Așadar, în continuare se poate reține ipoteza în care intimatul-reclamant nu a arătat și nu a dovedit interesul propriu în contestarea actului administrativ cu caracter normativ.

Din aceste considerente, prima instanță a aplicat în mod eronat dispozițiile legale privind legitimarea persoanelor fizice de a invoca încălcarea unui interes legitim public; deși art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 stabilește regula conform căreia persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care se invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar.

Prin cea de-a doua critică se susține că instanța de fond a depășit atribuțiile puterii judecătorești la pronunțarea soluției, devenind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Într-o acțiune având ca obiect anulare act administrativ, ceea ce poate să facă instanța de judecată, potrivit competențelor, este să analizeze dacă actul administrativ supus controlului judecătoresc este în concordanță cu prevederile legii și a actelor de nivel superior. Or, în prezenta speță, instanța de fond nu s-a rezumat la o astfel de analiză, ci a ales să se pronunțe asupra unor aspecte ce țin mai degrabă de oportunitatea măsurilor contestate care intră în marja de apreciere a autorităților publice competente.

Instanța nu numai că nu s-a limitat la analiza legalității actului, ci s-a substituit specialiștilor de vreme ce a apreciat că actul administrativ este nemotivat, negând practic analizele și evaluările specialiștilor și înlocuindu-le cu propria viziune asupra modului de gestionare a crizei sanitare, deși situația epidemiologică a fost supusă analizei în cadrul Centrului Național de Coordonare și Conducere a Intervenției, în limitele conferite de Legea nr. 55/2020, și a avut loc în contextul generat de dinamica evoluției situației epidemiologice naționale, dar și internaționale, determinată de răspândirea virusului SARS-CoV-2. Din preambulul hotărârii de Guvern, rezultă că la baza măsurilor a stat Hotărârea Comitetului Național pentru Situații de Urgență, care în concret a propus adoptarea acestor măsuri pe baza Analizei factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României, întocmită la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenției.

De asemenea, la emiterea hotărârii au fost luate în considerare propunerile Grupului de Suport Tehnico - Științific privind Gestionarea Bolilor Înalt Contagioase pe Teritoriul României referitoare la măsurile necesar a fi adoptate pentru limitarea răspândirii virusului.

Nu în ultimul rând, revenind la aprecierea oportunității măsurilor, din considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 392/2021 rezultă că:

"intervenția autorităților în contextul pandemic pentru protejarea drepturilor la viață, la integritate fizică și la ocrotirea sănătății depășește cadrul obișnuit prin care acestea acționează pentru apărarea sănătății publice, prin ansamblul măsurilor ce se impun a fi implementate prompt pentru a preveni și combate efectele pandemiei de COVID-19, legiuitorul considerând că întrunește caracteristicile stării de alertă."

Pentru aceste considerente, în aprecierea recurentului-pârât, instanța fondului a greșit atunci când a concluzionat în sensul unei absențe a motivării actului administrativ atacat, exclusiv pentru considerentul că motivarea acestuia nu este în sensul apreciat de instanță ca fiind adecvat, realizând astfel o depășire a atribuțiilor sale constituționale și legale.

Prin cea de-a treia critică se susține incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru următoarele considerente:

- preponderent intimatul-reclamant, deși solicită anularea în integralitate a actului administrativ normativ, axează motivarea cererii de chemare în judecată pe aspectele privitoare la vaccinarea împotriva COVID-19;

- reținerea, corectă de altfel a instanței fondului, potrivit căreia nu se pot pune în discuție aspecte de legalitate vizând instituirea "certificatului verde", deoarece acesta nu este instituit prin actul administrativ contestat (H.G. nr. 1183/2021);

- împrejurarea că, atât cererea de chemare în judecată cât și sentința civilă recurată axează motivarea în principal pe extrase din Decizia Curții Constituționale nr. 392/2021.

Or, la pct. 52 din această Decizie se reține "Pentru a garanta caracterul temporar al măsurilor dispuse în timpul stării de alertă, dispozițiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 prevăd că starea de alertă nu poate fi dispusă decât pentru o perioadă de cel mult 30 de zile. Cu toate acestea, în măsura în care, după expirarea termenului de aplicabilitate a hotărârii anterioare a Guvernului de instituire a acestei stări, se constată că rațiunile care au determinat-o se mențin, legea prevede posibilitatea prelungirii stării de alertă, pentru același termen limitat. Decizia Guvernului este circumscrisă unor condiții obiective, clare, respectiv " ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menținerii răspunsului amplificat pentru o perioadă suplimentară" și "pentru motive temeinice " [art. 3 alin. (2) și art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020]. Pentru a asigura transparența criteriilor pe care Guvernul le evaluează cu prilejul declarării și al prelungirii stării de alertă, în cuprinsul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 legiuitorul a prevăzut, în mod expres, că vor fi avute în vedere: a) amploarea situației de urgență, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, județean sau național; b) intensitatea situației de urgență, respectiv viteza de evoluție, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive și gradul de perturbare a stării de normalitate; c) insuficiența și/sau inadecvarea capabilităților de răspuns; d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc; e) existența și gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc."

Or, dincolo de faptul că, instanța fondului încalcă prerogativele și atribuțiile puterii judecătorești în analiza efectuată, nesocotește pe deplin întreaga documenție care stă la baza adoptării actului contestat.

Contrar opiniei instanței fondului surprinsă în considerentele sentinței recurate, măsurile din cuprinsul H.G. nr. 1183/2021, s-au adoptat, așa cum de altfel se arată și în preambulul hotărârii, pe baza factorilor de risc prevăzuți la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 cu modificările și completările ulterioare, care au indicat necesitatea menținerii unui răspuns amplificat la situația de urgență determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat "Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 3.11.2021" întocmit la nivelul Centrului Național de Conducere și Coordonare a Intervenție și atașat înscrisurilor depuse în susținerea întâmpinării Ia dosarul fondului.

Măsurile au fost instituite de autorități în limitele premise de Constituția României, în măsura art. 53 din Constituție care prevede:

"Art. 53 - (1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății."

Așadar, se observă cu evidență faptul că actul administrativ normativ nu conține o soluție legislativă care să fie contrară cu concepția sau finalitatea urmărită de actul de bază.

Conform normei juridice referite, 3 (trei) condiții cumulative trebuie respectate pentru ca, anumite drepturi ale persoanelor, să poată fi restrânse, în condiții legalmente corecte, în contextul stării de urgență:

- ingerința trebuie să fie prevăzută de lege;

- ingerința trebuie să urmărească un scop legitim;

- ingerința trebuie să fie necesară și proporțională într-o societate democratică.

În ce privește condiționarea accesului persoanelor în spațiile publice de prezentarea certificatului digital, măsurile au fost instituite având în vedere necesitatea reducerii riscului de infectare cu virusul SARS-CoV-2, pe baza datelor prezentate în documentele "Analizele factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României", documente întocmite la nivelul Centrului Național de Coordonare și Conducere a Intervenției și pe baza propunerilor cuprinse în Hotărârile Comitetului Național pentru Situații de Urgență privind propunerea prelungirii stării de alertă și a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

Prin măsurile adoptate, s-au pus în aplicare dispozițiile Regulamentului (UE) 2021/953 al Parlamentului European și al Consiliului din 14.06.2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea și acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulație pe durata pandemiei de COVID-19, preluate în dreptul intern prin implementarea "Sistemul informatic integrat de eliberare și verificare a certificatelor digitale ale UE privind COVID-19"(SII-CDC) și stabilirea cadrului național prin care sunt utilizate certificatele digitale ale Uniunii Europene privind COVID-19 pe teritoriul României pentru atestarea vaccinării, testării sau vindecării titularilor.

În același sens este și jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, care a statuat, în aplicarea prevederilor art. 14 din Convenția privind apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale privind interzicerea discriminării, că reprezintă o încălcare a acestor prevederi orice diferență de tratament săvârșită de stat între indivizi aflați în situații analoage, fără o justificare obiectivă și rezonabilă.

Așadar, nu se poate vorbi despre încălcarea principiului egalității și, implicit, existența unei discriminări, decât atunci când se aplică un tratament diferențiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă și rezonabilă.

Cât timp la nivel mondial s-a apreciat că cea mai eficientă modalitate de stopare a transmiterii virusului o reprezintă vaccinarea, fiind aprobate în regim de urgență o serie de vaccinuri și puse la dispoziția populației în mod gratuit, persoanele care aleg să participe la campaniile derulate de autorități se află într-o situație diferită de cei care optează în sens contrar.

Astfel, sunt de reținut toate măsurile luate și restricțiile impuse de autorități începând cu luna martie 2020 pentru încetinirea răspândirii virusului Sars-Cov2, și, cel mai important, modul de reacție a populației și de conformare la restricțiile impuse. în mod evident, măsurile de relaxare trebuie să fie dispuse treptat, nefiind de conceput ca, în momentul în care s-a redus numărul de infectări și de cazuri grave să fie reluate toate activitățile sociale, fără diferențieri în funcție de situațiile/etapele în care se află populația (imunizată/neimunizată).

Pentru aceste motive, recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și, rejudecând cauza pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de intimatul-reclamant A., în principal ca inadmisibilă și în subsidiar ca neîntemeiată.

Prin motivele de recurs formulate, recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a arătat că instanța a pronunțat o hotărâre nelegală, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, atât în ceea ce privește modalitatea de soluționare a excepțiilor invocate în speță, cât și în ceea ce privește soluția asupra fondului cauzei, astfel că devine incident motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, apreciază că, în mod greșit, a fost respinsă.

Astfel, instanța de fond a apreciat că atât timp cât hotărârea de Guvern contestată a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, devin incidente prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Acest raționament este greșit având în vedere că, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată sunt incidente prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ort într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 da zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".

Astfel, legiuitorul a înțeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligația de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanței cu soluționarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligații fiind una dintre condițiile sine qua non ale admisibilității în principiu a acțiunii.

Totodată, potrivit art. 193 din C. proc. civ., sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede in mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Per a contrario, "este prematură acțiunea formulată de persoana care se considera vătămată în situația în care aceasta s-a adresat instanței de contencios administrativ, fără a mai aștepta, pe de o parte, ca autoritatea publică să răspundă procedurii prealabile și, pe de altă parte împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 8 din Legea contenciosului administrativ".

Prin cea de-a doua critică se invocă nelegalitatea soluției date de prima instanță cu privire la excepția lipsei de interes în susținerea cererii de chemare în judecată având ca obiect anulare H.G. nr. 1183/2021, din două perspective:

a) Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., orice cerere în justiție poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia justifică un interes. Pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea acțiunii civile, instanța trebuie să prefigureze folosul efectiv pe care aceasta l-ar obține în ipoteza admiterii acțiunii.

Dat fiind faptul că, la momentul soluționării cauzei - 20.01.2022, hotărârea de Guvern contestată nu mai era în vigoare, aceasta producându-și efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, instanța de fond ar fi trebuit să constate că intimatul - reclamant nu ar obține niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluții de anulare a actului administrativ.

b) Prima instanță a aplicat în mod eronat dispozițiile legale privind legitimarea persoanelor fizice de a invoca încălcarea unui interes legitim public, deși art. 8 alin. (1

1

) din Legea nr. 554/2004 stabilește regula conform căreia persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care se invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar.

Astfel, instanța de fond a motivat soluția de respingere a excepției lipsei de interes, reținând faptul că "reclamantul este persoană nevaccinată, fiind, așadar, afectat în mod direct de hotărârea de Guvern ce face obiectul cauzei, care i se aplică inclusiv sub aspectul interdicțiilor, astfel încât acesta justifică un interes personal și direct în formularea prezentei acțiuni", în condiția în care intimatul-reclamant a prezentat doar situații ipotetice, la nivel declarativ, așadar fără a face dovada că i-a fost vătămat vreun drept personal.

Prin cea de-a treia critică cu privire la fondul cauzei, se arată că H.G. nr. 1183/2021 a fost emisă în limitele constituționale și a celor permise de Legea nr. 55/2020, cu respectarea competenței și a normelor de tehnică legislativă, actul administrativ fiind temeinic și legal.

Instanța de fond își motivează soluția adoptată prin prisma neîndeplinirii exigențelor de motivare a actului administrativ cu caracter normativ reținând, în principal faptul, că "nici din cuprinsul actului normativ contestat, nici din înscrisurile care stau la baza acestuia și care au fundamentat adoptarea lui nu reiese în ce mod prezentarea dovezii privind vaccinarea persoanelor sau trecerea prin boală servește scopului legitim de limitare a răspândirii pandemiei, care sunt dovezile medicale din care rezultă că aceste persoane nu sunt contagioase și pentru ce perioadă de timp nu sunt contagioase."

În ceea ce privește motivarea actului administrativ atacat, instanța a reținut în mod greșit că actul administrativ nu îndeplinește condițiile legale privind emiterea sa valabilă.

Deși instanța de fond a reținut faptul că prin cadrul normativ în vigoare - la art. 3 din Legea nr. 55/2020 - sunt instituite condițiile privind emiterea valabilă a hotărârilor privind declararea, prelungirea și încetarea stării de alertă, pe baza analizei factorilor de risc, analiză preluată în nota de fundamentare a H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României începând cu data de 09.11.2021, cu toate acestea, instanța apreciază că situația descrisă în această analiză nu este suficientă pentru justificarea măsurilor adoptate prin hotărârea de guvern în ceea ce privește restrângerile de drepturi și libertăți și impactul asupra acestora.

Totodată, analizând considerentele instanței de fond aceasta admite faptul că situația creată de contextul generat de dinamica evoluției situației epidemiologice, determinate de răspândirea virusului SARS-CoV-2 este gravă, fiind necesară adoptarea de către autoritățile statului a unor măsuri pentru protejarea sănătății și vieții populației ("Curtea reține că sunt corecte susținerile pârâtului, relativ la art. 34 din Constituția României, că dreptul la ocrotirea sănătății persoanei presupune, din partea statului a două obligații pricipale și anume: de abținere, respectiv de a nu aduce atingere sănătății persoanei (...), și de asigurare a cadrului necesar protejării dreptului, ambele subsumate interesului public legitim (...) De asemenea, este corect ca masurile contestate se circumscriu sferei drepturilor ce pot fi restrânse de autoritățile competente"), însă în continuare afirmațiile sale au un caracter subiectiv, ce depășesc limitele controlului de legalitate, în momentul în care afirmă faptul că "Beneficiile acordate prin intermediul acestor reglementări diferite pentru persoanele vaccinate par a fi doar recompense mascate pentru persoanele care s-au vaccinat cu schema completă și elemente de presiune cu privire la persoanele nevaccinate în sensul vaccinării(...)" "Beneficiile vaccinării sau trecerii prin boală sunt strict personale (...)"

De asemenea, instanța de fond, reține că "pârâtul, nu arată, în mod obiectiv, de ce aceste persoane au posibilitatea de a exercita mai multe drepturi civile decât cele care nu au trecut prin boală sau nu au parcurs schema completă de vaccinare (...) care este beneficiul public al trecerii prin boală sau vaccinării din prisma transmibilității virusului".

Față de aceste afirmații, recurentul apreciază că instanța de fond pleacă de la o premisă greșită. În acest sens, se poate observa că în România, vaccinarea nu este obligatorie, în realitate urmărindu-se ca activitățile care, prin specificul lor, implică un număr semnificativ de persoane să aibă loc în condiții de siguranță, cu minime riscuri de îmbolnăvire pentru participanți, fiind permis nu numai accesul vaccinaților, ci și a celor trecuți prin boală sau a celor care prezintă dovada unui test negativ.

Nu în ultimul rând, precizează că restrângerea unor drepturi și libertăți în contextul pandemiei de COVID-19 este stabilită în Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare.

În art. 6 lit. c) și d) din Legea nr. 55/2020 este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind:

"c) măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezidenței comunităților și diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri; d) instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

Articolul 53 alin. (2) din Constituția României, republicată, prevede faptul că restrângerea drepturilor "poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică", iar măsurile trebuie să fie proporționale cu situația care le-a determinat și să fie aplicate "în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății" vizate.

Concluzionând, măsurile conținute de prevederile legale anulate de instanța de fond au fost dispuse în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, fiind subsumate obligației statului de ocrotire a sănătății publice - art. 34 alin. (2) din Constituția României.

Pe cale de consecință, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanțe și, rejudecând, respingerea acțiunii intimatului - reclamant, fie pe cale de excepție, fie pe fond ca neîntemeiată.

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare atât cu privire la recursul declarat de Guvernul României, cât și cu privire la recursul declarat de Ministerul Afacerilor Interne, prin care a invocat excepția lipsei de interes în declararea recursurilor, și în subsidiar a solicitat respingerea acestora, ca nefondate.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 15 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 11 mai 2022, în ședință publică, cu citarea părților.

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursurile, pentru următoarele considerente:

Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 1183 din 09 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 1070 din 08 noiembrie 2021, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, începând cu data de 10 octombrie 2021, inclusiv anularea Anexei nr. 1 privind măsura pentru creșterea capacității de răspuns; Anexei nr. 2 privind măsurile pentru asigurarea rezilienței comunităților și Anexei nr. 3 privind măsurile pentru diminuarea impactului de risc.

Prima instanță a respins excepțiile netimbrării, inadmisibilității ca urmare a lipsei plângerii prealabile și a lipsei de interes, invocate de intimat și intervenientul accesoriu; a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne; a anulat în parte H.G. nr. 1183/2021 și anexele la aceasta doar în ce privește condiționarea accesului și a participării destinatarilor acestui act administrativ normativ la serviciile și activitățile menționate în cadrul hotărârii contestate și al anexelor la aceasta de prezentarea dovezii trecerii prin boală sau de prezentarea dovezii realizării schemei complete de vaccinare; a menținut celelalte dispoziții ale H.G. nr. 1183/2021 și ale anexelor la aceasta; a respins în rest acțiunea; a admis în parte cererea de intervenție accesorie în interesul intimatului, în măsura respingerii acțiunii.

Învestită cu soluționarea cererilor de recurs de față, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu prioritate, Înalta Curte va da eficiență dispozițiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora:

"(1) Instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei."

Cu privire la excepția lipsei de interes în declararea recursului, atât de către recurentul-pârât Guvernul României, cât și de recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte o va respinge, ca neîntemeiată, având în vedere că interesul procesual de a recura hotărârea primei instanțe este justificat în raport de prevederile art. 458 raportat la 32 alin. (1), art. 33 și art. 64 alin. (4) C. proc. civ., în condițiile în care prin sentința recurată s-a dispus anularea, în parte, a hotărârii de guvern, soluție defavorabilă atât părții pârâte, cât și intervenitului.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă depășirea atribuțiilor puterii judecătorești la pronunțarea hotărârii - motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că din perspectiva acestui motiv de recurs se susține că prima instanță nu numai că nu s-a limitat la analiza legalității actului administrativ normativ, ci s-a substituit specialiștilor de vreme ce a concluzionat că acesta este nemotivat.

Înalta Curte reține că acest motiv de recurs se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive. Prin exces de putere se încalcă ordinea constituțională și interesul public, instanța judecătorească exercitând funcțiile puterii judecătorești peste limitele statornicite prin Constituție.

Instanța săvârșește un exces de putere atunci când îndeplinește un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, consfințește cu valoare legală texte abrogate, contestă puterea legală a unor texte, aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare sau se pronunță pe cale de dispoziții generale.

Pornind de la aceste considerente, se constată că, de fapt, prin motivele de recurs se critică modul în care instanța de fond a apreciat asupra legalității și oportunității măsurilor dispuse prin hotărârea de guvern atacată, însă această critică nu poate fi asimilată excesului de putere care să atragă incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., prin urmare acest motiv de recurs este nefondat.

În ceea ce privește motivul de recurs prin care se susține excepția inadmisibilități acțiunii pentru lipsa procedurii prealabile, Înalta Curte constată că prima instanță a respins această excepție reținând că actul administrativ normativ atacat se află în circuitul civil, față de prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 conform cărora o dată ce un act administrativ a intrat în circuitul civil nu mai este necesară efectuarea procedurii prealabile în vederea atacării sale în contencios administrativ, precum și față de decizia pronunțată în prezenta cauza de ICCJ în regulator de competență, conform căreia, în speță, se au în vedere prevederile procedurale ale Legii nr. 554/2004. De asemenea, prima instanță a reținut că prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 au în vedere actele administrative aflate în circuitul civil, fără a distinge dacă acestea sunt normative sau individuale. Ca atare, nici interpretul nu poate face o astfel de distinctie, astfel încât acest text se va aplica în speța dedusă judecății, urmând a se constata că nu este necesară formularea plângerii prealabile, de vreme ce, la data depunerii acțiunii, actul administrativ normativ atacat intrase în circuitul civil.

Înalta Curte achiesează acestor susțineri, observând pe de o parte că potrivit art. 7 alin. (1)

1

din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă în cazul actelor administrative normative poate fi formulată oricând, iar pe de altă parte că, potrivit art. 7 alin. (5) din același act normativ, în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative ce nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, plângerea prealabilă nu mai este obligatorie.

Înalta Curte constată că, în mod tradițional, plângerea prealabilă pentru revocarea unui act normativ, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 ar putea fi formulată oricând, însă conform art. 8 din același act normativ, autoritatea publică ar avea posibilitatea să răspundă în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h), respectiv în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii.

Or, această situație ar conduce, dată fiind aplicarea limitată în timp a actului normativ analizat, la imposibilitatea reclamantului de a introduce acțiunea pe perioada când actul normativ își produce efectele și ca atare, la încălcarea dreptului de acces la justiție garantat de art. 21 din Constituție și implicit la o denegare de dreptate.

În speța dedusă judecății, actul administrativ cu caracter normativ a intrat în circuitul civil, a produs efecte juridice, astfel încât acesta nu mai poate fi considerat că ar avea aptitudinea de a putea fi revocat de către emitent.

Cu privire la motivul de recurs prin care se susține excepția lipsei de interes în susținerea cererii de chemare în judecată având ca obiect anularea H.G. nr. 1183/2021, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004 stabilesc dreptul oricărei persoane vătămate "într-un drept al său ori într-un interes legitim" de a formula acțiune în fața instanței de contencios administrativ prin care să solicite "recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim."

Noțiunea de "interes legitim" regăsită în cuprinsul Legii nr. 554/2004 este esențial diferită și nu poate fi confundată cu interesul - condiție de exercițiu a acțiunii în contencios administrativ, interes care de asemenea trebuie să îndeplinească condiția de a fi legitim.

Cele două noțiuni definite de lege sunt noțiuni de drept administrativ material și nu trebuie confundate cu interesul - condiție de exercițiu a acțiunii civile, privit ca fiind folosul practic urmărit prin promovarea acțiunii sau pentru continuarea exercitării acesteia.

În cauză, pornind de la faptul că efectele actului administrativ în discuție se produc erga omnes, deci și asupra reclamantului, acesta se poate adresa instanței de contencios administrativ solicitând anularea acestuia.

Înalta Curte subliniază faptul că, dispozițiile art. 8 alin. (1) indice 1 din Legea nr. 554/2004 menționează într-adevăr această teză și anume că persoanele fizice și juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, însă intimatul-reclamant a invocat interesul legitim public în sensul că, hotărârea de guvern analizată, nu constituie un mijloc adecvat pentru gestionarea pandemiei, nu este proporțională și nici necesară în situația concretă.

Cu privire la fondul cauzei, recursurile declarate de recurentul-pârât Guvernul României și recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne vor fi analizate împreună, ca urmare a faptului că aceștia au același interes procesual, iar aspectele învederate prin memoriile de recurs vizează, în esență, aceleași critici de nelegalitate, fiind întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța, deși a recurs la textele de lege aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este greșită.

Astfel, Înalta Curte constată că din preambulul H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, reiese faptul că aceasta a fost adoptată având în vedere prevederile Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale Legii nr. 81/2018 privind reglementarea activității de telemuncă, cu modificările și completările ulterioare, și luând în considerare prevederile art. 16 alin. (1) și (3) din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 11 alin. (3) din H.G. nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc.

Mai mult decât atât, la adoptarea actului normativ contestat s-a avut în vedere faptul că evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuți la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare, indică necesitatea menținerii unui răspuns amplificat la situația de urgență determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat "Analiza factorilor de risc privind managementul situației de urgență generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 03.11.2021", întocmit la nivelul Centrului Național de Coordonare și Conducere a Intervenției.

Totodată, la adoptarea Hotărârii de Guvern s-a ținut seama de propunerile cuprinse în Hotărârile Comitetului Național pentru Situații de Urgență privind propunerea prelungirii stării de alertă și a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

Temeiul legal al adoptării actului administrativ contestat îl constituie dispozițiile art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. 3, art. 4, art. 6 și art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările și completările ulterioare.

H.G. nr. 1183/2021 este act administrativ unilateral cu caracter normativ, care doar organizează punerea în executare a legii, fiind adoptat în temeiul prevederilor art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, potrivit cărora:

"(1) În vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute de prezenta lege, Guvernul adoptă hotărâri, la propunerea ministerelor de resort sau a CNSSU. (2) În vederea aplicării măsurilor prevăzute de prezenta lege, ministerele și celelalte autorități responsabile, la propunerea CNSSU, după caz, emit ordine și instrucțiuni".

Or, contrar susținerilor primei instanțe, măsurile dispuse H.G. nr. 1183/2021, în raport de criticile formulate de către recurenți, sunt conforme cu principiile constituționale și cu normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Nelegalitatea unui act administrativ sau a unor dispoziții cuprinse în acesta se constată prin raportarea actului în discuție la prevederile actelor normative de nivel superior în baza și executarea cărora a fost emis, conform prevederilor art. 4 și art. 77, coroborate cu cele ale art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs se invocă respectarea dispozițiilor art. 53 din Constituția României la emiterea actului normativ atacat.

Astfel, conform dispozițiilor art. 53 din Constituția României:

"(1) Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății".

Or, în speța de față se observă că toate condițiile cumulative prevăzute de Legea fundamentală au fost respectate, astfel cum va rezulta în continuare:

- Ingerința este prevăzută de o lege accesibilă, clară și previzibilă

Dispozițiile art. 5 alin. (2) lit. d) și ale alin. (3) lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 - citate anterior - prevăd atribuția autorităților publice de a lua măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc asupra sănătății persoanelor, constând în "restrângerea sau interzicerea organizării și desfășurării unor mitinguri, demonstrații, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri, în spații deschise, precum și a unor întruniri de natura activităților culturale, științifice, artistice, religioase, sportive sau de divertisment, în spații închise".

Este de subliniat că nicio lege nu reglementează la nivel de detaliu situații de fapt, ci identificarea acestora este lăsată în competența autorităților publice, care adoptă sau emit acte administrative cu caracter normativ sau individual prin care pun în executare legea, care conține criterii, condiții, proceduri și garanții general aplicabile.

În situația de față, restrângerea este prevăzută, în primul rând, de Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 396 din 15 mai 2020. Sunt respectate, așadar principiile expuse în Deciziile Curții Constituționale nr. 457/25.06.2020 și nr. 157/13.05.2020 rezultate din interpretarea art. 1 alin. (5) și a art. 53 din Constituția României.

H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum și stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 este act administrativ subsecvent respectivei legi, care doar organizează punerea acesteia în executare.

Analizând fondul cauzei cu respectarea principiului disponibilității, din perspectiva dreptului ori a interesului legitim invocat, în măsura în care intimatul-reclamant se consideră persoană vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ, Înalta Curte constată că nu s-a dovedit, în concret, că acesta nu ar fi avut acces la activități și locuri publice, respectiv că nu ar fi avut o alternativă efectivă, alta decât vaccinarea sau dovada că persoana se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi și a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu SARS-CoV-2.

- Ingerința urmărește un scop legitim

Măsurile care limitează drepturile și libertățile fundamentale în timpul pandemiei de COVID-19 au drept scop protejarea vieții și a sănătății, condiție îndeplinită în cauză, din moment ce măsurile au fost dispuse în vederea stopării și prevenirii răspândirii la nivel național a virusului.

Scopul măsurilor vizează asigurarea distanțării fizice sociale, ca strategie de prevenire a răspândirii acestui virus, în mai multe domenii de activitate.

H.G. nr. 1183/2021 are la bază o notă de fundamentare, precum și documentația întocmită în procedura de elaborare, conform Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nefiind necesară preluarea în conținutul său a motivelor care au stat la baza inițierii proiectului și, în final, a adoptării acestuia.

Înalta Curte constată că, din ansamblul reglementării, nu rezultă ipoteza susținută de intimatul-reclamant, că scopul acesteia ar fi de a obliga persoanele nevaccinate să se vaccineze. Actul normativ nu are ca scop direct sau indirect instituirea obligativității vaccinării, din moment ce prevede alternative la această opțiune.

Chiar și în cazul în care o lege națională a prevăzut obligativitatea vaccinării, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că o astfel de măsură urmărește un scop legitim, atât timp cât este necesară protejarea împotriva bolilor susceptibile a crea un risc grav asupra sănătății populației. Sunt incluse în această ipoteză atât persoanele care se vaccinează, cât și cele care nu o pot face și s-ar găsi, așadar, într-o situație de vulnerabilitate, depinzând de un procent ridicat al vaccinării, care ar putea fi atins de întreaga populație pentru a putea fi protejată de bolile contagioase. Acest obiectiv corespunde scopurilor care sunt reprezentate de protecția sănătății și respectarea drepturilor altuia, prevăzute de art. 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (a se vedea hotărârea Marii Camere din 8 aprilie 2021, pronunțată în cauza Vavřička și alții c. Republicii Cehe, cererile nr. 47621/13 și alte 5, par. 272).

- Ingerința este necesară și proporțională într-o societate democratică

Restrângerea unor drepturi constituționale este admisă, atunci când răspunde nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor și libertăților celorlalți, atât din perspectiva intereselor individuale, cât și a celor naționale sau de grup și a binelui public, fiind și o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situațiile în care exercițiul lor are un caracter antisocial.

Analiza de proporționalitate urmărește să stabilească dacă se păstrează un just echilibru între interesele generale ale societății și interesul reclamantului, respectiv dacă ingerința răspunde unei nevoi sociale imperioase.

Autoritățile publice sunt primele care exercită puterea de apreciere asupra necesității ingerinței, la momentul emiterii actelor administrative, iar instanțele judecătorești au un rol esențial în controlul celorlalte puteri ale statului și se asigură că orice legi și măsuri adoptate în perioada de criză respectă statul de drept, drepturile omului și, dacă este cazul, dreptul umanitar internațional. În perioadele de criză, principiul controlului judecătoresc asupra celorlalte puteri ale statului este indispensabil funcționării efective a statului de drept (Declarația de la Geneva adoptată în 2008 de Congresul Mondial al Comisiei Internaționale a Juriștilor privind responsabilitatea judecătorilor și a celorlalte profesii juridice și conduita statelor în situații de criză).

În ceea ce privește activitatea cu publicul a operatorilor economici, de tipul restaurantelor și cafenelelor, instanța reține că suspendarea activității în aceste spații, potrivit art. 8 din Legea nr. 55/2020, nu este singura măsură legală la dispoziția autorității executive. Aceasta este o măsură alternativă, graduală, în funcție de gravitate, care se poate aplica acestor entități, atunci când cele cu caracter general, din aceeași lege, nu sunt suficiente. Prin urmare, nu se poate reține încălcarea deciziei nr. 147/2020 a Curții Constituționale a României.

De asemenea, în considerentu